Rb. Den Haag, 07-03-2018, nr. SGR 17/1675, 17/6019 en 17/6522

Bij besluiten van 11 november 2016 (de toegangsbeperkingsbesluiten) heeft verweerder beperkingen gesteld aan de toegang tot de Natura 2000-gebieden “Haringvliet”, “Oosterschelde”, “Grevelingen”, “Hollands Diep”, “Westerschelde & Saeftinghe” en “Veerse Meer” (de Natura 2000-gebieden).

Bij besluit van 26 januari 2017 heeft verweerder het bezwaar van AOPA niet-ontvankelijk verklaard. AOPA heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Het beroep is geregistreerd onder zaaknummer SGR 17/1675.

Bij besluit van 2 maart 2017 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van Zeeland Airport niet-ontvankelijk verklaard. Zeeland Airport heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Rechtbank Zeeland-West-Brabant. Bij brief van 22 augustus 2017 heeft de Rechtbank Zeeland-West-Brabant de zaak doorverwezen omdat, gelet op de samenhang met het beroep van AOPA, behandeling door één rechtbank gewenst is. Het beroep van Zeeland Airport is geregistreerd onder zaaknummer SGR 17/6019.

Bij besluit van 7 juli 2017 (bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van KNVvL gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft bij dit besluit tevens het besluit van 26 januari 2017 gewijzigd en het bezwaar van AOPA gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij de beperkingen in de toegankelijkheid van de Natura 2000-gebieden gewijzigd.

KNVvL heeft tegen bestreden besluit II beroep ingesteld bij de Rechtbank Midden-Nederland. Bij beslissing van 15 september 2017 heeft de Rechtbank Midden-Nederland de zaak doorverwezen omdat, gelet op artikel 8:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), niet zij maar deze rechtbank bevoegd is het beroep te behandelen. Het beroep van KNVvL is geregistreerd onder zaaknummer SGR 17/6522.

Verweerder heeft verweerschriften ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 februari 2018. Namens AOPA is verschenen [persoon 1] (voorzitter), bijgestaan door de gemachtigde. Namens KNVvL zijn verschenen mr. R.M. Schnitker (voorzitter) en [persoon 2]. Namens Zeeland Airport zijn verschenen [persoon 3] (bestuurder) en [persoon 4], bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, vergezeld van [persoon 5] (ecoloog) en [persoon 6], allen werkzaam bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland.

1. Bij de toegangsbeperkingsbesluiten heeft verweerder op grond van artikel 20, eerste en tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) de toegang tot de Natura 2000-gebieden beperkt.

2. AOPA, Zeeland Airport en KNVvL hebben tegen de toegangsbeperkingsbesluiten bezwaar gemaakt. Verweerder heeft bij afzonderlijke besluiten van 26 januari 2017 (AOPA), 2 maart 2017 (Zeeland Airport) en 7 juli 2017 (KNVvL en opnieuw AOPA) op de bezwaren beslist.

Voor de beoordeling van het geschil zijn de volgende bepalingen van de Nbw van belang.

Artikel 20:

“1. Gedeputeerde staten kunnen de toegang tot een beschermd natuurmonument als bedoeld in artikel 10, eerste lid, een Natura 2000-gebied of delen van bedoelde gebieden, voorzover dit noodzakelijk is voor de bescherming van natuurwaarden, beperken.

2. Indien een gebied als bedoeld in het eerste lid geheel of ten dele wordt beheerd door of onder verantwoordelijkheid van Onze Minister of een van Onze andere Ministers, wordt de in het eerste lid bedoelde bevoegdheid uitgeoefend door Onze Minister in overeenstemming met Onze andere Minister.”

Artikel 1:

“In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

a. Onze Minister: Onze Minister van Economische Zaken.”

Ingevolge artikel 9.10, tweede lid, van de op 1 januari 2017 in werking getreden Wet natuurbescherming (Wnb) worden bezwaarschriften die betrekking hebben op besluiten die zijn genomen krachtens de Nbw, waarop nog niet is beslist op 1 januari 2017 – zoals in de onderhavige zaken – vanaf dat tijdstip behandeld overeenkomstig het bepaalde bij en krachtens de Wnb.

Voor de beoordeling van het geschil zijn de volgende bepalingen van de Wnb van belang.

Artikel 2.5:

“1. Gedeputeerde staten verbieden of beperken de toegang tot een in hun provincie gelegen Natura 2000-gebied of een in hun provincie gelegen gedeelte van een Natura 2000-gebied, indien dat nodig is gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.”

