18.2 Conclusies in verband met de chronologie en de mensenrechtelijke dimensie van het vertrouwensbeginsel

In het derde deel van dit boek zijn de kenmerken besproken van het institutionele kader van de EU, van de maatregelen ter bevordering van het onderling vertrouwen, van de justitiële samenwerking in strafzaken in de EU en van de plaats van het vertrouwensbeginsel in die samenwerking. Vervolgens zijn de implicaties van deze kenmerken van de samenwerking binnen de EU voor de eerder in deze studie geformuleerde dimensies systematisch besproken. In de onderhavige paragraaf zullen enkele algemene conclusies in verband met twee dimensies, die van de chronologie van het vertrouwen en die van de mensenrechten, worden gepresenteerd. In de volgende paragraaf zullen ook de andere dimensies nog worden besproken en in verband gebracht met de vertrouwensagenda.

Het onderscheid tussen de beoordeling van toekomstige aspecten van de samenwerking en van aspecten in het verleden (de chronologie van het vertrouwen) brengt mij tot een eerste conclusie.

Die luidt dat het beginsel van wederzijdse erkenning zo moet worden verstaan dat elke rechter binnen de Unie principieel bevoegd is aspecten van de samenwerking die in het verleden liggen te toetsen, maar dat andere overwegingen, van praktische of ordenende aard de uiteindelijke keuze sturen welke rechter in een concreet geval een bepaald aspect daadwerkelijk toetst. Bij aspecten die in het verleden liggen is het op zichzelf namelijk verdedigbaar om de toetsing van dergelijke aspecten over te laten aan de rechter in de vreemde staat indien zij in die staat hebben plaatsgevonden. Een versterkte en eenvoudige samenwerking in strafzaken heeft evenwel ook tot gevolg dat de ‘vervolgsamenwerking’ die nodig is om een bepaald aspect van de ‘hoofdsamenwerking’ te toetsen (men zou kunnen zeggen de secundaire samenwerking die nodig is om aspecten van de primaire samenwerking te toetsen) eveneens eenvoudiger wordt. Dat betekent dat hoewel een verdeling van de toetsing naar lidstaat waar het aspect van de samenwerking heeft plaatsgevonden niet op principiële bezwaren stuit, een andere verdeling om praktische of ordenende redenen wel mogelijk is en dus in voorkomende gevallen de voorkeur kan verdienen. Deze benadering leidt ertoe dat een aspect van de samenwerking dat in het verleden ligt, ook kan worden getoetst door de rechter van de uitvoerende staat indien dat op praktische of ordenende gronden aangewezen is. Indien bijvoorbeeld overlevering is verzocht vanwege een feit van beperkte ernst en de verdediging vraagtekens zet bij evenredigheid van het ingrijpende instrument van overlevering, dan is het wel zo praktisch dat de overleveringsrechter in de uitvoerende staat die evenredigheid kan en mag toetsen. Het alternatief is dat deze vraag alleen aan de rechter in de uitvaardigende staat zou kunnen worden voorgelegd. Dat betekent dat er in beide staten reeds in verband met de bevolen overlevering een rechter bij de zaak moet worden betrokken, hetgeen weinig efficiënt en praktisch is. Het bezwaar dat de overleveringsrechter in de uitvoerende staat niet goed geëquipeerd is om deze toets uit te voeren, kan slechts beperkt gewicht in de schaal leggen: die overleveringsrechter kan immers eenvoudig inlichtingen inwinnen, nagaan welke de beweegredenen zijn geweest voor het uitvaardigen van het bevel en welke alternatieven eventueel beschikbaar zijn inclusief eventuele bezwaren tegen die alternatieven zijdens de uitvaardigende staat.

Ook principieel is iets voor een dergelijke benadering te zeggen: als de Unie inderdaad één rechtsruimte vormt, is er alle reden er principieel voor te kiezen dat elke rechter een bepaald aspect kan toetsen en de vraag welke rechter dat aspect dient te toetsen vooral te laten sturen door andere overwegingen. Een ander voorbeeld illustreert dit nader. Een soepel rechtshulpverkeer kan gebaat zijn bij toetsing van materiaal afkomstig van kleine rechtshulp in de staat van vervolging, ook wanneer het gaat om toetsing aan mensenrechtelijke normen of strafvorderlijke voorschriften in die andere staat. Het praktische argument dat de rechter in de vervolgende staat dat aspect minder goed kan toetsen verliest aan kracht wanneer enerzijds de strafvorderlijke stelsels van de lidstaten convergeren, onder meer door initiatieven op dat vlak van de Commissie in het kader van Routekaart van procedurele rechten zoals eerder besproken, en samenwerking ter bevordering van die toetsing ook eenvoudiger wordt. Die samenwerking wordt daardoor veel minder dichotoom en veel meer maatwerk. Het is niet langer zo dat samenwerking wel of niet plaats en onrechtmatigheden ofwel volledig in de weg staan aan samenwerking of in zekere zin uit het oog worden verloren. Onrechtmatigheden kunnen bijvoorbeeld altijd worden geredresseerd, maar zullen, net als in een louter nationale strafzaak, in veel gevallen slechts beperkte gevolgen hebben voor een concrete strafzaak. Ook het voorschrift dat de strafvorderlijke bepalingen van de verzoekende staat zo veel als mogelijk in acht dienen te worden genomen, welk voorschrift steeds vaker wordt opgenomen in de regelgeving omtrent samenwerkingsinstrumenten, bevordert het voorgaande. Uiteraard vergt deze benadering een mentaliteitsverandering: het in concrete zaken daadwerkelijk waarborgen van fundamentele en strafprocessuele rechten moet door de lidstaten worden gezien als een gezamenlijke onderneming en een gedeelde verantwoordelijkheid in plaats van een onwenselijke transgressie van de rechter van een andere lidstaat. Werkelijk onderling vertrouwen houdt immers ook in dat de rechter van de andere lidstaat vertrouwen geniet, ook waar het de toetsing van voorheen als ‘soeverein’ beschouwde onderdelen van strafrechtelijke samenwerking betreft.

