8.5.1 Wat zijn de argumenten van het kabinet geweest om de wijzigingen te onderbouwen?

De introductie van de boete in 1996 moest een aantal leemten in het sanctiesysteem oplossen. Die leemten zagen op het gebrek aan mogelijkheid om geconstateerde informatiefraude administratief af te handelen in de socialezekerheidswetten en voor zover deze mogelijkheid wel bestond, was de reeds beschikbare administratieve sanctie (een procentuele korting) een instrumenteel beperkt sanctiemiddel. Het kon immers alleen op lopende uitkeringen worden toegepast. In de situatie dat de overtreder niet langer een uitkering genoot en de enkele terugvordering van het ten onrechte genoten uitkeringsbedrag onvoldoende (punitief) was, werd de boete als een adequaat sanctiemiddel gezien. Het kabinet vond ook dat de schending van de informatieplicht, waar de boete het aangewezen sanctiemiddel moest zijn, een ander soort normovertreding was dan de overige normovertredingen die zagen op gedragingen bij het voorkomen van intreden in de WW dan wel op gedragingen die de uittreding uit de uitkering bemoeilijken. In die gevallen was de maatregel (meer) aangewezen als sanctiemiddel, omdat daarmee een soort technische handhaving werd bewerkstelligd die in een directe relatie stond met het doel en de strekking van de (gedeeltelijke) inkomensbescherming die uit de WW volgt. Bij schending van de informatieplicht paste dus een meer punitieve sanctie. De boete was herkenbaar als een op het klassieke strafrecht georiënteerde leedtoevoegingssanctie en zou de daarmee gepaard gaande rechtsbescherming aan de uitkeringsgerechtigde bieden. De uitvoeringsorganen kregen een plicht om een sanctie op te leggen, waar dat voorheen een discretionaire bevoegdheid was, omdat uit onderzoek was gebleken dat de oplegging van sancties door de uitvoeringsorganen om onbekende redenen achterwege bleven. De beboetingsplicht bij geconstateerde informatiefraude door de uitvoeringsorganen werd verantwoord geacht door het kabinet, omdat de uitvoeringsorganen ook een eigen verantwoordelijkheid in de handhaving moesten hebben. De rol van de justitiële organen bij de handhaving was in de loop der jaren beperkt geworden door de ophoging van de vervolgingsgrens en strafrechtelijke handhaving werd als ultimum remedium gereserveerd voor de zwaarste gevallen van misbruik.1 Het sanctiesysteem van de boete was zo ingericht dat er vaste boetetarieven waren, met een boetemaximum van 2.269 euro, die op grond van bijzondere omstandigheden konden worden gematigd. Het Boetebesluit socialezekerheidswetten2 kende een boetetarief van 10 procent van het benadelingsbedrag.

Per 1 januari 2013 werd het boeteregime flink verscherpt met de invoering van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving3 (hierna: Fraudewet). Het kabinet beoogde het handhavingsbeleid in de sociale zekerheid te verstevigen door een (aanzienlijke) verscherping van het sanctieregime. Het uitvoeringsorgaan werd verplicht een boete van in beginsel 100 procent van het benadelingsbedrag op te leggen bij elke overtreding van de informatieplicht (bij recidive 150 procent), waarna na oplegging een matiging vanwege verminderde verwijtbaarheid kon plaatsvinden. Bij invordering kon de beslagvrije voet vijf jaar buiten werking worden gesteld en voor overtreders in de bijstand kon dat maximaal drie maanden. Het maximum werd op het benadelingsbedrag vastgesteld, waardoor er in feite geen maximum meer was. Het overgangsrecht voorzag in een overgangstermijn van een maand na inwerkingtreding. Dit hield in dat overtredingen die binnen een maand na de inwerkingtreding van de Fraudewet werden geconstateerd, werden bestraft met de lagere (oude) boete volgens de Wet Boeten.

