Rb. Den Haag, 15-04-2016, nr. C/09/506576 ZA 16/281

Bij tussenvonnis van 31 maart 2016 heeft de voorzieningenrechter – kort samengevat en voor zover nu nog relevant – overwogen voornemens te zijn op de voet van artikel 392 Rv een prejudiciële vraag aan de Hoge Raad te stellen en zijn partijen in de gelegenheid gesteld zich uiterlijk op 9 april 2016 schriftelijk uit te laten over de inhoud van de te stellen prejudiciële vraag (vragen). In rechtsoverweging 4.7 van het tussenvonnis heeft de voorzieningenrechter overwogen welke vraag hij voornemens is aan de Hoge Raad te stellen (hierna te noemen: de vraag). Bij brief van 8 april 2016 heeft de Staat zich hierover uitgelaten. Nadat NVSA c.s. toestemming hebben gevraagd en gekregen uiterlijk op 11 april 2016 te mogen reageren, hebben zij zich vervolgens bij brief van 11 april 2016 uitgelaten over de inhoud van de aan de Hoge Raad te stellen prejudiciële vraag.

Vonnis is bepaald op heden.

De Staat heeft in de brief van 8 april 2016 allereerst gesteld dat hij van oordeel is dat artikel 392 lid 1 sub b Rv niet van toepassing is, omdat met de zinsnede “talrijke andere uit soortgelijke feiten voortvloeiende geschillen” uit dat artikel wordt gedoeld op vergelijkbare civielrechtelijke geschillen en niet op geschillen in strafzaken. Hoewel partijen uitsluitend in de gelegenheid zijn gesteld zich uit te laten over de inhoud van de aan de Hoge Raad te stellen prejudiciële vraag – omdat partijen zich ter zitting al hadden uitgelaten over het (mogelijke) voornemen om een prejudiciële vraag te stellen – overweegt de voorzieningenrechter over dit standpunt van de Staat volledigheidshalve als volgt. Daargelaten het belang van de te stellen prejudiciële zaak voor strafzaken zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter “talrijke andere uit soortgelijke feiten voortvloeiende” civielrechtelijke geschillen te voorzien. Voorzienbaar is immers dat advocaten die zich belemmerd achten bij het verlenen van verhoorbijstand aan hun cliënten in concrete situaties op grond van onrechtmatige daad een ordemaatregel in kort geding zullen vorderen. Anders dan de Staat is de voorzieningenrechter derhalve van oordeel dat (ook) talrijke andere uit soortgelijke feiten voortvloeiende civielrechtelijke geschillen aan de orde zijn.

Ten aanzien van de inhoud van de te stellen prejudiciële vraag merkt de Staat op dat het standpunt dat er sprake is van beperkingen van het recht van de aangehouden verdachte op bijstand van een raadsman bij een politieverhoor thans nog niet kan worden ingenomen. Of de bewuste procedureregels een beperking van het recht op verhoorbijstand opleveren, hangt af van de inhoud en reikwijdte van het recht op verhoorbijstand, zoals de Hoge Raad dat in het arrest van 22 december 2015 bedoelt. De Staat stelt dat de prejudiciële vraag daarom in twee vragen moet worden opgedeeld, als volgt:

1. Vormen de regels 4 sub b, 5 en 6 van Bijlage 2 bij de Beleidsbrief OM een beperking van het recht op verhoorbijstand zoals de Hoge Raad dat recht met zijn arrest van 22 december 2015 op het oog heeft gehad?

2. Indien het antwoord op de vorige vraag bevestigend luidt, zijn deze beperkingen dan in overeenstemming met de in het arrest van 22 december 2015 door de Hoge Raad geformuleerde norm.

NVSA c.s. merken ten aanzien van de inhoud van de te stellen prejudiciële vraag op dat de vraag geen betrekking heeft op de grondslag van het recht op verhoorbijstand, terwijl de grondslag van dat recht niet expliciet uit het arrest van de Hoge Raad volgt. NVSA c.s. geven in overweging van de gelegenheid gebruik te maken duidelijkheid te verkrijgen over die grondslag. Voorts stellen NVSA c.s. dat in de vraag voornamelijk is aangesloten bij de vordering om de Beleidsbrief OM (partieel) buiten werking te stellen, terwijl ook een meer algemene vordering is geformuleerd die ziet op een positieve verplichting van de Staat het recht op verhoorbijstand daadwerkelijk gestalte te geven. Deze vordering heeft niet specifiek betrekking op de Beleidsbrief OM. Tot slot merken NVSA c.s. op dat de vraag door de redactie daarvan mogelijk onnodig beperkt gelezen kan worden. De vraag strekt ertoe de Hoge Raad de Beleidsbrief OM in zijn geheel te laten beoordelen, de bijzin “zoals opgenomen in artikel 4 sub b, artikel 5 en artikel 6 van de Beleidsbrief OM” zou zo kunnen worden gelezen dat de vraag zich beperkt tot deze bepalingen. NVSA c.s. geven daarom in overweging na het woord “zoals”, de woorden “in het bijzonder” op te nemen. De NVSA c.s. concluderen dat de vragen dan als volgt zouden moeten gaan luiden:

1. Volgt uit de norm die de Hoge Raad heeft geformuleerd in zijn arrest van 22 december 2015 dat de raadsman die tijdens het politieverhoor rechtsbijstand verleent aan een aangehouden verdachten, in staat moet worden gesteld om:

i. bij het gehele verhoor aanwezig te zijn,

ii. daadwerkelijk aan het verhoor deel te nemen, en/of

iii. de verdachte ten aanzien van specifieke vragen te adviseren zich (al dan niet) op zijn zwijgrecht te beroepen,

derhalve zonder dat hem regels worden opgelegd die hem beperken in het maken van opmerkingen, het stellen van vragen en het verzoeken om een onderbreking voor overleg met de verdachte?

