RvS, 15-01-2020, nr. 201902376/1/A1

201902376/1/A1.

Datum uitspraak: 15 januari 2020

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante A], gevestigd te [plaats], [appellant B] en [appellant C], wonende te [woonplaats], en Vereniging Behoud de Parel, gevestigd te Grubbenvorst (hierna: de maatschap en anderen),

tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 15 maart 2019 in zaken nrs. 18/3143, 18/3144, 18/3145 en 18/3148 in het geding tussen:

de maatschap en anderen

en

het college van gedeputeerde staten van Limburg.

Procesverloop

Bij besluit van 1 november 2018 heeft het college naar aanleiding van verzoeken van onder meer de maatschap en anderen, de voorschriften van de op 21 januari 2014 krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning voor de varkenshouderij aan de [locatie] te [plaats] gewijzigd en geweigerd die vergunning in te trekken.

Bij uitspraak van 15 maart 2019 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank (hierna: de rechtbank) het door de maatschap en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben de maatschap en anderen hoger beroep ingesteld.

Het college en [belanghebbende] ebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.

De maatschap en anderen hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2019, waar de maatschap en anderen, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, rechtsbijstandverlener te Den Haag, vergezeld door [appellant C], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J.A.G. Werkhoven en ing. G.G.A.T. Soons, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. M.I.J. Toonders, advocaat te Tilburg, vergezeld door [gemachtigde], verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.    Bij besluit van 21 januari 2014 heeft het college voor de varkenshouderij een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer verleend. Bij uitspraak van 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1530, heeft de Afdeling beslist op de daartegen ingestelde beroepen en is de vergunning onherroepelijk geworden. De revisievergunning wordt gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu.

    Op grond van de onherroepelijke omgevingsvergunning mag vergunninghoudster [belanghebbende] in de inrichting 19.208 vleesvarkens, 10.836 biggen, 2.436 guste en dragende zeugen, 720 opfokzeugen, 600 kraamzeugen en 45 dekberen houden in stallen die zijn uitgevoerd met het gecombineerd luchtwassysteem BWL 2009.12.

2.    Met ingang van 20 juli 2018 is bijlage 1 bij de Regeling geurhinder en veehouderij (hierna: de Rgv) gewijzigd (Stcrt. 2018, nr. 39679). Daarbij is de geuremissiefactor behorende bij stalsysteem BWL 2009.12 verhoogd. Dat is gedaan naar aanleiding van uitgevoerd onderzoek naar de effectiviteit van luchtwassystemen in de praktijk. Uit onderzoek van de Wageningen University & Research (WUR) was naar voren gekomen dat de geurreductie van de gecombineerde luchtwassystemen in de praktijk veel lager is dan waar in de Rgv van werd uitgegaan. De staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat heeft daarom besloten de geurreductiepercentages van gecombineerde luchtwassystemen voorlopig gelijk te stellen aan die van enkelvoudige luchtwassystemen. Voor het vergunde luchtwassysteem betekent deze wijziging dat niet meer wordt uitgegaan van een geurreductie van 85%, maar van 45%.

3.    Naar aanleiding van deze ontwikkeling hebben de maatschap en anderen het college verzocht de omgevingsvergunning in te trekken, dan wel zodanig te wijzigen dat de vergunde bedrijfsvoering tenminste voldoet aan de wettelijke eisen van de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: de Wgv), gebaseerd op de meest actuele milieuinzichten.

     Bij het besluit van 1 november 2018 heeft het college geweigerd om de omgevingsvergunning in te trekken. Het heeft met toepassing van artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) de aan de vergunning verbonden voorschriften gewijzigd. De wijzigingen houden kort weergegeven in dat een meetverplichting, streefnormen en grenswaarden voor de geuremissie zijn opgenomen. De streefnormen zijn gebaseerd op een geurverwijderingsrendement van het luchtwassysteem van 85% en de grenswaarden op een rendement van 45%.

Juridisch kader

4.    Artikel 2.31, eerste lid, van de Wabo bepaalt:

"Het bevoegd gezag wijzigt voorschriften van de omgevingsvergunning:

[…]

b. indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt;

[…]."

    Het tweede lid bepaalt:

"Het bevoegd gezag kan voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op:

[…]

b. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is;

[…]."   

5.    Artikel 2.33, eerste lid, van de Wabo bepaalt:

"Het bevoegd gezag trekt de omgevingsvergunning in, voor zover:

[…]

d. de inrichting […] ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 2.31 daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt;

"[…]."

