CBb, 07-07-2011, nr. AWB 08/446

Appellant heeft bij ongedateerde brief, bij het College binnengekomen op 10 juni 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 mei 2008.

Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 22 februari 2008, waarbij verweerder heeft besloten om appellant voor het jaar 2007 uit te sluiten van steun en verder de subsidieverlening in het kader van de Regeling stimulering biologische productiemethode in te trekken, de beschikkingen tot subsidievaststelling van 9 juni 2005, 25 oktober 2005 en 31 oktober 2006 in te trekken en de reeds uitgekeerde subsidiebedragen terug te vorderen (hierna: bestreden besluit).

Bij brief van 11 juli 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.

Op 11 juni 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant zijn standpunt nader heeft toegelicht en verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ter zitting is het onderzoek gesloten.

Het College heeft bij beslissing van 15 juli 2010 het onderzoek heropend om verweerder de gelegenheid te bieden om zijn standpunt nader toe te lichten. Verweerder heeft zijn standpunt nader toegelicht en appellant heeft hierop schriftelijk gereageerd.

In zijn schriftelijke reactie heeft appellant aangegeven een nadere zitting te wensen. Op 16 juni 2011 is de zaak opnieuw ter zitting behandeld, waar appellant en de gemachtigde van verweerder zijn verschenen. Het College heeft vervolgens het onderzoek gesloten.

Verordening (EG) nr. 817/2004 van 29 april 2004 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) bevat uitvoeringsbepalingen vastgesteld voor de verlening van steun voor biologische teeltmethodes. De artikelen 36, 70, 72 en 73 van deze verordening, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1360/2005 van de Commissie van 18 augustus 2005, luiden als volgt:

De verwijzing in artikel 70 van deze verordening naar artikel 30 van Verordening (EG) nr. 2419/2001, moet ingevolge overgangs- en slotbepalingen van Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij de Verordeningen (EG) nr. 1782/2003 worden gelezen als een verwijzing naar artikel 51 van Verordening (EG) nr. 796/2004. Deze bepaling luidt als volgt:

De Regeling stimulering biologische productiemethode (hierna: de Regeling) bevatte, ten tijde van de verlening van de ingetrokken subsidie, onder meer de volgende bepalingen:

Als gevolg van de inwerkingtreding van artikel 6:2, aanhef en onder q, van de Regeling LNV-subsidies (Stcrt. 2007, 33) is de Regeling met ingang van 1 april 2007 ingetrokken. Op grond van het in artikel 6:3 van de Regeling LNV-subsidies neergelegde overgangsrecht blijft op subsidies die zijn verleend op aanvragen ingediend vóór 1 april 2007 het recht zoals dat gold voorafgaand aan 1 april 2007 van toepassing.

In de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is onder andere bepaald:

Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

Verweerder heeft het bestreden besluit doen steunen op de volgende overwegingen.

Op grond van de Regeling verplicht de aanvrager zich om gedurende een onafgebroken periode van vijf jaren het landbouwbedrijf te gaan voeren overeenkomstig het biologisch teeltplan. Die verplichting geldt voor elk perceel waarop de aanvraag betrekking heeft. Appellant heeft niet aan deze verplichting voldaan. Het perceel van 1,70 ha met nummer 3 heeft appellant op 16 maart 2007 afgemeld. Volgens Skal heeft appellant pas in oktober en november 2007 getracht deze afmelding ongedaan te maken. Skal heeft dit verzoek niet gehonoreerd omdat de afmelding te lang geleden was waardoor er geen controle op dit perceel is geweest en Skal het gebruik van de biologische productiemethode niet kan garanderen. Wat betreft het perceel van 4,50 ha levert de omstandigheid dat de eigenaar van de grond het perceel moest verkopen geen overmachtsituatie op. Afgezien hiervan heeft appellant de overmachtsituatie ook niet tijdig gemeld. Appellant is terecht ernstige nalatigheid aangerekend op grond van artikel 12, vierde lid, van de Regeling, omdat niet kan worden gezegd dat hij niet bewust verkeerde informatie heeft verstrekt. Aangezien de voortijdige afmelding van 6,20 ha resulteert in een afwijking van meer dan 20% ten opzichte van de aangemelde bedrijfsoppervlakte, is de subsidieverlening terecht herroepen en zijn de reeds uitbetaalde subsidiebedragen terecht teruggevorderd.

