1.1 AANLEIDING VOOR HET ONDERZOEK

Op 1 oktober 2005 is de Natuurbeschermingswet 1998 (verder: Nbw 1998) in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen ingrijpend gewijzigd en aangevuld met nieuwe regels.1 Deze wetswijziging vormt voor een belangrijk deel de codificatie van artikel 6, eerste, tweede, derde en vierde lid van de Habitatrichtlijn (verder: Hrl).2 De aanpassing van de Nbw 1998 vond plaats onder druk van Europese Commissie. Kort voor genoemde wetswijziging werd de Staat der Nederlanden in het kader van een verdragschendingsprocedure veroordeeld vanwege het onjuist implementeren van de verplichtingen die voortvloeien uit de Hrl en de Vogelrichtlijn (verder: Vrl).3

De wetswijziging van 1 oktober 2005 is van groot belang voor de bescherming van Natura 2000-gebieden. Hieronder wordt verstaan: het behouden dan wel het realiseren van een gunstige staat van instandhouding van kwalificerende habitats en soorten. Om dat doel (mede) te realiseren heeft de Nederlandse wetgever gekozen voor een systeem met een verplicht beheerplan voor ieder Natura 2000-gebied.4 De wetgever beschouwt het beheerplan als een belangrijk instrument om Natura 2000-gebieden te beschermen. In beleidsdocumenten en in sommige vakpublicaties wordt de indruk gewekt dat het beheerplan kan worden gebruikt als een centraal instrument voor de normering van activiteiten (het reguleren van het gebruik van gronden en gebouwen) in de Nederlandse Natura 2000-gebieden.5 Vanuit een internationaal juridisch perspectief bezien is het niet vanzelfsprekend om een Natura 2000-gebied met behulp van een beheerplan te beschermen. In de eerste plaats bevat de Hrl geen verplichting daartoe. In de tweede plaats kennen omliggende EU-lidstaten geen beheerplan. Dit roept de vraag op of het mogelijk is om een Natura 2000-gebied zonder een beheerplan te beschermen. Of dat mogelijk is, kan onder meer worden vastgesteld door het vergelijken van het Nederlandse met het buitenlandse natuurbeschermingsrecht.

De vaststelling van een beheerplan wordt voorafgegaan door de aanwijzing van vogel- en habitatrichtlijngebieden als Natura 2000-gebied. Bij aanvang van dit onderzoek (najaar 2007) was de aanwijzing van Natura 2000-gebieden volop gaande en was nog geen enkel definitief beheerplan beschikbaar.6 Er rezen vragen met betrekking tot de vorm, inhoud en de juridische status van het (toekomstige) beheerplan. Mede als gevolg van de trage aanwijzing van Natura 2000-gebieden door de overheid en het ontbreken van beheerplannen bestonden knelpunten bij de bescherming van kwalificerende habitats en soorten.7 Hierdoor kwam (mogelijkerwijs) niet alleen het realiseren van een gunstige staat van instandhouding in gevaar maar bestonden ook onduidelijkheden met betrekking tot de toelaatbaarheid van bepaalde (economische) activiteiten in en rond de Nederlandse Natura 2000-gebieden.8 Uitgaande van het wettelijk kader in de Nbw 1998, kan het beheerplan een belangrijke rol spelen bij de bescherming van Natura 2000-gebieden. Het is echter twijfelachtig of dit sectorale plan zich leent voor het normeren van activiteiten in Natura 2000-gebieden. In dat verband rijst de vraag of het niet mogelijk en/of noodzakelijk is om het beheerplan te integreren in andere sectorale planvormen.

Om bovenstaande redenen is besloten om een promotieonderzoek te verrichten naar het beheerplan voor Natura 2000-gebieden en de betekenis van dat plan voor de normering van activiteiten in dergelijke gebieden.