2.5.2.1 De vereisten voor het verbod op staatssteun

Uit de rechtspraak van het Hof valt af te leiden dat het begrip staatssteun een algemenere strekking heeft dan het begrip subsidie: staatssteun omvat niet alleen positieve prestaties zoals de subsidie zelf maar ook maatregelen die (in verschillende vormen) de lasten verlichten die normaliter op het budget van de onderneming drukken en daardoor – zonder nog subsidies in de strikte zin van het woord te zijn – van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden.1 Alleen voordelen die direct of indirect door staatsmiddelen worden bekostigd, zijn te beschouwen als steunmaatregelen.2 Indirect zou dat bijvoorbeeld kunnen door toekenning van steun door publiek- of privaatrechtelijke lichamen die door de staat zijn aangewezen of ingesteld.3

De steunmaatregel moet de staat kunnen worden toegerekend. Uit de jurisprudentie volgt dat het gegeven dat een openbaar bedrijf onder staatscontrole staat, nog niet volstaat om door dat bedrijf genomen (steun)maatregelen aan de staat toe te rekenen.4 Er dient – mede op basis van de omstandigheden van de zaak en de context waarin de maatregel is genomen – te worden nagegaan of de overheid betrokken was bij de steunmaatregel.5

Slot & Swaak geven een heldere opsomming van mogelijke steunmaatregelen die onder artikel 107 van het Werkingsverdrag kunnen vallen. Zij noemen: directe subsidies, rentesubsidies, rentevrije leningen, kapitaalinjecties, schenkingen, herwaardering van activa, vergoeding voor door de overheid opgelegde financiële verplichtingen, het afzien van terugbetaling van verschuldigde bedragen, gunstige voorwaarden, prijskortingen, contracten voor levering aan de publieke sector, korting op sociale premies, staatsgaranties, belastingconcessies waaronder toezeggingen voor een gunstige fiscale behandeling en het afzien van normale overheidsinkomsten.6

Een voorbeeld van een kapitaalinjectie is de staatsteun van 10 miljard euro die ING ontving in 2008. Illustratief voor het verbod op staatssteun is tevens de steunmaatregel van de Nederlandse staat die werd gegeven voor de uitbreiding van de gewasschadeverzekering tot vorstschade voor de periode 2007-2013.7 Deze steun bestond uit een subsidie als stimulans voor verzekeraars om verzekeringen te introduceren voor schade aan de agrarische productie in de fruitsector als gevolg van extreme vorst. Deze (vooraf bij de Europese Commissie aangemelde) maatregel werd gezien als staatsteun in de zin van artikel 107 lid 1 van het Werkingsverdrag omdat de door de Nederlandse autoriteiten maatregelen met staatsmiddelen werd bekostigd en werd toegekend aan verzekeraars die de subsidie moesten doorsluizen naar de betrokken landbouwers om de premie te verlagen. Daarbij werd in aanmerking genomen dat de verbetering van de mededingingspositie van een onderneming als gevolg van staatsteun gewoonlijk een bewijs is dat de mededinging met andere ondernemingen die dergelijke steun niet hebben ontvangen, wordt verstoord.8 Om in aanmerking te komen voor een subsidieaanvraag moesten verzekeraars aantonen dat de garantie volledig in mindering werd gebracht op de premie. Bovendien werden voorwaarden gesteld aan de minimale omvang van de dekking van de verzekering. In dit geval was de steunmaatregel vrijgesteld op grond van artikel 107 lid 3 van het Werkingsverdrag, die ik behandel in 2.5.2.2.

Het tweede vereiste voor staatssteun is begunstiging van bepaalde ondernemingen ten opzichte van hun concurrenten. Dit komt erop neer dat de steun niet selectief mag zijn. Illustratief is het Altmark-arrest waarin overheidssubsidies werden gegeven aan een busonderneming om een dienst in het algemeen belang uit te voeren: het rijden van lijndiensten. Deze overheidssubsidies werden niet als staatssteun aangemerkt omdat zij dienden ter compensatie van de kosten die met de uitvoering van de busdienst gemoeid waren.9

Een uitzondering die op deze plaats een rol speelt, is het market economy investor principle. Dat wil zeggen dat een transactie niet als staatssteun wordt gezien indien de staat tegen bepaalde voorwaarden financiële middelen verstrekt die door een particuliere investeerder onder dezelfde voorwaarden zouden zijn verstrekt. Anderzijds schendt de staat dit principe als zij een onderneming een voordeel verleent door ten aanzien van een bepaalde transactie niet te handelen als een marktdeelnemer in een economie. Over dit principe valt veel meer te zeggen, maar dat valt buiten het bestek van dit boek.10

De steunmaatregel dient te resulteren in een ongunstig effect op de mededinging. Cruciaal daarbij is de constatering dat de concurrentiepositie van de onderneming die de steun ontvangt, versterkt wordt ten opzichte van haar concurrenten. De Commissie dient de omstandigheden waarom de mededinging ongunstig wordt beïnvloed, te motiveren. Te denken valt dan aan de situatie op de betrokken markt, het marktaandeel, het handelsverkeer in de betrokken producten tussen de lidstaten en de export.11 Het is echter niet noodzakelijk om een afbakening te geven van de relevante markt zoals dat aan de orde kwam bij de toepassing van het kartelverbod en het verbod op misbruik van een machtspositie.12 Ook hier geldt, evenals dat het geval was bij het kartelverbod, dat een steunmaatregel die geen merkbaar effect op de mededinging heeft, niet is verboden.13 Voor een bespreking van het vereiste dat de handel tussen de lidstaten ongunstig moet worden beïnvloedt, zij verwezen naar paragraaf 2.3.1.3 van dit hoofdstuk.