Appellant heeft, kort samengevat, het volgende aangevoerd.

Het bezwaar is ten onrechte afgewezen. Het omschakelen naar de biologische productiemethode is een kostbare zaak en de subsidie is bedoeld om de extra kosten te compenseren. Nu sprake is van inkomenssteun kan niet worden gezegd dat dit ten onrechte is uitgekeerd. Toen appellant de overeenkomst aanging heeft verweerder geen wetsartikelen toegezonden. Van een regeling die inhoudt dat de subsidie kan worden ingetrokken en teruggevorderd wanneer de afwijking ten opzichte van de aangemelde hectares groter is dan 20% was appellant niet op de hoogte. Appellant heeft niet bewust onjuiste informatie verstrekt. In de bijlage bij het aanvraagformulier stond bij de kolom ‘oppervlakte afgelopen jaar’ niet vermeld dat het daarbij over het jaar 2007 ging. Appellant ging ervan uit dat met het ‘afgelopen jaar’ werd bedoeld 2006, aangezien op dat moment de gewassen van het jaar 2007 nog op het land stonden.

Het College dient de vraag te beantwoorden of verweerder zijn besluit om appellant voor het jaar 2007 geen subsidie op grond van de Regeling te verstrekken, het besluit tot subsidieverlening in het kader van de Regeling in te trekken, de beschikkingen tot subsidievaststelling van 9 juni 2005, 25 oktober 2005 en 31 oktober 2006 in te trekken en de reeds uitgekeerde subsidiebedragen terug te vorderen in bezwaar op goede gronden heeft gehandhaafd. Het College overweegt als volgt.

Op grond van artikel 36 van Verordening (EG) nr. 817/2004 moet indien een perceel, dat in de subsidieverlening betrokken is, vervreemd wordt en de rechtsopvolger de verplichting om daarop biologisch te telen niet overneemt, de daarvoor ontvangen steun worden terugbetaald. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 2 februari 2009 (LJN BH3311), gaat het er vanuit dat voor een dergelijk perceel geen steun meer ontvangen kan worden, ook niet als het wederom door de subsidieontvanger verworven wordt. De in de tweede alinea van het genoemde artikel geformuleerde uitzondering dat de subsidieontvanger zijn bedrijf definitief beëindigt, is hier niet aan de orde.

Voor het geval van appellant betekent dit dat hij voor de percelen 3 en 6, die onder de verplichting vielen en die in het ene geval door perceelsruil en in het andere geval door verkoop van het door appellant gehuurde perceel aan een ander, buiten de biologische exploitatie van appellant zijn komen te vallen, de aan hem uitbetaalde steun zal moeten terugbetalen. De stelling van appellant dat hij perceel 3 in het jaar 2007 nog biologisch beteeld heeft doet daaraan niet af; de looptijd van de subsidie geldt voor elk perceel afzonderlijk. Verordening (EG) nr. 817/2004 voorziet slechts voor gevallen van geringe veranderingen in de bedrijfssituatie in een uitzondering op de verplichting tot terugbetaling van de steun, zoals bepaald bij haar artikel 36, derde alinea. Gelet op de in dit geval aangegane verplichtingen enerzijds (15,50 ha) en de aangebrachte wijzigingen in de bedrijfssituatie (vervreemding 6,20 ha) anderzijds kan hier naar het oordeel van het College van dergelijke geringe veranderingen niet gesproken worden.

Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat appellant in zijn aanvraag van 26 september 2007 om subsidievaststelling voor het vijfde en laatste jaar door ernstige nalatigheid een onjuiste opgave gedaan heeft. Dan is artikel 72, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 817/2004 van toepassing. De consequentie daarvan is dat appellant over het vijfde en laatste jaar in het geheel geen steun op grond van hoofdstuk VI van Verordening (EG) nr. 1257/1999 kan verkrijgen.

Blijkens het bestreden besluit is verweerder van mening dat sprake is van een onjuiste opgave, omdat appellant bij het daartoe door hem ingediende aanvraagformulier niet heeft aangegeven dat hij 6,20 ha voortijdig had afgemeld. Appellant heeft op dit aanvraagformulier in de kolom ‘Oppervlakte afgelopen jaar’ ingevuld ‘15,50’. Het College is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellant aldus een onjuiste aanvraag tot subsidievaststelling heeft ingediend en onjuiste gegevens heeft verstrekt.