2. In het geval dit niet volgt uit de norm die de Hoge Raad heeft geformuleerd in zijn arrest van 22 december 2015, volgt dit dan uit artikel 6 EVRM (al dan niet in verbinding met art. 47 en 48 Handvest) en de daarop gebaseerde jurisprudentie van het Europese Hof van de Rechten voor de Mens of uit Richtlijn 2013/48/EU?

3. Zijn de beperkingen (of een (aantal) daarvan) die in de Beleidsbrief OM aan (de uitoefening van) het recht op verhoorbijstand worden verbonden, zoals in het bijzonder opgenomen in artikel 4 sub b, artikel 5 en artikel 6 van die Beleidsbrief OM, verenigbaar met i) artikel 6 EVRM en de daarop gebaseerde jurisprudentie van het Europese Hof van de Rechten voor de Mens, ii) Richtlijn 2013/48/EU, al dan niet in verbinding met art. 47 en 48 EU Handvest, en/of iii) de in het arrest van 22 december 2015 geformuleerde norm van de Hoge Raad dat een verdachte recht heeft op bijstand van een raadsman tijdens zijn verhoor door de politie, behoudens bij het bestaan van dwingende redenen om dat recht te beperken?

De voorzieningenrechter overweegt allereest dat hij, anders dan door NVSA c.s. voorgesteld, geen aanleiding ziet in de prejudiciële vraag duidelijkheid te vragen over de grondslag van het door de Hoge Raad geformuleerde recht op verhoorbijstand, nu het recht op verhoorbijstand met ingang 1 maart 2016 (en de in verband daarmee opgestelde Beleidsbrief OM) is gebaseerd op het arrest van de Hoge Raad van 22 december 2015. De voorzieningenrechter beoogt duidelijkheid te verkrijgen over de vraag of de Beleidsbrief OM in overeenstemming is met de in het arrest van 22 december 2015 geformuleerde norm. Zoals reeds is overwogen kan uit de Richtlijn thans nog geen recht op verhoorbijstand worden afgeleid, omdat de implementatietermijn van de Richtlijn nog niet is verstreken. Voorts is de Hoge Raad ook in het arrest van 22 december 2015 duidelijk over zijn standpunt dat naar zijn oordeel uit de jurisprudentie van het EHRM geen ongeclausuleerd recht op verhoorbijstand kan worden afgeleid. In zoverre zullen de voorstellen van NVSA c.s. ten aanzien van de te stellen vragen dan ook niet worden overgenomen.

De voorzieningenrechter kan zich wel vinden om de door de Staat voorgestelde nuancering van de vraag, waarbij deze in twee delen wordt gesplitst. Bij de eerste vraag betrekt de voorzieningenrechter echter ook het standpunt van NVSA c.s. dat de vraag zich – gezien hun vorderingen – niet moet beperken tot alleen de artikelen 4 sub b, artikel 5 en artikel 6 van de Beleidsbrief. Mede gezien dit terecht door NVSA c.s. ingenomen standpunt is de voorzieningenrechter van oordeel dat de eerste vraag moet luiden:

Vormen de regels (of (een) aantal daarvan) die in de Beleidsbrief OM zijn opgenomen, zoals in het bijzonder opgenomen in artikel 4 sub b, artikel 5 en artikel 6 van die Beleidsbrief OM, een beperking van het recht op verhoorbijstand zoals de Hoge Raad dat met zijn arrest van 22 december 2015 op het oog heeft gehad?

De tweede vraag die aan de Hoge Raad zal worden voorgelegd zal vervolgens luiden:

Indien het antwoord op de vorige vraag bevestigend luidt, zijn die beperkingen (of een (aantal) daarvan) zoals in het bijzonder opgenomen in artikel 4 sub b, artikel 5 en artikel 6 van de Beleidsbrief OM, verenigbaar met de in het arrest van 22 december 2015 door de Hoge Raad geformuleerde norm dat een verdachte recht heeft op bijstand van een raadsman tijdens zijn verhoor door de politie, behoudens bij het bestaan van dwingende redenen om dat recht te beperken?

De voorzieningenrechter ziet tot slot aanleiding om de door NVSA c.s. als eerste geformuleerde vraag als derde vraag aan de Hoge Raad voor te leggen. Voor het geval de Hoge Raad bij de beantwoording van de eerste twee vragen tot het oordeel komt dat er sprake is van (deels) ontoelaatbare beperkingen van het recht op verhoorbijstand kan aan de orde komen de vraag of, en zo ja welke, andere beperkingen mogelijk zijn. Voor zover dat nog niet volgt uit de beantwoording van de eerste twee vragen, wordt de Hoge Raad verzocht ook de hierna als derde opgenomen vraag te beantwoorden.