Artikel 2.10:

“1. Ingeval een Natura 2000-gebied geheel of gedeeltelijk wordt beheerd door één van Onze andere Ministers berusten voor dat gebied, onderscheidenlijk dat gedeelte:

(…)

b. de in artikel 2.5 bedoelde bevoegdheden bij Onze Minister.”

Artikel 1.1:

“1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

– Onze Minister: Onze Minister van Economische Zaken.”

De Natura 2000-gebieden worden beheerd door de minister van Infrastructuur en Waterstaat (I&W). De instandhoudingsdoelstellingen van alle Natura 2000-gebieden hebben betrekking op diverse vogelsoorten en, wat betreft de Natura 2000-gebieden “Oosterschelde” en “Westerschelde & Saeftinghe”, ook op zeehonden.

Met ingang van 26 oktober 2017 is de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit belast met de behartiging van de aangelegenheden op het terrein van natuur, voor zover deze voor 26 oktober 2017 waren opgedragen aan Onze minister van Economische Zaken (Stcrt. 2017, 2017001804).

Het beroep van Zeeland Airport

Zeeland Airport exploiteert het vliegveld Midden-Zeeland (het vliegveld). Dit vliegveld wordt voornamelijk gebruikt voor kleine zakenluchtvaart en recreatieve vluchten. Zeeland Airport heeft – voor zover thans van belang – als statutaire doelstellingen het in stand houden en exploiteren van het vliegveld met toebehoren, alles in de meest ruime zin van het woord en het verrichten van al hetgeen daarmee verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn.

Bij bestreden besluit I heeft verweerder het bezwaar van Zeeland Airport niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat zij geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de toegangsbeperkingsbesluiten tot doel hebben de natuurwaarden van de betrokken Natura 2000-gebieden te beschermen, maar dat het belang van Zeeland Airport financieel van aard is. Zeeland Airport vreest dat piloten haar vliegveld zullen vermijden als gevolg van de toegangsbeperkingsbesluiten. Nu er rondom het vliegveld een aanvliegcirkel is vrijgehouden voor het opstijgen en landen van vliegtuigen en het vliegen over de Natura 2000-gebieden nog steeds mogelijk is op een hoogte van meer dan 1.000 voet, zijn de belangen van Zeeland Airport niet rechtstreeks bij de toegangsbeperkingsbesluiten betrokken, aldus verweerder.

Zeeland Airport voert aan dat uit haar statutaire doelstellingen volgt dat zij opkomt voor het algemene belang van de general aviation in Nederland en de luchtvarenden die op het vliegveld zijn gevestigd. Dat het vliegveld een publiek belang behartigt volgt ook uit het feit dat vliegvelden krachtens de Wet luchtvaart worden aangewezen. Nu de statutaire doelstellingen van Zeeland Airport geografisch (het vliegveld) en functioneel (instandhouding van het vliegveld) zijn afgebakend, wordt zij door de toegangsbeperkingsbesluiten rechtstreeks in haar belangen geraakt. Zeeland Airport betoogt voorts dat zij afhankelijk is van de dienstverlening aan de Nederlandse general aviation. Door de toegangsbeperkingsbesluiten wordt de toegankelijkheid van het vliegveld beperkt. Dit geldt temeer wanneer zichtvliegomstandigheden nopen tot het vliegen op lagere hoogte. Zeeland Airport wordt daarmee rechtstreeks geraakt in haar zakelijke belang bij exploitatie van het vliegveld en lijdt financiële schade.

Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

De rechtbank is van oordeel dat uit de statuten van Zeeland Airport volgt dat zij geen algemene of collectieve belangen behartigt. Zeeland Airport is geen ideële organisatie of belangenbehartiger voor gebruikers van het luchtruim of het vliegveld. Dat een luchtvaartterrein krachtens publiekrecht – namelijk de Wet luchtvaart – wordt aangewezen, brengt evenmin met zich dat Zeeland Airport een algemeen belang behartigt.

Zoals volgt uit de statuten, zijn de belangen van Zeeland Airport gelegen in de commerciële exploitatie van het vliegveld. In bestreden besluit I en ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de toegangsbeperkingsbesluiten geen rechtstreekse invloed hebben op de bereikbaarheid van het vliegveld. Voor zover het vliegveld als gevolg van de toegangsbeperkingsbesluiten al minder wordt gebruikt – hetgeen niet is onderbouwd – is dit naar het oordeel van de rechtbank een afgeleid belang. Verweerder heeft het bezwaar van Zeeland Airport dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard.