Bij toekomstige aspecten is de conclusie anders. Waar het om andere dan mensenrechtelijke verplichtingen gaat is te billijken dat toetsing van toekomstige aspecten van de samenwerking doorgaans niet mogelijk is gemaakt in het concrete instrument, zeker wanneer de EU een stelsel van minimumrechten kent waar de verschillende strafvorderlijke stelsels aan moeten voldoen. Daar moet wel bij worden gezegd dat een dergelijk systeem uiteindelijk valt of staat met toezicht door een overkoepelend rechterlijk orgaan. Het verbod voor het Hof van Justitie van toetsing van opsporingshandelingen dient daarom zeer beperkt te worden uitgelegd of anders te vervallen. Bovendien zou, bij gebreke van een direct klachtrecht bij het Hof, de Commissie een zelfstandige verantwoordelijkheid moeten nemen in het toezicht op de naleving van voorschriften betreffende samenwerking en ook in individuele gevallen tussenbeide moeten komen. Dit kan indien nodig door gebruikmaking van de inbreukprocedure. Deels kan dit voor redres zorgen in een concrete situatie, maar vooral kan de afschrikwekkende werking van een dergelijk instrument lidstaten dwingen het gebruik ervan te voorkomen.1 Ook de binding aan het Handvest van de grondrechten is van groot belang bij het in de gang van zaken in de andere lidstaten te stellen vertrouwen.

Waar het gaat om het garanderen van de rechten van de mens, is belangrijk dat bij alle EU-lidstaten binding aan het EVRM een gegeven is. Hoewel dit vaak ook het geval is bij samenwerking buiten de EU, is dat niet per definitie zo. In EU-verband is de andere lidstaat wel per definitie gebonden aan het EVRM. Vooral voor retrospectief vertrouwen kan het beleid van in het bijzonder de Commissie op dit uitgangspunt worden gestoeld. Wanneer het op praktische en ordenende aangewezen is om de beoordeling van mensenrechtelijke aspecten van de zaak over te laten aan de uitvaardigende lidstaat, kan van onderling vertrouwen tussen de autoriteiten van de lidstaten worden uitgegaan. Bij die beoordeling staat de rechter van de lidstaten voorop. De strafrechtelijke samenwerking binnen de EU is gepositioneerd binnen een structureel kader met niet alleen samenwerkingsinstrumenten, maar ook diverse mensen- en grondrechtelijke en institutionele waarborgen. Dit maakt dat (veel meer dan bij klassiek-verdragsrechtelijke samenwerking) sprake kan zijn van een coherent stelsel waarin ook procedurele rechten en fundamentele waarborgen worden geboden. En na een wat gefragmenteerde start, wordt intussen ook werk gemaakt van het scheppen van een dergelijk coherent stelsel. Dat betekent dat ook instrumenten zijn aangenomen of ten minste voorgesteld die voor een proportioneel en op resocialisatie geënt strafrechtsstelsel zorgen. Te denken valt aan voorstellen betreffende het toezicht op voorwaardelijke vormen van voorlopige hechtenis en voorwaardelijke veroordelingen alsmede overdracht van executie. Deze zijn politiek misschien minder sterk geprioriteerd, maar voor de verdachte en veroordeelde burger zeer belangrijk. Bovendien zorgt een dergelijk gebalanceerd stelsel voor een grotere geloofwaardigheid en, wanneer afgewogen toegepast, sterker onderling vertrouwen. Op deze toepassing dient dan wel toezicht te worden gehouden. Het Hof van Justitie, maar ook het EVRM, zou, uiteraard met een zekere terughoudendheid, de keuze van lidstaten voor een ingrijpender alternatief waar een minder ingrijpend instrument ook toegepast had kunnen worden, mogen en met het oog op een sterk onderling vertrouwen ook dienen te toetsen. Subsidiariteit is immers een expliciet onderdeel van de samenwerking in de Unie en kan ook normerend werken.

Het voorgaande heeft ook te gelden bij de beoordeling van toekomstige mensenrechtelijke aspecten. Daarbij geldt echter wel een ondergrens. Zoals al eerder aan de orde is gesteld, is elke lidstaat verantwoordelijk voor het garanderen van de meest fundamentele rechten, zoals het recht op leven, het verbod op foltering en slavernij en de harde kern van het recht op een eerlijk proces. Indien sprake is van een reële dreiging en daarbij geen effectief rechtsmiddel voorhanden is in de andere lidstaat, dient de samenwerking te worden geweigerd. Bij meer systemische tekortkomingen, die bijvoorbeeld kunnen blijken uit toepassing van het rule of law mechanism door de Commissie, kan sprake zijn van een meer structurele dreiging die tot opschorting van (een deel van) de samenwerking moet leiden. De jurisprudentie van het EHRM,2 maar ook van het Hof van Justitie3 lijkt die ruimte juist bij systemische tekortkomingen ook te bieden.