Slotsom van het vorenstaande is dat de voorzieningenrechter de volgende prejudiciële vragen aan de Hoge Raad zal stellen:

1. Vormen de regels (of (een) aantal daarvan) die in de Beleidsbrief OM zijn opgenomen, zoals in het bijzonder opgenomen in artikel 4 sub b, artikel 5 en artikel 6 van die Beleidsbrief OM, een beperking van het recht op verhoorbijstand zoals de Hoge Raad dat met zijn arrest van 22 december 2015 op het oog heeft gehad?

2 Indien het antwoord op de vorige vraag bevestigend luidt, zijn die beperkingen (of een (aantal) daarvan) zoals in het bijzonder opgenomen in artikel 4 sub b, artikel 5 en artikel 6 van de Beleidsbrief OM, verenigbaar met de in het arrest van 22 december 2015 door de Hoge Raad geformuleerde norm dat een verdachte recht heeft op bijstand van een raadsman tijdens zijn verhoor door de politie, behoudens bij het bestaan van dwingende redenen om dat recht te beperken?

3 Volgt uit de norm die de Hoge Raad heeft geformuleerd in zijn arrest van 22 december 2015 dat de raadsman die tijdens het politieverhoor rechtsbijstand verleent aan een aangehouden verdachten, in staat moet worden gesteld om:

i. bij het gehele verhoor aanwezig te zijn,

ii. daadwerkelijk aan het verhoor deel te nemen, en/of

iii. de verdachte ten aanzien van specifieke vragen te adviseren zich (al dan niet) op zijn zwijgrecht te beroepen, derhalve zonder dat hem regels worden opgelegd die hem beperken in het maken van opmerkingen, het stellen van vragen en het verzoeken om een onderbreking voor overleg met de verdachte?

De voorzieningenrechter:

stelt de Hoge Raad ter beantwoording bij wijze van prejudiciële beslissing de hiervoor onder 2.7 weergegeven vragen;

bepaalt dat de griffier onverwijld een afschrift van dit vonnis en van het tussenvonnis 31 maart 2016 zendt aan de Hoge Raad;

bepaalt dat de griffier afschriften van de andere op de procedure betrekking hebbende stukken op diens verzoek zendt aan de griffier van de Hoge Raad;

houdt iedere verdere beslissing aan.

Dit vonnis is gewezen door mr. G.H.I.J. Hage en in het openbaar uitgesproken op 15 april 2016.

idt

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding met producties;

- de door gedaagde overgelegde conclusie met uiteenzetting voorgeschiedenis en relevante regelgeving, met producties;

- de op 17 maart 2016 gehouden mondelinge behandeling, waarbij door beide partijen pleitnotities zijn overgelegd.

Ter zitting is vonnis bepaald op heden.

Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.

NVSA c.s. vorderen – zakelijk weergegeven –:

primair:

I. met onmiddellijke ingang buiten werking te stellen:

II. de Staat en/of de Raad te gelasten, om met ingang van 1 maart 2016 (althans zo spoedig mogelijk daarna) maatregelen te nemen die voorzien in een deugdelijk organisatorisch en financieel beleid, waarmee de voorwaarden geschapen worden voor de effectuering van het recht dat een aangehouden verdachte heeft op bijstand door een raadsman tijdens het politieverhoor, in die zin dat:

A: (met betrekking tot de rol van de raadsman tijdens het politieverhoor)

de raadsman die tijdens het politieverhoor rechtsbijstand verleent aan een aangehouden verdachte, in staat moet worden gesteld om:

i. bij het gehele verhoor aanwezig te zijn, en

ii. daadwerkelijk aan het verhoor deel te nemen,

iii. de verdachte ten aanzien van specifieke vragen te adviseren zich op zijn zwijgrecht te beroepen,

derhalve zonder dat hem regels worden opgelegd die hem beperken in het maken van opmerkingen, het stellen van vragen en het verzoeken om een onderbreking voor overleg met de verdachte;

en voorts in die zin dat

B. (met betrekking tot de vergoeding van rechtsbijstand)

(primair) de vergoeding voor verleende rechtsbijstand tijdens politieverhoor, ongeacht de fase van het strafproces en ongeacht een eventueel verstrekte toevoeging, wordt bepaald op één punt (zoals bedoeld in het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000) per uur verhoorbijstand, althans (subsidiair) een tijdelijke regeling geldt, waarbij de vergoeding voor rechtsbijstand tijdens politieverhoor wordt bepaald op één punt per uur, althans (meer subsidiair) een tijdelijke regeling geldt waarbij de vergoeding voor rechtsbijstand tijdens politieverhoor, ongeacht de fase van het strafproces en ongeacht een eventueel verstrekte toevoeging, wordt bepaald op drie punten per politieverhoor, dan wel een door de voorzieningenrechter in goede justitie te bepalen lager forfait per politieverhoor, dat recht doet aan de gemiddelde tijdsbesteding per politieverhoor, alsmede (subsidair en meer subsidiair) dat het Ministerie van Veiligheid en Justitie gedurende de tijdelijke regeling een onafhankelijk onderzoek dient te laten uitvoeren naar het aantal en de duur van de politieverhoren gedurende de hele fase van het strafproces, alsmede dat de tijdelijke regeling enkel mag worden vervangen door een forfaitair systeem dat gebaseerd is op de resultaten van dat onderzoek, waarbij het vast te stellen forfait overeenkomt met de gemiddelde tijdsbesteding per uur verhoorbijstand, voor zover uit een dergelijk onderzoek niet blijkt dat de tijdsbesteding dusdanig diffuus is dat deze zich niet leent voor een forfaitair stelsel;