Het beroep van Zeeland Airport is ongegrond.

De beroepen van AOPA en KNVvL

Verweerder heeft het bezwaar van AOPA bij besluit van 26 januari 2017 niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat AOPA geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.

Bij bestreden besluit II heeft verweerder het besluit van 26 januari 2017 gewijzigd en onder andere het bezwaar van AOPA gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft de beperkingen in de toegankelijkheid van de Natura 2000-gebieden bij dit besluit gewijzigd.

Het beroep van AOPA tegen het besluit van 26 januari 2017 heeft ingevolge artikel 6:19, eerste en tweede lid, van de Awb van rechtswege mede betrekking op bestreden besluit II. Omdat het besluit van 26 januari 2017 is vervangen door bestreden besluit II en AOPA niet heeft gesteld schade te hebben geleden als gevolg van het besluit van 26 januari 2017, is de rechtbank van oordeel dat AOPA geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep voor zover gericht tegen dit besluit. Het beroep van AOPA voor zover gericht tegen het besluit van 26 januari 2017 is daarom niet-ontvankelijk.

AOPA heeft blijkens haar statuten onder meer als doelstelling het bevorderen van de algemene luchtvaart en het behartigen van de belangen van de leden. In het kader van deze doelstellingen onderneemt zij diverse activiteiten, zoals het deelnemen aan overleg met beleidsmakers van het ministerie van I&W over zaken die betrekking hebben of invloed hebben op de positie van de general aviation. Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat AOPA terecht – alsnog in bestreden besluit II – is aangemerkt als belanghebbende.

KNVvL heeft blijkens haar statuten onder meer als doelstelling het bevorderen van de sportieve en recreatieve luchtvaart, het verzekeren van voldoende en toegankelijke ruimte in de lucht en het adviseren aangaande vraagstukken, in het bijzonder waar deze het overheidsbeleid inzake de praktische uitvoering van de luchtvaart en het gebruik van het luchtruim betreffen. KNVvL onderneemt in het kader van haar doelstellingen diverse activiteiten, zoals het deelnemen aan overlegorganen en het publiceren van nieuwsbrieven. Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat ook zij belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Awb.

Bij de toegangsbeperkingsbesluiten heeft verweerder de toegang tot de Natura 2000-gebieden als volgt beperkt.

Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, verbiedt voor de gehele gebieden de toegang voor burgerluchtvaartverkeer, met uitzondering van burgerluchtvaartverkeer vliegend boven 1.000 voet (circa 300 meter) conform de Gedragscode verantwoord vliegen.

Het tweede lid verbiedt het op een zodanige wijze besturen van modelvliegtuigen of modelluchtvaartuigen (drones (UAS of RPAS) inbegrepen) dat deze zich bevinden in of boven de Natura 2000-gebieden.

Bij bestreden besluit II heeft verweerder – onder gedeeltelijke gegrondverklaring van de bezwaren van AOPA en KNVvL – de beperkingen in de toegankelijkheid van de Natura 2000-gebieden gewijzigd in die zin dat artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a de toegang tot de gehele Natura 2000-gebieden verbiedt voor burgerluchtvaartverkeer (exclusief drones en zweefvliegtuigen) vliegend op 1.000 voet above ground level (circa 300 meter) of lager, behoudens operationele noodzaak. Artikel 1, tweede lid, is vervallen.

De aanhef van artikel 2 bepaalt – voor zover van belang – dat de toegang tot de in dat artikel genoemde delen van de Natura 2000-gebieden (behoudens enkele uitzonderingen) gedurende het gehele jaar is verboden, inclusief voor drones.

AOPA en KNVvL betogen dat de sector van de kleine luchtvaart en de recreatieve luchtvaart, waarvan de belangen mede door hen worden behartigd, ten onrechte niet bij de voorbereiding van de toegangsbeperkingsbesluiten zijn betrokken. Deze besluiten zijn aldus onzorgvuldig voorbereid. AOPA voegt daaraan toe dat de staatssecretaris van (destijds) Infrastructuur & Milieu (I&M) in een brief aan de Tweede Kamer van 16 maart 2016 heeft meegedeeld dat het general aviation-platform voortaan ook wordt gebruikt om verzoeken om luchtruimwijzigingen te bespreken. Gelet op deze brief mocht AOPA erop vertrouwen dat zij zou worden geraadpleegd voordat de toegangsbeperkingsbesluiten werden genomen.