Dat in het aanvraagformulier ten aanzien van de betreffende kolom een verkeerd jaartal stond vermeld, zoals appellant ter zitting heeft gesteld, maakt dit — wat daarvan ook zij — niet anders. Zoals blijkt uit de stukken heeft verweerder bij brief van 9 oktober 2007 appellant erop gewezen dat zijn aanvraag onduidelijkheden bevat, omdat de daarin door appellant opgegeven oppervlakte van 15,50 ha niet overeenkomt met de oppervlakte van het certificaat van Skal van 9,30 ha. Blijkens een telefoonnotitie van een van verweerders medewerkers van 10 oktober 2007, heeft appellant hierop gereageerd met de mededeling dat het ontbreken van een certificaat voor 6,20 ha van de oppervlakte was te wijten aan een fout van Skal.

Ook indien appellant meende dat hij met de afmelding van de percelen 3 en 6 aan Skal kon volstaan en dat hij deze afmelding niet uit eigen beweging ook aan verweerder had moeten doorgeven, kon dat geen grond opleveren om — nu het een aanvraag voor het vijfde jaar (18 november 2006 tot 18 november 2007) betrof en in het formulier wordt gevraagd naar de oppervlakte van het ‘afgelopen’ jaar en bovendien de steun voor het vierde jaar (18 november 2005 tot 18 november 2006) al was vastgesteld — deze naar zijn mening wellicht reeds bekende informatie niet nogmaals te vermelden. Dat dit niettemin niet gebeurd is, kan worden aangeduid als een ernstige nalatigheid.

Gelet daarop dient verweerder appellant voor het vijfde en laatste jaar uit te sluiten van alle steun, die op grond van hoofdstuk VI van Verordening (EG) nr. 1257/1999 verleend kon worden.

Verder beroept verweerder zich op artikel 51, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 817/2004. Het College overweegt hierover als volgt.

Nu appellant de vervreemding van de percelen gedurende het vijfde en laatste jaar van de steunverlening niet aan verweerder gemeld heeft, heeft verweerder de 6,20 ha oppervlakte (percelen 3 en 6), waarvoor bij de aanvraag voor het vijfde jaar steun gevraagd is, maar die niet gedurende dat gehele jaar door appellant biologisch beteeld is, althans als zodanig aangemeld is geweest, als niet geconstateerd kunnen aanmerken. Dat betekent dat van de in beginsel voor steun in aanmerking komende 15,50 ha de overige 7,30 ha wel geconstateerd kon worden, zodat sprake is van een verschil van 84,39 % van de geconstateerde oppervlakte. Dat leidt er ingevolge het bepaalde in artikel 51, eerste lid, tweede volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 toe dat voor het vijfde verplichtingenjaar (18 november 2006 tot 18 november 2007) geen aan de oppervlakte gekoppelde steun wordt toegekend.

Voor zover verweerder artikel 51 eerste lid, tweede volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 voorts ten grondslag heeft gelegd aan het besluit tot intrekking en terugvordering van de vastgestelde subsidiebedragen over het eerste tot en met het vierde verplichtingenjaar, kan het College verweerder daarin niet volgen. De betreffende percelen zijn pas afgemeld in het vijfde en laatste jaar, zodat appellant deze percelen in de vier daaraan voorafgaande verplichtingenjaren in zijn aangifte heeft mogen betrekken.

Op basis van het voorgaande zou appellant dus voor de eerste vier verplichtingenjaren de verkregen steun kunnen behouden, met dien verstande, dat terugbetaald moet worden hetgeen in die jaren voor de percelen 3 en 6 ontvangen is. Voor het vijfde jaar geldt dat de verleende steun geheel kan worden geweigerd, onder oplegging van een algehele uitsluiting voor dat jaar.

Daarmee komt het College toe aan de vraag in hoeverre naast de in Verordening (EG)

nr. 817/2004 voorgeschreven communautaire sancties nog grond is tot het opleggen van ingevolge de Regeling op te leggen sancties.