subsidiair:

zodanige maatregelen te treffen als de voorzieningenrechter in goede justitie zal vermenen te behoren, in lijn met het hiervoor bedoelde, zodanig dat het recht op rechtsbijstand van een verdachte in een strafzaak, zoals door de Hoge Raad bedoeld in zijn arrest van 22 december 2015, de Richtlijn, de relevante jurisprudentie van het EHRM en de relevante verdragsbepalingen daadwerkelijke geëffectueerd wordt;

zowel primair als subsidiair:

te bevelen dat de Staat en/of de Raad onmiddellijk na betekening van dit vonnis een dwangsom verbeurt bij overtreding van een van voormelde geboden en verboden van € 50.000,= per dag, met veroordeling van de Staat c.s. in de kosten van dit geding, te vermeerderen met de nakosten en de wettelijke rente.

Daartoe voeren NVSA c.s. – samengevat – het volgende aan. De Staat c.s. handelen onrechtmatig jegens NVSA c.s. doordat zij, in strijd met het arrest van de Hoge Raad van 22 december 2015, niet per 1 maart 2016 het recht op verhoorbijstand hebben geëffectueerd. Met het arrest van 22 december 2015 heeft de Hoge Raad een algemeen en onvoorwaardelijk recht op verhoorbijstand geformuleerd. Dat recht bestaat onverkort, behoudens het bestaan van dwingende redenen om dat recht te beperken. De Hoge Raad loopt vooruit op de implementatie van de Richtlijn. In de Richtlijn wordt bepaald dat de lidstaten ervoor dienen te zorgen dat verdachten of beklaagden recht hebben op toegang tot een advocaat op zodanige wijze dat de betrokken personen hun rechten van verdediging in de praktijk “daadwerkelijk” kunnen uitoefenen. Afwijkingen op dit recht zijn slechts in uitzonderlijke omstandigheden geoorloofd. De Richtlijn laat het recht op rechtsbijstand dat van toepassing is overeenkomstig het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) onverlet.

De Beleidsbrief OM is niet in overeenstemming met het arrest van de Hoge Raad van 15 december 2015, de Richtlijn en de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM), omdat de Beleidsbrief OM niet de mogelijkheid creëert dat de advocaat “daadwerkelijk” kan deelnemen aan het verhoor, maar de rol van de advocaat vergaand beperkt. De kern van het recht op verhoorbijstand wordt in artikel 4, sub b van de Beleidsbrief OM geschonden, nu op grond van die regel de advocaat alleen voor aanvang en na afloop van het verhoor vragen mag stellen of opmerkingen mag maken. Hiermee wordt het recht om daadwerkelijk deel te nemen aan het verhoor direct teniet gedaan. De Beleidsbrief OM sluit ten onrechte uit dat dat de advocaat zijn cliënt tijdens het verhoor ten aanzien van specifieke vragen kan wijzen op zijn recht om te zwijgen. Bovendien creëert de Beleidsbrief OM de mogelijkheid de advocaat te verwijderen van het verhoor, zonder dat één of meer van de in de Richtlijn opgenomen limitatieve uitzonderingsgronden van toepassing zijn.

Het recht op verhoorbijstand omvat ook het recht op vergoeding van de rechtsbijstand. De in de Beleidsregel vastgestelde vergoeding is verre van voldoende om het recht op verhoorbijstand te effectueren. Dat is bij de Staat c.s. reeds bekend, althans dat zou bij hen bekend moeten zijn. Het invoeren van een forfaitaire vergoeding in de wetenschap dat deze volstrekt ontoereikend is (en waarbij advocaten verlies zullen lijden op het verlenen van verhoorbijstand) brengt een schending van het recht op verhoorbijstand mee. Ook de wijze waarop de vergoeding tot stand is gekomen, met name het nalaten van het doen van een behoorlijk onderzoek naar de lengte van het gemiddelde politieverhoor, is onrechtmatig. In het bijzonder, omdat de minister wel onderzoek heeft laten doen naar de gevolgen van de verhoorbijstand voor de politie en kennelijk bewust heeft afgezien van onderzoek naar de gevolgen voor de advocatuur, ondanks dat de minister er door de Nederlandse Orde van Advocaten (hierna: NOvA) veelvuldig op is gewezen dat de voorgenomen vergoeding inadequaat is. Dit geldt te meer omdat het niet nodig is (louter) een forfaitaire vergoeding in te voeren, omdat de begin- en eindtijden van verhoren worden bijgehouden en geregistreerd. Er kan dus een punt per uur verhoorbijstand worden gehonoreerd.