Weigering om in te trekken

6.    De maatschap en anderen betogen dat de rechtbank het college kennelijk volgt in zijn stelling dat de milieusituatie niet voldoende ernstig is om de vergunning in te trekken, maar wel ernstig genoeg om de voorschriften te wijzigen. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3423, is de uitspraak van de rechtbank volgens hen op dit punt innerlijk tegenstrijdig.

6.1.    Het college erkent in het besluit van 1 november 2018 dat het naar aanleiding van het WUR-onderzoek vastgestelde lagere rendement van het vergunde luchtwassysteem ertoe leidt dat een zodanig hoge geurbelasting in de omgeving ontstaat, dat de geurnormen uit de Wgv bij een aantal geurgevoelige objecten zullen worden overschreden. Om er zeker van te zijn dat die geurnormen toch zoveel als mogelijk worden gerespecteerd, heeft het college de voorschriften met toepassing van artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo gewijzigd.

6.2.    Voordat een omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk kan worden ingetrokken wegens ontoelaatbaar nadelige milieugevolgen, moet ingevolge artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo worden nagegaan of de nadelige gevolgen met een wijziging van vergunningvoorschriften voldoende kunnen worden beperkt. Als dat zo is, zal met een wijziging van de voorschriften moeten worden volstaan. Dit betekent dat ontoelaatbaar nadelige milieugevolgen niet alleen tot intrekking van een vergunning, maar ook tot wijziging van voorschriften kunnen leiden. Daarnaast kunnen voorschriften in het belang van de bescherming van het milieu worden gewijzigd in een situatie waarin de inrichting geen ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt. Daargelaten of het college de milieugevolgen van de inrichting, zoals deze is vergund, als toelaatbaar of ontoelaatbaar aanmerkt, is het besluit van 1 november 2018 op dit punt dus niet innerlijk tegenstrijdig. De aangevallen uitspraak is dat evenmin.

    De door de maatschap en anderen aangehaalde uitspraak van 13 december 2017 heeft geen betrekking op de situatie dat de emissiefactoren van de Rgv na de vergunningverlening zijn gewijzigd. Die zaak betreft bovendien een wijziging van voorschriften met toepassing van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, oftewel een actualisering. Uit de uitspraak volgt niet dat in deze zaak de verleende omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk moet worden ingetrokken en geen ruimte bestaat voor wijziging van de voorschriften op grond van artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo.

6.3.    Het betoog faalt.      

7.    De maatschap en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de vergunning niet uit voorzorg kan worden ingetrokken, zolang niet vaststaat dat met de vergunde inrichting een ontoelaatbaar geurhinderniveau optreedt. Volgens hen volgt uit de Wabo niet dat het college pas bevoegd is een vergunning in te trekken als de ontoelaatbare milieusituatie zich voordoet. In dit geval dreigt met de vergunde installatie een onleefbare situatie bij verschillende woningen, aldus de maatschap en anderen.

7.1.    De rechtbank heeft overwogen dat vooralsnog niet duidelijk is of vergunninghoudster het streefpercentage van 85% geurreductie bij een optimale instelling van de luchtwassers niet kan halen. Daarbij komt dat vergunninghoudster daarnaast nog andere mogelijkheden in onderzoek heeft om de geurreductie [lees: geuremissie] te verminderen. Nu in de praktijk na geurmetingen moet blijken welke reductie voor de inrichting feitelijk haalbaar is, bestaat volgens de rechtbank (nu nog) geen grond voor het oordeel dat de inrichting ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt die tot intrekking van de onherroepelijke omgevingsvergunning nopen. De door De Roever gemaakte immissieberekeningen zijn daarvoor volgens de rechtbank onvoldoende nu die zijn gebaseerd op de ‘ondergrens’ van een rendement van de luchtwassers van 45%. Dit zou betekenen dat de omgevingsvergunning uit voorzorg wordt ingetrokken zonder dat vaststaat dat bij in werking zijn van de inrichting een ontoelaatbaar geurhinderniveau in de omgeving van de inrichting zal optreden.