Uit bestreden besluit II blijkt dat verweerder de belangen van AOPA en KNVvL in de bezwaarfase heeft betrokken. Dit heeft in bestreden besluit II ook tot enige aanpassingen aan de toegangsbeperking geleid. Zo is zweefvliegen geheel en vliegen met drones gedeeltelijk uitgezonderd van het verbod om op 1.000 voet of lager boven de Natura 2000-gebieden te vliegen. Voorts is bepaald dat de toegangsbeperking niet geldt indien er een operationele noodzaak bestaat tot het vliegen op een lagere hoogte dan 1.000 voet. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat als operationele noodzaak mede wordt aangemerkt het moeten aanhouden van een lagere vlieghoogte vanwege van slechte zichtomstandigheden als gevolg van het weer. Van een gemankeerde belangenafweging is, gelet daarop, naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Voor zover AOPA met de verwijzing naar de brief van de staatssecretaris van I&M beoogt een beroep op het vertrouwensbeginsel te doen, slaagt dit niet, reeds nu van een aan verweerder toe te rekenen toezegging geen sprake is.

AOPA en KNVvL voeren aan dat artikel 2.5, eerste lid, van de Wnb slechts de bevoegdheid geeft de toegang tot een Natura 2000-gebied te beperken. Het luchtruim boven een Natura 2000-gebied maakt daarvan geen deel uit, zodat verweerder met de huidige toegangsbeperking zijn bevoegdheid te buiten gaat. Uit de Nota van antwoord van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bij de inspraakprocedure voor de aanwijzing van Natura 2000-gebieden van november 2007 blijkt dat bewust is afgezien van het opnemen van generieke normen over vlieghoogten boven Natura 2000-gebieden. Ook in de aanwijzingsbesluiten zijn de Natura 2000-gebieden niet verticaal begrensd. De lucht is daarom geen onderdeel van de Natura 2000-gebieden.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de Natura 2000-gebieden als zodanig zijn aangewezen om de gunstige staat van instandhouding van de in die gebieden voorkomende natuurlijke habitats en wilde diersoorten te behouden of te herstellen. De gebieden hebben een ecologische waarde en een functie voor de habitats en soorten. Deze ecologische functionaliteit ziet niet alleen op de grond, maar ook op de lucht. Hieruit vloeit voort dat de lucht boven de Natura 2000-gebieden – voor zover ecologisch relevant voor de aangewezen habitats en soorten – daarvan deel uitmaakt. Ingevolge artikel 6, eerste en tweede lid, van de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEU 1992, L 206, hierna: de Habitat-richtlijn) is Nederland verplicht om instandhoudings- en passende maatregelen te nemen die nodig zijn voor Natura 2000-gebieden, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen. Deze verplichting is geïmplementeerd in paragraaf 2.2 van de Wnb, waarin ook de bevoegdheid is opgenomen om toegangsbeperkingsbesluiten te nemen. Dat betekent dat verweerder – indien daartoe ecologisch gezien aanleiding bestaat – bevoegd is het gebruik van het luchtruim boven de Natura 2000-gebieden te beperken. Tevens mag deze beperking in de toegang verder gaan dan reeds heeft plaatsgevonden op grond van de luchtvaartregelgeving.

De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de lucht boven een Natura 2000-gebied ecologische betekenis heeft voor dat Natura 2000-gebied. AOPA en KNVvL hebben dit ook niet betwist. De rechtbank stelt voorts vast dat in de aanwijzingsbesluiten voor de Natura 2000-gebieden geen verticale begrenzing is opgenomen. In de nota’s van toelichting op de aanwijzingsbesluiten wordt hierover vermeld dat moet zijn gewaarborgd dat vliegbewegingen in de omgeving van de Natura 2000-gebieden niet tot aantasting van de natuurlijke kenmerken leiden, maar dat het niet zinvol werd geacht om hiervoor generieke normen in de besluiten op te nemen. De effectbeoordeling van vliegactiviteiten kan het best per gebied plaatsvinden, toegesneden op de omstandigheden ter plekke. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de vermelding in de (toelichting op de) aanwijzingsbesluiten dat is afgezien van generieke beperkingen, maar dat dit later per geval moet worden beoordeeld, dat in de aanwijzingsbesluiten van het bestaan van de bevoegdheid tot beperking van de toegang tot het luchtruim is uitgegaan. Dat betekent dat de aanwijzing van een gebied tot Natura 2000-gebied mede betrekking heeft op het erboven gelegen luchtruim. Verweerder is daarom bevoegd de toegang tot het luchtruim te beperken, voor zover dat nodig is gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor de Natura 2000-gebieden. Het betoog van AOPA en KNVvL faalt.