De voorzieningenrechter is bevoegd een onmiskenbaar onverbindende materiële regeling buiten werking te stellen. Voor zover de voorzieningenrechter twijfelt aan de inhoud en reikwijdte van het recht op verhoorbijstand zoals geformuleerd in het arrest van de Hoge Raad van 22 december 2015, geven NVSA c.s. de voorzieningenrechter in overweging prejudiciële vragen aan de Hoge Raad te stellen op grond van artikel 392 en volgende van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: Rv). Een rechtsvraag over de inhoud en reikwijdte van het recht op verhoorbijstand is immers van belang voor een veelheid aan vorderingsrechten en voor de beslechting van talrijke andere geschillen over het recht op verhoorbijstand.

De Staat c.s. voeren gemotiveerd verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.

Aan de voorzieningenrechter ligt ter beoordeling voor of de Beleidsbrief OM en de Beleidsregel gezien het arrest van de Hoge Raad van 22 december 2015 onmiskenbaar onrechtmatig zijn. De kernvraag daarbij is of de Beleidsbrief OM en de Beleidsregel adequate regelingen zijn om te voorzien in het recht op verhoorbijstand zoals de Hoge Raad dat in het arrest van 22 december 2015 heeft geformuleerd. NVSA betogen dat dit niet het geval is, vanwege de wijze waarop de deelneming van de advocaat aan het verhoor in de Beleidsbrief OM is ingericht en omdat de in de Beleidsregel vastgestelde forfaitaire vergoeding te laag is. De Staat c.s. betwisten dit. De Staat voert in dit verband naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht aan, dat thans nog geen (rechtstreekse) rechten kunnen worden ontleend aan de Richtlijn, nu de implementatietermijn daarvan nog niet is verstreken. De Richtlijn kan dus niet als zodanig bij het toetsingskader in dit geding betrokken worden. Het toetsingskader wordt in dit kort geding wel gevormd door – naast het arrest van de Hoge Raad van 22 december 2015 (en daaraan voorafgaande arresten van de Hoge Raad) – artikel 6, lid 3, sub c EVRM en de uitleg die het EHRM in uitvoerige jurisprudentie aan dat artikel heeft gegeven. De inhoud van de Richtlijn is in dit geding – ondanks vorenstaande – wel relevant, omdat de Richtlijn de jurisprudentie van het EHRM uitdrukkelijk als uitgangspunt neemt en geen enkele beperking of afwijking van de rechten die voortvloeien uit het EVRM bevat (vgl. overweging 12 en artikel 14 van de Richtlijn).

De Beleidsbrief OM

Tussen partijen is niet in geschil dat ingevolge het arrest van de Hoge Raad van 22 december 2015 sinds 1 maart 2016 het recht op verhoorbijstand bestaat. Zij twisten echter over de wijze waarop dit recht moet worden ingevuld ten aanzien van de rol van de advocaat tijdens het verhoor.

NVSA voeren aan dat gelet op de bewoordingen en de totstandkoming van het arrest van de Hoge Raad van 22 december 2015 het recht op verhoorbijstand als door de Hoge Raad geformuleerd ruim moet worden uitgelegd en dat onderdeel van dat recht in ieder geval zijn de regels die voortvloeien uit de jurisprudentie van het EHRM. Daarnaast heeft de Hoge Raad bedoeld tenminste de regels die voortvloeien uit de Richtlijn onder dat recht te begrijpen. De Beleidsbrief OM moet in overeenstemming zijn met het arrest van de Hoge Raad en de Richtlijn en moet voldoen aan de relevante verdragsbepalingen en de uitleg daarvan door het EHRM. Een regeling om het verhoor ordentelijk te laten verlopen, dient de daadwerkelijke uitoefening en essentie van het recht op verhoorbijstand onverlet te laten. Volgens NVSA c.s. is ook van belang bij de beoordeling van de beperkingen op het recht op verhoorbijstand dat het recht blijkens de jurisprudentie van het EHRM is gerelateerd aan het zwijgrecht van de verdachte en dat de raadsman daarom tenminste de bevoegdheid zou moeten toekomen om zijn cliënt tijdens het verhoor ten aanzien van specifieke vragen te (kunnen) adviseren om zich op het zwijgrecht te beroepen, althans moet kunnen overleggen over de vraag of een beroep op het zwijgrecht in het gegeven geval aangewezen is. Door artikel 4 sub b van de Beleidsbrief OM wordt het recht om daadwerkelijk deel te nemen aan het verhoor direct teniet gedaan, nu de advocaat op grond van deze regel alleen bij aanvang en na afloop opmerkingen mag maken of vragen mag stellen. Hiermee wordt het recht om daadwerkelijk deel te nemen aan het verhoor teniet gedaan. Bovendien bepaalt overweging 25 van de Richtlijn dat de advocaat tijdens het verhoor onder meer gerechtigd is vragen te stellen, verduidelijking te vragen en verklaringen af te leggen.