7.2.    Anders dan de maatschap en anderen veronderstellen, heeft de rechtbank niet overwogen dat geen bevoegdheid tot intrekking van de omgevingsvergunning bestaat omdat de milieubelasting zich nog niet voordoet. De rechtbank heeft overwogen dat niet vaststaat dat een ontoelaatbaar geurhinderniveau zal optreden. Gezien de toelichting bij de wijziging van bijlage 1 bij de Rgv, waaruit volgt dat een gecombineerd luchtwassysteeem in de praktijk een hoger reductiepercentage dan 45% zou kunnen halen, en het onderzoek van [belanghebbende] naar mogelijkheden om de geuremissie verder te reduceren, is die vaststelling juist. De gewijzigde inzichten over geurreductiepercentages van combi luchtwassers geven geen uitsluitsel over de geurreductie die in dit geval kan worden gehaald. Het college heeft in die gewijzigde inzichten op zichzelf daarom terecht geen grond gezien voor het geheel of gedeeltelijk intrekken van de omgevingsvergunning. 

7.3.    Het betoog faalt.

8.    De maatschap en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de vraag of het college bij de beoordeling van de geurhinder de grenzen van de beoordelingsruimte heeft overschreden door niet de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten te respecteren. De rechtbank heeft de Wgv aangemerkt als het exclusieve toetsingskader. Daarmee is volgens hen niet te verenigen dat het college de te verwachten geurbelasting niet overeenkomstig die wet en de Rgv heeft berekend.

8.1.    Bij de vergunningverlening vormt de Wgv het exclusieve toetsingskader voor de beoordeling van de door een veehouderij veroorzaakte geurhinder. Daarbij wordt niet de werkelijke geurbelasting in aanmerking genomen, maar wordt de geurbelasting berekend met toepassing van de emissiefactor uit de Rgv.

    De Wgv bepaalt niet onder welke omstandigheden een omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk moet worden ingetrokken. Zoals de rechtbank heeft overwogen, is voor toepassing van artikel 2.33, eerste lid, onder d, van de Wabo niet doorslaggevend of de omgevingsvergunning in het belang van de bescherming van het milieu opnieuw zou kunnen worden verleend. Om tot intrekking van een eenmaal verleende en onherroepelijke omgevingsvergunning over te kunnen gaan, moeten de door die vergunning toegestane milieugevolgen zo ernstig zijn dat zij niet slechts als ongewenst, maar zonder meer als ontoelaatbaar nadelig kunnen worden aangemerkt. Bij de beantwoording van de vraag of zich ontoelaatbaar nadelige gevolgen voordoen, heeft het college beoordelingsruimte. Die ruimte wordt onder meer begrensd door hetgeen uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten voortvloeit (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1906, en 19 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7699).

8.2.    Zoals hierboven onder 6.1 is vastgesteld, heeft het college in het besluit van 1 november 2018 erkend dat de geurnormen uit de Wgv bij een aantal woningen zullen worden overschreden, indien de geurbelasting wordt berekend met toepassing van het vastgestelde lagere rendement van het vergunde luchtwassysteem. De vraag of de geurbelasting die zal optreden ontoelaatbaar is, heeft het college echter, gelet op hetgeen onder 7.2 is overwogen, nog niet kunnen beantwoorden. Het in de Rgv vermelde reductiepercentage van 45% is blijkens de toelichting (Stcrt. 2018, nr. 39679) een niveau dat minimaal kan worden gehaald, maar niet een algemeen aanvaard milieutechnisch inzicht dat geldt voor alle stallen met het vergunde luchtwassysteem.

8.3.    Het betoog faalt.

9.    De maatschap en anderen betogen dat ook verzoeken om intrekking van andere omwonenden ten onrechte zijn afgewezen.

    Aan dit betoog gaat de Afdeling voorbij, omdat die beslissingen nu niet aan de orde zijn.

Wijziging van de voorschriften

10.    De maatschap en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college met toepassing van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo voorschriften aan de vergunning had moeten verbinden. Ter zitting hebben zij toegelicht dat volgens hen moet worden uitgegaan van een ontwikkeling op het gebied van de technische mogelijkheden. De technische mogelijkheid om geurhinder met luchtwassers te beperken, is namelijk minder effectief dan eerder werd aangenomen.

10.1.    Een nieuw inzicht over de effectiviteit van een bepaalde techniek is niet aan te merken als een technische ontwikkeling in de zin van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Met het gewijzigde inzicht verandert de techniek immers niet. De nieuwe inzichten over de geurreductie van luchtwassers hebben ook niet geleid tot de ontwikkeling van nieuwe technieken om geur vanuit dierenverblijven te reduceren. Zoals de rechtbank heeft overwogen, wordt het vergunde stalsysteem ten tijde van het besluit van 1 november 2018 nog steeds beschouwd als de beste beschikbare techniek om de geurhinder te beperken.