AOPA en KNVvL betogen dat verweerder niet bevoegd is beperkingen op te leggen aan het gebruik van het Nederlandse luchtruim. Ingevolge artikel 5.10 van de Wet luchtvaart is de minister van I&W bevoegd het uitoefenen van het burgerluchtverkeer tijdelijk of blijvend te beperken om redenen van openbare orde en veiligheid of om andere dringende redenen. Ook kan hij regels stellen met betrekking tot het uitoefenen van het burgerluchtverkeer boven gebieden die zijn aangewezen in een provinciale milieuverordening. Het was daarom niet aan verweerder maar aan de minister van I&W om gebruik te maken van deze bevoegdheden. Bestreden besluit II is dan ook in strijd met de Wet luchtvaart. Dat de toegangsbeperkingsbesluiten overeenkomstig artikel 20, tweede lid, van de Nbw, in overeenstemming met de minister van (toen) I&M zijn genomen, kan volgens AOPA en KNVvL niet afdoen aan het ontbreken van de bevoegdheid.

De rechtbank is van oordeel dat uit de genoemde bepaling uit de Wet luchtvaart niet volgt dat de minister van I&W exclusief bevoegd is beperkingen aan het gebruik van het luchtruim te stellen. De Wet luchtvaart beoogt blijkens de considerans regels te stellen ter bescherming van de openbare veiligheid bij het gebruik van het luchtruim en de bevordering van de veilige, ordelijke en vlotte afwikkeling van het luchtverkeer. De minister van I&W kan ingevolge artikel 5.10 van deze wet het gebruik van het luchtruim beperken om redenen van openbare orde en veiligheid en andere dringende redenen, waarbij het uitoefenen van de luchtvaart en omstandigheden of gebeurtenissen op het aardoppervlak elkaar kunnen beïnvloeden. De toegangsbeperkingen zijn evenwel gesteld met het een geheel ander doel, te weten de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden te behalen. Van doorkruising van de bevoegdheid op grond van de Wet Luchtvaart is niet gebleken. Gelet op het voorgaande is verweerder naar het oordeel van de rechtbank bevoegd om – indien dat gelet op de instandhoudingsdoelstellingen nodig is – beperkingen te stellen aan het gebruik van het luchtruim boven de Natura 2000-gebieden.

AOPA en KNVvL betogen dat bestreden besluit II in strijd is met de luchtverkeersregels op grond van de Uitvoeringsverordening (EU) nr. 923/2012 van de Commissie van 26 september 2012 tot vaststelling van gemeenschappelijke luchtverkeersregels en operationele bepalingen betreffende luchtvaartnavigatiediensten en procedures en tot wijziging van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 1035/2011 en Verordeningen (EG) nr. 1265/2007, (EG) nr. 1794/2006, (EG) nr. 730/2006, (EG) nr. 1033/2006 en (EU) nr. 255/2010 (PbEU 2012, L 281/1, hierna: de SERA-verordening). Hieruit volgt namelijk dat de minimumvlieghoogte boven open gebied en de zee 500 voet is (circa 150 meter). Boven stedelijk gebied geldt een minimumhoogte van 1.000 voet.

Deel 3 van de bijlage bij de SERA-verordening bepaalt voor zover van belang:

“SERA.5005 Zichtvliegvoorschriften

(…)

f) Behalve wanneer dit nodig is voor opstijgen of landen of wanneer dit toegestaan is door de bevoegde autoriteit, mag een VFR-vlucht:

1) niet over dichtbevolkte zones van steden, gemeenten of nederzettingen, noch over een openluchtbijeenkomst van personen vliegen op een hoogte van minder dan 300 m (1.000 ft) boven de hoogste hindernis in een straal van 600 m rond het luchtvaartuig;

2) niet op andere dan de onder 1) vermelde plaatsen vliegen op een hoogte van minder dan 150 m (500 ft) boven de grond of het water”

De rechtbank stelt vast dat de door verweerder vastgestelde minimumvlieghoogte van 1.000 voet boven de natura 2000-gebieden niet lager is dan de minimumvlieghoogtes van de SERA-verordening. Deze verordening sluit voorts niet uit dat een lidstaat strengere normen ten aanzien van de vlieghoogte stelt. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de toegangsbeperkingsbesluiten daarom niet in strijd met de SERA-verordening.