De Staat betoogt dat de Hoge Raad het recht op verhoorbijstand in algemene zin formuleert en geen specifieke eisen formuleert voor de wijze waarop aan die bijstand invulling gegeven moet worden. Aan artikel 6, lid 3, sub c EVRM kan een consultatierecht worden ontleend, maar geen algemeen recht op verhoorbijstand. De waarborgen die het EHRM rondom de bijstand van een advocaat in het stadium van het (eerste) politieverhoor heeft geformuleerd, hoeven niet (in alle omstandigheden) tijdens het verhoor te worden gerealiseerd. Echter, ook indien de waarborgen die het EHRM ten aanzien van de bijstand van een advocaat ten aanzien van het stadium van het politieverhoor ook tijdens het politieverhoor moeten worden geëffectueerd, wordt daaraan met de inrichting van de verhoorbijstand in de Beleidsbrief OM voldaan. De Beleidsbrief OM voorziet immers in een recht op verhoorbijstand, tenzij de verdacht afstand doet van dat recht of er sprake is van een dringende noodzaak om ernstige negatieve gevolgen voor het leven, de vrijheid of de fysieke integriteit van een persoon te voorkomen of te voorkomen dat aanzienlijke schade aan het onderzoek wordt toegebracht. Deze uitzonderingen komen overeen met de in de Richtlijn geformuleerde uitzonderingen (artikel 3, lid 6 en artikel 9). Ingevolge artikel 4 sub b van de Beleidsbrief OM kan de raadsman voor aanvang en na afloop van het verhoor opmerkingen maken en vragen stellen, kan het verhoor worden onderbroken voor onderling overleg tussen advocaat en verdachte en kan de raadsman deelnemen aan het verhoor, doordat hij de verhorende ambtenaar erop opmerkzaam mag maken dat de verdachte een vraag niet begrijpt, het pressieverbod niet in acht wordt genomen en de toestand van de verdachte zodanig is dat het verhoor niet kan worden voortgezet. Een verhoor is een belangrijk opsporingsmiddel en geen gewoon gesprek tussen gelijkwaardige deelnemers. Een zekere druk op de verdachte is niet ontoelaatbaar, maar in het belang van de waarheidsvinding en inherent aan een politieverhoor. Een ongeclausuleerd interventierecht tijdens het politieverhoor of een recht om aan de verdachte gestelde vragen te beantwoorden, zoals NVSA c.s. dat betogen, zou dat doorkruisen. De Beleidsbrief OM sluit aan bij de uitgangspunten en waarborgen die het EHRM in zijn rechtspraak heeft geformuleerd. Hoewel daaraan in deze procedure geen rechten aan kunnen worden ontleend, doet de regeling ook recht aan de in de preambule bij de Richtlijn onder 25 genoemde mogelijkheid tot het stellen van vragen, verduidelijking vragen en verklaringen afleggen.

De voorzieningenrechter merkt op dat in de literatuur discussie bestaat over de uitleg die de Hoge Raad tot heden geeft aan de jurisprudentie van het EHRM over het recht op verhoorbijstand. Ook in het meest recente arrest hierover (het arrest van 22 december 2015) oordeelt de Hoge Raad nog dat uit die jurisprudentie geen ongeclausuleerd recht op verhoorbijstand afgeleid kan worden. De Hoge Raad refereert in het arrest van 22 december 2015 echter wel aan de jurisprudentie van het EHRM en ziet in die jurisprudentie aanleiding om de regels over de verhoorbijstand aan te scherpen. Voorts betrekt de Hoge Raad daarbij de implementatie van de Richtlijn en gaat hij er van uit dat beleidsmatige, organisatorische en financiële keuzes in verband hiermee inmiddels zijn gemaakt. De Hoge Raad overweegt echter niet expliciet wat, naar zijn oordeel, de grondslag is voor het recht op verhoorbijstand met ingang van 1 maart 2016. Anders dan NVSA c.s. betogen is thans naar het oordeel van de voorzieningenrechter onduidelijk of uit het arrest van de Hoge Raad de conclusie kan worden getrokken dat de invulling van de verhoorbijstand volgens de Hoge Raad thans reeds moet voldoen aan de eisen die de Richtlijn daaraan verbindt, en voorts of de Hoge Raad een ongeclausuleerd en algemeen recht op verhoorbijstand heeft willen formuleren en de verhoorbijstand – indien die wel reeds nu moet voldoen aan de eisen van de Richtlijn – ten aanzien van de rol van de advocaat inhoudt hetgeen NVSA c.s. bepleiten.

De voorzieningenrechter is met NVSA c.s. van oordeel dat de Beleidsbrief OM de rol van de advocaat tijdens het verhoor beperkt, nu de momenten waarop hij iets mag zeggen zijn beperkt tot het begin en het einde van het verhoor en een drietal specifiek omschreven situaties (pressieverbod, verduidelijking vraag en doorgang verhoor kan niet meer in verband met toestand verdachte). Voorts mag hij vragen om schorsing van het verhoor voor overleg, doch deze bevoegdheid is niet ongeclausuleerd en kan beperkt worden door de verhorend ambtenaar, en verder kan de hulpofficier van justitie hem bevelen zich uit de verhoorruimte te verwijderen. Nu uit het arrest van de Hoge Raad van 22 december 2015 niet expliciet blijkt wat de grondslag is voor het recht op verhoorbijstand met ingang van 1 maart 2016 en de Hoge Raad ook niet expliciet overweegt welke omvang het recht op verhoorbijstand ten aanzien van de rol van de advocaat bij dat verhoor heeft, bestaat er onzekerheid over de vraag of de beperkingen die in de Beleidsbrief OM aan de verhoorbijstand worden verbonden, zijn te verenigen met de in het arrest van 15 december 2015 door de Hoge Raad geformuleerd norm.