10.2.    Het betoog faalt.

11.    De maatschap en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat uit het aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift 2.3 volgt dat het luchtwassysteem een geurreductierendement van 85% moet hebben. Volgens hen kan niet worden aanvaard dat met terugwerkende kracht de milieuprestaties van eerder vergunde installaties naar beneden wordt bijgesteld. De wijziging van voorschrift 2.3, waarbij de rendementseis van 85% is vervallen, is volgens hen, zo begrijpt de Afdeling hun betoog, niet in het belang van de bescherming van het milieu. 

11.1.    De rechtbank heeft overwogen dat zij de maatschap en anderen niet volgt in hun betoog dat het nieuwe voorschrift 2.3A in combinatie met het gewijzigde voorschrift 2.3 niet alleen geen toereikende oplossing biedt, maar zelfs tot een slechtere milieusituatie leidt. Volgens de rechtbank heeft het college het in de vergunning vermelde, met het vergunde luchtwassysteem te behalen geurverwijderingsrendement van 85% uit de tekst van voorschrift 2.3 mogen schrappen. De rechtbank gaat er daarbij van uit dat de vermelding van dit rendement in de vergunning en in de uitspraak van de Afdeling van 13 mei 2015, geen zelfstandig, handhaafbaar voorschrift is, maar slechts een specificatie van het vergunde systeem conform het toentertijd in de Rgv veronderstelde rendement.

11.2.    Voorschrift 2.3, zoals opgenomen in het besluit van 21 januari 2014 en aangepast bij de onder 1 vermelde uitspraak van de Afdeling van 13 mei 2015, bepaalt onder a dat de stallen moeten zijn uitgevoerd met een gecombineerd luchtwassysteem (BWL 2009.12 van oktober 2009) met voor ammoniak en geur een verwijderingsrendement van 85%.

    Aan het in dit voorschrift vermelde rendement komt geen zelfstandige betekenis toe, zoals de rechtbank heeft overwogen. Die vermelding is bedoeld als nadere beschrijving van het vergunde type luchtwasser, dat destijds in de Rgv werd beschreven als een systeem met 85% geurreductie. Anders dan het college stelt, was voorschrift 2.3, onder a, overigens in zoverre niet van rechtswege vervallen. Het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer regelen niet welk type luchtwasser moet worden gebruikt, maar bevatten rechtstreeks werkende regels ter waarborging van de goede werking van luchtwassystemen. De verleende omgevingsvergunning, noch het Activiteitenbesluit milieubeheer of de Activiteitenregeling milieubeheer bepaalt welk geurverwijderingsrendement het vergunde luchtwassysteem moet hebben.

    Hieruit volgt dat het schrappen van de vermelding van het verwijderingsrendement geen gevolgen voor het milieu heeft. De geurbelasting die de vergunde inrichting mag veroorzaken, wijzigt hierdoor niet. 

11.3.    Het betoog faalt.      

12.    De maatschap en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat met de aan [belanghebbende] opgelegde inspanningsverplichting om te streven naar een geurreductie van 85%, niet gewaarborgd is dat geen ontoelaatbare geurhinder optreedt. De voorschriften zijn in zoverre niet afdwingbaar en bieden daarom volgens hen geen oplossing. Zij betogen verder dat het besluit van 1 november 2018 geen garantie biedt dat het college de situatie opnieuw zal beoordelen wanneer [belanghebbende] er niet in slaagt een reductieniveau van 85% te realiseren. De gestelde voorschriften verhinderen niet dat omwonenden gedurende vele jaren met ernstige geurhinder kunnen worden geconfronteerd, aldus de maatschap en anderen.

12.1.    De rechtbank heeft overwogen dat de streefnorm als zodanig weliswaar geen handhaafbaar voorschrift is, maar dat het opnemen van een grenswaarde afgeleid van een geurverwijderingsrendement van 85% in strijd met de rechtszekerheid is en zou neerkomen op een verkapte intrekking van de onherroepelijke vergunning, nu niet vaststaat dat dit rendement kan worden gehaald. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in dit geval en op dit moment een streefnorm, in samenhang met concrete en handhaafbare meetvoorschriften, vooralsnog voldoende is ter bescherming van het milieu. De rechtbank gaat ervan uit dat, indien uit de geurmetingen blijkt dat de geurvrachten van dien aard zijn dat feitelijk blijkt van een onaanvaardbare milieukwaliteit voor de omgeving, het college zich beraadt op de alsdan van [belanghebbende] middels nieuwe voorschriften te vergen concrete maatregelen om de geuremissie te beperken en, indien dat niet mogelijk is, zich (opnieuw) beraadt of (gedeeltelijke) intrekking van de vergunning wegens ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu dient plaats te vinden.