In artikel 12 van de Regeling is uitvoering gegeven aan de — thans — in artikel 73 van Verordening (EG) nr. 817/2004 neergelegde verplichting van lidstaten om een regeling vast te stellen inzake sancties bij niet-naleving van de verplichtingen en de desbetreffende regelgeving. Gelet op het feit dat alle wijzigingen in het bedrijf aan Skal zijn doorgegeven en goedgekeurd, is de enige in dit geval mogelijk aan de orde zijnde sanctiebepaling te vinden in het vierde lid van artikel 12. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn hiervoor genoemde uitspraak van 2 februari 2009 (LJN BH3311) vindt het College geen aanleiding deze sanctiebepaling ruimer uit te leggen dan zij bedoeld is. Derhalve kan dit artikel geen grond vormen voor de oplegging van een zwaardere sanctie dan ingevolge artikel 72 van verordening (EG) nr. 817/2004 moet worden opgelegd.

Een algehele intrekking van de subsidieverlening ook voor de reeds gepasseerde jaren, kan dan ook geen steun vinden in deze bepaling.

Verweerder heeft de intrekking van het toekenningsbesluit daarnaast doen steunen op de artikelen 4:48 en 4:49 Awb.

Artikel 4:48 heeft betrekking op de situatie dat subsidie is verleend, maar nog niet is vastgesteld. Ten tijde van de besluitvorming was de subsidie voor vier van de vijf jaren vastgesteld. Op dat deel van de subsidie kan artikel 4:48 niet van toepassing zijn. Derhalve kan het alleen gaan om het vijfde en laatste verplichtingenjaar. Verweerder heeft zich beroepen op het bepaalde onder b van artikel 4:48, eerste lid, inhoudende dat de subsidieverlening kan worden gewijzigd of ingetrokken als de subsidieontvanger zich niet heeft gehouden aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.

Met verweerder onderkent het College dat appellant in gebreke is gebleven om te voldoen aan de ingevolge artikel 5, eerste en tweede lid, van de Regeling aan de subsidieverlening verbonden verplichting om elk perceel afzonderlijk gedurende een periode van vijf jaren overeenkomstig het biologisch teeltplan te bebouwen, maar constateert daarbij dat hij daarvoor wel toestemming heeft gekregen van Skal. Hij heeft de wijzigingen echter (veel) te laat aan verweerder doorgegeven. Het gevolg daarvan moet zijn dat, zoals in 5.3 uiteengezet wordt, hij de gehele aanspraak op steun voor het vijfde en laatste verplichtingenjaar verliest.

In het niet nakomen van de verplichting om alle percelen gedurende vijf jaren biologisch te betelen heeft verweerder ook grond gevonden de intrekking van de besluiten tot subsidievaststelling over de eerste vier verplichtingenjaren mede te baseren op artikel 4:49, eerste lid, onderdeel c, Awb. Daarin kan het College — onder verwijzing naar zijn uitspraak van 2 februari 2009 (LJN: BH3311) — verweerder in zoverre niet volgen dat niet inzichtelijk is, waarom hier een verdergaande reactie zou moeten volgen dan de in artikel 6 van de Regeling en 36 van Verordening (EG) nr. 817/2004 neergelegde verplichting om de ontvangen steun voor de percelen die vervreemd zijn, terug te betalen. Daarbij neemt het College in aanmerking dat verweerder in de gelegenheid is gesteld om zijn standpunt hierover nader toe te lichten en dat verweerder zich in die toelichting heeft gerefereerd aan het oordeel van het College.

Ten aanzien van het betoog van appellant dat de bepalingen waarop het bestreden besluit berust hem niet bekend waren, overweegt het College dat het de verantwoordelijkheid van de landbouwer zelf is om zich van de voor hem relevante wet- en regelgeving — al dan niet met hulp van een adviseur — op de hoogte te stellen. Verweerder is rechtens niet verplicht om landbouwers behulpzaam te zijn bij het juist indienen van hun aanvragen of om landbouwers erop te wijzen dat een bepaald handelen — zoals het tijdig doorgeven van wijzigingen — in de gegeven omstandigheden aan te bevelen is.

Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het bestreden besluit niet in overeenstemming is met de toepasselijke Europese regelgeving en niet in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, als neergelegd in artikel 3:4 Awb.

Het beroep dient dan ook gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Verweerder zal met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellant moeten beslissen.

Het College:

Aldus gewezen door mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. O.C. Bos als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2011.

w.g. M. Munsterman

w.g. O.C. Bos