Het argument voor het kabinet voor invoering van de verscherpte boetesancties was dat het voorheen bestaande sanctiestelsel een onvoldoende ontmoedigende werking zou hebben op de gestaag groeiende categorie doelbewuste en calculerende fraudeurs, die verantwoordelijk waren voor een steeds groter deel van het totale fraudebedrag. Het kabinet ging van het algemene uitgangspunt uit dat sancties onlosmakelijk verbonden zijn met de solidariteit in de sociale zekerheid en arbeidsregelingen. Fraude mocht daarom niet lonen en zwaardere sancties moesten preventief werken. Straffen mocht geen doel op zich worden en mede daarom moest voorkomen worden dat de aanscherping van bestuurlijke boeten zou leiden tot een onbalans tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke afdoening.4 Uit wetenschappelijk onderzoek zou blijken dat het effect van sancties op de uitstroom naar werk van werklozen in Nederland had aangetoond dat sancties een effectief middel waren om de uitstroom naar werk te versnellen. Uit internationaal onderzoek in Zwitserland en Denemarken zouden soortgelijke effecten blijken.5 Het kabinet merkt wel op dat er minder onderzoek voorhanden was naar het effect van sancties op sociale zekerheidsfraude, maar verwacht mocht worden dat dit positieve effect zich ook bij sancties in relatie tot uitkeringsfraude zou voordoen.6

De invoering van de Fraudewet werd door het kabinet vooral verantwoord vanuit een harde aanpak van fraudeurs met verwijzing naar het rapport Integrale Rapportage Handhaving 2010. Uit de cijfers van het rapport zou blijken dat, gezien de omvang en hardnekkigheid van de problematiek van fraude in de sociale zekerheid, het bestaande stelsel van punitieve sancties niet meer voldeed. De hogere straffen van de Fraudewet zouden bij de fraudeurs een besef moeten creëren dat fraude niet loont en eerlijkheid het langst duurt. Het overtreden van de regels zou door hogere straffen worden voorkomen. Er werd een grote nadruk op solidariteit tussen burgers gelegd.7 De Fraudewet leidde in de praktijk tot veel kritiek, omdat de verplichting om hogere boeten van in beginsel het benadelingsbedrag op te leggen ook goedwillende burgers troffen, mede omdat de uitvoeringsorganen alleen ‘op papier’ ruimte ervoeren om de boeten te matigen.8

Per 1 januari 2017 is de Fraudewet gewijzigd en de Wijziging van de socialezekerheidswetten in verband met de regeling van de bestuurlijke boete9 (hierna: Wet wijziging Fraudewet) in werking getreden. De directe aanleiding was een uitspraak van de CRvB10 over de rechtmatigheid van het overgangsrecht van de Fraudewet en de volle toetsing aan het evenredigheidsbeginsel bij het opleggen van de boete. Uitgangspunt van de wijziging was dat boeten, alhoewel gerechtvaardigd bij calculerende fraudeurs, geen doel op zich moesten zijn en in verhouding moesten staan tot de ernst van de overtreding.11 Het Boetebesluit socialezekerheidswetten werd daarom gewijzigd12 zodat ten aanzien van de mate van verwijtbaarheid en de hiermee corresponderende boetehoogtes nadere gradaties konden worden aangebracht. Die gradaties waren in overeenstemming met het stelsel zoals uiteengezet door de CRvB, namelijk bij opzet 100 procent van het benadelingsbedrag, bij grove schuld 75 procent, bij gewone verwijtbaarheid 50 procent en bij verminderde verwijtbaarheid 25 procent. De boete moest vooraf getoetst worden aan het evenredigheidsbeginsel (de mate van verwijtbaarheid). Het uitvoeringsorgaan mocht van de voorgestelde gradaties afwijken bij de beoordeling van de evenredigheid. Met de Wet wijziging Fraudewet werd ook het overgangsrecht in overeenstemming met voormelde uitspraak van de CRvB aangepast. Waar voorheen het overgangsrecht werd gekoppeld aan de vraag of binnen een maand na inwerkingtreding van de Fraudewet de overtreding was geconstateerd, werd het overgangsrecht met de Wet wijziging Fraudewet gekoppeld aan het aanvangsmoment van de overtreding. Als dat moment vóór 1 januari 2013 was dan gold tot 1 januari 2013 het lichtere sanctieregime. De overtredingen na 1 januari 2013 (of die voortduren na 1 januari 2013) worden beboet overeenkomstig het nieuwe recht.13 De maximumboete werd niet meer gekoppeld aan het benadelingsbedrag, waardoor er in feite geen maximum meer was, maar aan de maximale geldboete die de strafrechter kon opleggen. De minimumboete werd geschrapt, omdat deze niet de evenredigheidstoets kon doorstaan. Ik zal in paragraaf 8.5.3 de voormelde uitspraak van de CRvB nader analyseren.