Vanwege deze onduidelijkheid en omdat het antwoord op deze vraag, zoals ook volgt uit rechtsoverweging 6.3 van het arrest van de Hoge Raad, een rol speelt in een groot aantal strafzaken (en derhalve relevant is voor de beslechting van talrijke andere uit soortgelijke feiten voortvloeiende geschillen, waarin zich dezelfde vraag voordoet, als bedoeld in artikel 392 lid 1, onder b Rv), is de voorzieningenrechter voornemens op de voet van artikel 392 Rv de volgende prejudiciële vraag aan de Hoge Raad voor te leggen:

Zijn de beperkingen (of een (aantal) daarvan) die in de Beleidsbrief OM aan het recht op verhoorbijstand worden verbonden, zoals opgenomen in artikel 4 sub b, artikel 5 en artikel 6 van die Beleidsbrief OM, verenigbaar met de in het arrest van 22 december 2015 geformuleerde norm van de Hoge Raad dat een verdachte recht heeft op bijstand van een raadsman tijdens zijn verhoor door de politie, behoudens bij het bestaan van dwingende redenen om dat recht te beperken?

Alvorens tot het stellen van deze prejudiciële vraag over te gaan, dienen partijen op grond van het bepaalde in artikel 392 lid 2 Rv in de gelegenheid worden gesteld zich over het voornemen om prejudiciële vragen te stellen uit te laten, alsmede over de inhoud daarvan. Partijen hebben zich ter zitting reeds uitgelaten over het (mogelijke) voornemen een prejudiciële vraag te stellen. NVSA c.s. kunnen zich daarin vinden. De Staat c.s. verzetten zich ertegen. De bezwaren van de Staat c.s. zijn er in gelegen dat de Hoge Raad dan gevraagd wordt zich uit te laten over een onderwerp waarover tevens een parlementair debat wordt gevoerd. Aan dit bezwaar wordt voorbij gegaan. Zoals reeds is overwogen kan de wijze waarop de verhoorbijstand moet worden ingevuld thans niet (rechtstreeks) worden afgeleid uit de Richtlijn, aangezien deze eerst op 27 november 2016 geïmplementeerd hoeft te zijn. De vraag aan de Hoge Raad is daarop niet gericht. De voorzieningenrechter moet immers beslissen over hetgeen thans aan hem is voorgelegd, namelijk de tijdelijke regelingen die naar aanleiding van het arrest van de Hoge Raad zijn getroffen. De omstandigheid dat daarover voormelde onduidelijkheid bestaat geeft aanleiding tot het stellen van een prejudiciële vraag. Partijen zullen op na te melden wijze in de gelegenheid worden gesteld zich uit te laten over de inhoud van de prejudiciële vraag.

De Beleidsregel

Ten aanzien van de vergoeding van de verhoorbijstand overweegt de voorzieningenrechter allereerst dat het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand een forfaitair stelsel is, dat – zoals door NVSA c.s. ook niet is betwist – is afgestemd op de gemiddelde tijd die aan een zaak wordt besteed. Daargelaten de vraag of het mogelijk is om – zoals NVSA c.s. stellen – bij verhoorbijstand de reële kosten te vergoeden (omdat de precieze verhoorduur wordt geregistreerd) merkt de voorzieningenrechter op dat er geen aanleiding is om in het kader van een voorlopige ordemaatregel in te grijpen op het forfaitaire stelsel. De keuze voor een forfaitair systeem is een beleidsmatige keuze, die als zodanig niet als onrechtmatig aangemerkt kan worden. Dit geldt te meer, omdat – zoals de Staat onweersproken heeft betoogd – in het kader van de herziening van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand de Commissie “Onderzoek oorzaken kostenstijgingen stelsel gesubsidieerde rechtsbijstand en vernieuwing van het stelsel” (commissie Wolffsen) onderzoek heeft gedaan en in haar rapport van 30 november 2015 heeft aanbevolen het huidige forfaitaire stelsel te handhaven. Voorts heeft ook de in dit kader door de Nederlandse Orde van Advocaten ingestelde commissie Barkuysen aanbevolen het forfaitaire stelsel te handhaven.

NVSA c.s. hebben, ter onderbouwing van hun stelling dat de forfaitaire vergoeding ontoereikend is, onderzoeken in het geding gebracht waaruit volgens hen kan worden afgeleid welke gevolgen de invoering van de verhoorbijstand voor de werkzaamheden van advocaten heeft (“Impactanalyse Raadsman bij politieverhoor”, uitgevoerd door onderzoeksbureau Significant, rapporten van 1 september 2011 en 22 december 2015) en zij hebben tevens een – volgens hen – representatieve steekproef gehouden onder hun leden naar het aantal verhoren en de verhoorduur in specifieke zaken. De Staat heeft een “QuickScan raadsman bij verhoor” overgelegd, betreffende de verhoorduur in zaken in de periode 1 maart 2016 tot en met 9 maart 2016. Partijen hebben over en weer betwist dat de aan advocaten te verstrekken vergoeding op de resultaten van de desbetreffende onderzoeken kan worden gebaseerd. Daarin volgt de voorzieningenrechter partijen. Ten aanzien van de steekproef en de QuickScan geldt dat van beide onderzoeken onvoldoende is gebleken dat die een voldoende representatief beeld geven. De door Significant verrichte analyses bevatten onvoldoende concrete gegevens ten aanzien van aantallen en duur van de verhoren om daaraan met betrekking tot de vergoeding van de verhoorbijstand conclusies te verbinden binnen het beperkte kader van dit kort geding.