12.2.    Het voorschrijven van een geurreductierendement van 85% of het stellen van een geurgrenswaarde gebaseerd op dit rendement zou, gelet op de rendementen die in de praktijk zijn gebleken, erop neer kunnen komen dat de inrichting niet in werking kan zijn overeenkomstig de verleende vergunning. Het college heeft dit, gelet op de belangen van [belanghebbende], in redelijkheid kunnen weigeren, zoals de rechtbank heeft overwogen. De Afdeling is verder met de rechtbank van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de opgelegde streefnormen, samen met de opgelegde meetverplichtingen, vooralsnog toereikend zijn ter bescherming van het milieu. De Afdeling begrijpt de vrees van de maatschap en anderen voor ernstige geurhinder, maar ziet in hetgeen zij hebben aangevoerd onvoldoende aanwijzingen dat [belanghebbende] er niet voor zou kunnen zorgen, eventueel met extra maatregelen, dat aan de streefnormen wordt voldaan. Indien blijkt dat [belanghebbende] niet aan de inspanningsverplichting voldoet en de streefnormen worden overschreden, kan dat aanleiding voor het college zijn om de omgevingsvergunning alsnog geheel of gedeeltelijk in te trekken of om voorschriften te wijzigen. De maatschap en anderen kunnen daar eventueel om verzoeken.

12.3.    Het betoog slaagt niet.

13.    De maatschap en anderen betogen dat het in voorschrift 2.3A vermelde geurmeetprotocol NTA 9065 wezenlijke beperkingen kent. Zij betogen verder dat zij moeite hebben met het gegeven dat de geurmeting in opdracht van de ondernemer wordt uitgevoerd, omdat het belang van de ondernemer bij de uitkomst van de meting groot is.

13.1.    Ter zitting hebben de maatschap en anderen gesteld dat op korte termijn geen andere geschikte methode voor het meten van geur voorhanden is. Daargelaten of de NTA 9065 de door de maatschap en anderen bedoelde tekortkomingen kent, ziet de Afdeling in het betoog daarom geen grond voor het oordeel dat voorschrift 2.3A ten onrechte bepaalt dat geurmetingen overeenkomstig de NTA 9065 moeten worden uitgevoerd.

13.2.    Voorschrift 2.3A bepaalt dat het meetplan vooraf moet worden voorgelegd aan en goedgekeurd moet zijn door het bevoegde gezag. De data en tijdstippen van de geurmetingen moeten tijdig aan het bevoegde gezag worden meegedeeld, zodat het bij de metingen aanwezig kan zijn. Het voorschrift bepaalt verder dat de metingen door een geaccrediteerde meetinstantie moeten worden uitgevoerd.

    Hetgeen de maatschap en anderen aanvoeren, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat dit voorschrift onvoldoende waarborgen voor een deugdelijk geuronderzoek bevat.

13.3.    Het betoog faalt.

14.    De maatschap en anderen betogen dat de meetverplichting ten onrechte niet geldt indien een staldeel leeg blijft of de stal slechts gedeeltelijk wordt gebouwd. Zij betogen verder dat de geuremissie in hoge mate afhankelijk is van het veevoer en dat gegevens over het veevoer ten onrechte ontbreken.

    Deze gronden hebben zij voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep gericht is tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom de gronden niet al bij de rechtbank konden worden aangevoerd, en de maatschap en anderen dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen hadden behoren te doen, laat de Afdeling deze gronden buiten beschouwing.

15.    Voor zover de maatschap en anderen betogen dat de Wgv en de Rgv in strijd zijn met hogere regelgeving of niet gebaseerd zijn op deugdelijk wetenschappelijk onderzoek, gaat de Afdeling aan dat betoog voorbij. Indien bepalingen van deze regelingen onverbindend zouden zijn, brengt dat niet mee dat het besluit van 1 november 2018 onrechtmatig is.

Conclusie

16.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

17.    Voor het treffen van een voorlopige voorziening met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, zoals de maatschap en anderen hebben voorgesteld, ziet de Afdeling geen aanleiding.

18.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.

w.g. Polak    w.g. Visser

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2020

148.