10.4.4 Controle en verantwoording

De derde en laatste begrotingsfunctie die hier behandeld wordt, is de controle- en verantwoordingsfunctie. Betrokkenheid bij deze functie staat niet op de agenda van burgerbegrotingen, maar hun wens om invloed op de inhoud van de begroting te hebben, kan er wel effect op hebben. De (financiële) controle van het bestuur is namelijk via de jaarstukken gekoppeld aan de begroting. Omdat in hoofdstuk acht al uitgebreid op de controlerende functie van de raad is ingegaan, zal hier slechts kort bij dit onderwerp worden stilgestaan.

De begroting vervult een controle- en verantwoordingsfunctie doordat hij de basis vormt voor de jaarstukken, die weer ten grondslag liggen aan verschillende vormen van controle en verantwoording. Artikel 24 BBV geeft aan dat de jaarstukken bestaan uit het jaarverslag en de jaarrekening. Het jaarverslag vormt het spiegelbeeld van de beleidsbegroting en bestaat uit de programmaverantwoording en de paragrafen. De jaarrekening vormt het spiegelbeeld van de financiële begroting en bestaat uit (a) het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening en de toelichting, (b) de balans en de toelichting, (c) de bijlage met de verantwoordingsinformatie over specifieke uitkeringen en (d) een bijlage met het overzicht van de gerealiseerde baten en lasten per taakveld.

De controlefunctie van de begroting komt tot uitdrukking in het rechtmatigheidsonderzoek van de accountant. Op grond van artikel 213 lid 2 Gemeentewet is deze belast met het controleren van de jaarrekening. Omdat deze het spiegelbeeld vormt van de financiële begroting, betekent zeggenschap over de inhoud van de begroting automatisch ook invloed op de inhoud van de jaarrekening en daarmee op de materie op basis waarvan de accountant zijn onderzoek verricht. Andere controleurs op gemeentelijk niveau zoals de raad en de rekenkamer kunnen uiteraard ook controle verrichten op basis van de jaarstukken, waarvoor dan dezelfde redenering zou gelden.

De verantwoordingsfunctie van de begroting komt tot uitdrukking in het debat dat in de raad wordt gehouden naar aanleiding van de jaarstukken. Het college is op basis van artikel 197 lid 1 Gemeentewet verplicht elk jaar aan de raad (financiële) verantwoording af te leggen onder overlegging van de jaarstukken. Het college dient in dat kader op grond van artikel 25 lid 2 BBV in de programmaverantwoording per programma inzicht te bieden in (a) de mate waarin de doelstellingen zijn gerealiseerd, (b) de wijze waarop getracht is de beoogde maatschappelijke effecten te bereiken en (c) de gerealiseerde baten en lasten. Zeggenschap over de inhoud van de begroting betekent daarmee automatisch invloed op de materie waarover het college verantwoording dient af te leggen.

Door de koppeling tussen de begroting en de jaarstukken kunnen burgerbegrotingen wanneer zij invloed uitoefenen op de inhoud van de begroting ook invloed hebben op het controle- en verantwoordingsproces dat op basis daarvan plaatsvindt. De vraag is dan of dit schuurt met de institutionele posities van en verhoudingen tussen de raad en het college. Kort en goed is het antwoord op deze vraag: nee. Zoals in hoofdstuk acht bleek, is de controlerende functie van de raad op veel meer (bevoegdheden) gefundeerd dan alleen het controleren van het college aan de hand van de jaarstukken. Het is daarvoor een belangrijk instrument, maar het staat de raad altijd vrij om het college op andere wijzen en op andere inhoud te controleren. Anders gezegd: invloed op de jaarstukken betekent niet automatisch dat alleen op de inhoud daarvan gecontroleerd wordt. Dit is het kenmerkende verschil met de allocatiefunctie. Op het moment dat burgerbegrotingen kunnen bepalen waaraan middelen worden besteed, betekent dit dat die middelen niet meer ergens anders aan kunnen worden uitgegeven. Controle kan daarentegen zoals eerder bleek niet worden aangemerkt als een schaars goed. Er kan, in ieder geval in theorie, altijd meer en op andere onderwerpen gecontroleerd worden. Voor het afleggen van verantwoording geldt in wezen hetzelfde. Invloed op de inhoud van de begroting stuurt de materie waarover het college verantwoording aflegt aan de raad aan de hand van de jaarstukken. Tegelijkertijd heeft het college op basis van artikel 169 lid 1 Gemeentewet een bredere verantwoordingsplicht waarvan de werking niet op de een of andere manier doorkruist wordt door de manier waarop het college verantwoording moet afleggen over het financiële beleid. Het college kan altijd op andere manieren verantwoording afleggen en de raad kan daar altijd om vragen. Kortom, de ambities van burgerbegrotingen om met middelen op de begroting te willen schuiven, kunnen gevolgen hebben voor de controle- en verantwoordingsfunctie van de begroting, maar dit zijn geen gevolgen die de institutionele positie van de raad en het college wezenlijk aantasten.