Gebleken is dat bij het bepalen van de forfaitaire vergoedingen is aangesloten bij de vergoedingen voor verhoorbijstand aan aangehouden minderjarigen. Die vergoedingen, die sinds 2011 gelden, zijn verhoogd met een factor anderhalf, tot de huidige vergoedingen van anderhalf, respectievelijk drie punten. De Staat heeft daarover onweersproken gesteld dat de vergoedingsregeling voor verhoorbijstand aan minderjarigen niet tot haperingen in de bijstand aan minderjarige verdachten heeft geleid, of anderszins serieuze problemen aan het licht heeft gebracht. Voorts is gebleken dat de Staat thans de praktijk van de verhoorbijstand aan het monitoren is, om op basis daarvan (onder andere) te bezien of de vergoeding voor verhoorbijstand bijstelling behoeft. De resultaten van deze monitor worden eind mei 2016 verwacht.

Nu voorshands geen voldoende betrouwbare onderzoeksgegevens beschikbaar zijn, de Staat voor de vaststelling van de forfaitaire vergoeding heeft aangesloten bij (en is overgegaan tot een verhoging van) de vergoeding van verhoorbijstand aan minderjarigen – die niet tot problemen heeft geleid – en onderzoek verricht om de werkelijke tijdsbesteding van advocaten aan verhoorbijstand in beeld te brengen, kan thans niet geconcludeerd worden dat de Staat ten aanzien van de forfaitaire vergoeding voor verhoorbijstand onrechtmatig handelt. De omstandigheid dat de Staat niet reeds nu wil toezeggen dat (met terugwerkende kracht) de forfaitaire vergoeding zal worden verhoogd als de onderzoeksresultaten daar aanleiding toe geven, maakt dat niet anders, aangezien het ontbreken van die toezegging op dit moment geen onrechtmatig handelen oplevert. Dit kan wellicht anders worden als de Staat niet bereid is redelijke gevolgen te verbinden aan de onderzoeksresultaten zodra die bekend zijn.

Volledigheidshalve merkt de voorzieningenrechter nog op dat hij NVSA c.s. niet volgt in hun verwijt jegens de Staat dat, ondanks aandringen daarop van de NOvA en NVSA c.s., niet eerder onderzoek is gedaan naar de gemiddelde verhoorduur en het gemiddelde aantal verhoren in een zaak. Tot 22 december 2015 hoefde de Staat er immers niet vanuit te gaan dat hij eerder dan op 27 november 2016 (de datum waarop de Richtlijn moet zijn geïmplementeerd) een vergoeding voor verhoorbijstand zou moeten verstrekken en had hij derhalve nog voldoende gelegenheid dat onderzoek te verrichten. Dat de Staat in de periode tussen 22 december 2015 en 1 maart 2016 bedoeld onderzoek niet heeft verricht, acht de voorzieningenrechter niet onrechtmatig, mede in het licht van de omstandigheid dat die ook voor andere werkzaamheden noodzakelijk was om de verhoorbijstand met ingang van 1 maart 2016 in te kunnen voeren. Evenmin kan de stelling van NVSA c.s. dat bij minderjarige verdachten vaker sprake is van lichte feiten, speciaal opgeleide rechercheurs en aanwezigheid van ouders bij de verhoren leiden tot een ander oordeel, nu deze stelling na de betwisting daarvan door de Staat c.s. onvoldoende is geconcretiseerd en sprake is van een hogere vergoeding.

Slotsom

Al het vorenstaande leidt tot de slotsom dat alle vorderingen die betrekking hebben op het buiten werking stellen van de Beleidsregel zullen worden afgewezen. De vorderingen ten aanzien van de Beleidsbrief OM, alsmede de beslissing over de proceskosten, zullen worden aangehouden en partijen worden in de gelegenheid gesteld zich uit te laten over de inhoud van de stellen prejudiciële vraag.

De voorzieningenrechter:

wijst af de vorderingen van NVSA c.s. voor zover deze betrekking hebben op de beleidsregel van de Raad voor Rechtsbijstand tot verstrekking van subsidie aan advocaten die rechtsbijstand verlenen aan aangehouden verdachten tijdens het politieverhoor, vastgesteld op 5 februari 2016 met inwerkingtreding op 1 maart 2016 (gepubliceerd op 12 februari 2015 in de Staatscourant nummer 7526);

stelt partijen in de gelegenheid zich uiterlijk 9 april 2016 schriftelijk uit te laten over de inhoud van de aan de Hoge Raad te stellen prejudiciële vraag (vragen), zoals weergegeven onder 4.7 en 4.8;

houdt iedere verdere beslissing aan.

Dit vonnis is gewezen door mr. G.H.I.J. Hage en in het openbaar uitgesproken op 31 maart 2016.

idt