AOPA en KNVvL bestrijden de noodzaak voor de toegangsbeperkingsbesluiten. De piloten houden zich reeds vrijwillig aan de Gedragscode. Naar de mening van AOPA en KNVvL volgt uit de Nadere Effecten Analyse (NEA) I van 1 december 2011 dat de kleine burgerluchtvaart geen significant verstorend effect heeft op de vogelsoorten in de Natura 2000-gebieden. AOPA betoogt voorts dat in het rapport “Bestaand gebruik kleine luchtvaart en beheerplannen Natura 2000: naar een uniforme en transparante behandeling van dit onderwerp in alle beheerplannen” van Bureau Waardenburg uit februari 2011 (het rapport van Bureau Waardenburg) is geconcludeerd dat de effecten van klein vliegverkeer beperkt zijn tot het gebied rondom het vliegveld en dat er geen knelpunten zijn tussen het bestaand gebruik van klein luchtverkeer en Natura 2000-gebieden. De onderhavige Natura 2000-gebieden zijn in het rapport van Bureau Waardenburg niet genoemd als gebieden waar negatieve effecten als gevolg van vliegverkeer niet kunnen worden uitgesloten. Er is daarom geen noodzaak om een minimumvlieghoogte in te voeren, aldus AOPA. KNVvL wijst er op dat uit de onderzoeken volgt dat militaire luchtvaartuigen mogelijk wel een significant verstorend effect hebben, terwijl daarvoor geen beperkingen zijn gesteld.

Verweerder stelt zich in bestreden besluit II op het standpunt dat uit ecologisch onderzoek volgt dat het noodzakelijk is het gebruik van het luchtruim boven de Natura 2000-gebieden te beperken. In de NEA I is aan de hand van literatuuronderzoek uiteengezet in hoeverre vliegactiviteiten tot knelpunten kunnen leiden bij het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen. In dit rapport is geconcludeerd dat vliegtuigen een groot verstorend effect op vogels kunnen hebben vanwege de zichtbaarheid op grote afstand, de grote snelheid en het lawaai. Omdat een vliegtuig het gebied vaak snel weer verlaat, is de storing weliswaar intens, maar meestal van korte duur. Verstoring door vliegtuigen wordt kritisch voor vogels wanneer de frequentie van vliegtuigpassages hoog is (bijvoorbeeld nabij vliegvelden) of wanneer een verstoring grote effecten heeft, bijvoorbeeld door een lage vlieghoogte in een kwetsbaar gebied. Sportvliegtuigen die lager dan 1.000 voet vliegen leiden vrijwel altijd tot verstoring. Verweerder heeft op basis van de NEA I geconcludeerd dat het huidige recreatieve vliegverkeer vanwege het volgen van de Gedragscode geen belangrijk negatief effect heeft op de instandhoudingdoelstellingen. Het in acht nemen van de Gedragscode is noodzakelijk, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden en het voorzorgsbeginsel. Daarom heeft verweerder het voorschrift uit de Gedragscode om boven kwetsbare gebieden op minimaal 1.000 voet te vliegen vastgelegd in de toegangsbeperkingsbesluiten. In geval van operationele noodzaak mag hiervan worden afgeweken.

De rechtbank stelt voorop dat uit de tekst van artikel 2.5, eerste lid, van de Wnb blijkt dat de toegang tot een Natura 2000-gebied kan worden beperkt indien dat nodig is, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen. Anders dan AOPA en KNVvL veronderstellen is dus niet vereist dat een activiteit significante negatieve gevolgen voor een Natura 2000-gebied heeft. Bij de beantwoording van de vraag of de vereiste noodzaak aanwezig is, komt verweerder beoordelingsvrijheid toe. Verweerder dient daarbij acht te slaan op het voorzorgsbeginsel. Er hoeft dan ook geen wetenschappelijke zekerheid te bestaan over de schadelijke gevolgen van de activiteiten. Activiteiten waarvan uit de beoordeling van deskundigen blijkt dat schadelijke gevolgen op de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden onzeker zijn, maar niet kunnen worden uitgesloten, kunnen ook bij de besluitvorming omtrent toegangsbeperkingsbesluiten worden betrokken. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4676.

Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de in NEA I vermelde onderzoeken dat vliegactiviteiten onder de 1.000 voet tot verstoring van vogels leiden. Anders dan AOPA stelt, geeft het rapport van Bureau Waardenburg geen andere visie hierop. In dit rapport – dat bovendien bij bestreden besluit II is betrokken – wordt namelijk geconcludeerd dat klein vliegverkeer bij vlieghoogtes lager dan 3.000 voet (ruim 900 meter) verstorende effecten kan hebben op de natuur, in het bijzonder op zoogdieren en vogels. De overige bevindingen in het rapport van Bureau Waardenburg zien niet op de onderhavige Natura 2000-gebieden en kunnen de stelling van AOPA dat de minimumvlieghoogte boven de Natura 2000-gebieden niet nodig is niet dragen. Dat piloten in praktijk de Gedragscode naleven en daarom bij kwetsbare gebieden niet onder de 1.000 voet vliegen, is meegenomen bij de conclusies in NEA I en het rapport van Bureau Waardenburg en brengt niet met zich dat verweerder de regels uit de Gedragscode niet mag vastleggen in de toegangsbeperkingsbesluiten. Dat voor militaire luchtvaartuigen geen toegangsbeperkingen zijn gesteld, leidt niet tot een ander oordeel. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het laagvliegen boven Natura 2000-gebieden door militaire helikopters is gereguleerd door middel van een Nbwvergunning.

KNVvL betoogt dat verweerder niet heeft onderbouwd dat drones verstorende effecten hebben op zeehonden en vogels. De door verweerder genoemde bronnen – YouTubefilmpjes en persoonlijke ervaringen – kunnen bestreden besluit II niet dragen, zeker nu uit onderzoeken van Baptist en Bureau Meervelt blijkt dat het vliegen met drones niet pertinent verstorend hoeft te zijn.

Verweerder heeft in bestreden besluit II toegelicht dat in mei 2017 een nota is opgesteld door bij verweerder werkzame ecologen waarin onderzoek, praktijkervaringen en een expert judgment over het gebruik van drones boven Natura 2000-gebieden zijn uiteengezet. Geconcludeerd is dat het vliegen met een drone niet verstorend hoeft te zijn als dit gebeurt door een professional en op rustige en voorspelbare wijze plaatsvindt. Omdat drones door een ieder kunnen worden gekocht en gebruikt, kan niet zonder meer worden aangenomen dat zij verantwoord worden gebruikt in de Natura 2000-gebieden. Gelet op het belang van de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden, dienen daarom maatregelen te worden genomen. Om het hobbymatig vliegen met drones zo min mogelijk te beperken geldt de toegangsbeperking voor drones uitsluitend binnen de (in bestreden besluit II nader genoemde) rust- en foerageergebieden van vogels en zeehonden binnen de Natura 2000-gebieden.

Uit bestreden besluit II blijkt dat de toegangsbeperkingen met betrekking tot drones – anders dan KNVvL stelt – niet uitsluitend zijn gebaseerd op YouTubefilmpjes en persoonlijke ervaringen, maar ook op ecologisch onderzoek. Daarbij zijn ook de door KNVvL genoemde rapportages van Baptist en Bureau Meervelt betrokken. Nu KNVvL de bevindingen van het ecologisch onderzoek niet heeft betwist, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid de toegang tot onderdelen van de Natura 2000-gebieden voor drones heeft kunnen beperken.

KNVvL betoogt dat de uitzondering die in bestreden besluit II is gemaakt voor zweefvliegen ook dient te gelden voor andere niet-gemotoriseerde luchtsporten, zoals schermvliegen en zeilvliegen. Ook de toegangsbeperking voor luchtballonvaart dient te worden ingetrokken. In NEA I is immers opgemerkt dat verstoring van vogels als gevolg van luchtballonnen zeer lokaal en tijdelijk is. De huidige intensiteit van ballonvaarten is zo laag dat dit niet leidt tot belangrijke negatieve verstoringseffecten.

De rechtbank stelt vast dat verweerder in het kader van de voorbereiding van het beheerplan en de toegangsbeperkingsbesluiten heeft geïnventariseerd welke luchtsporten in de omgeving van de Natura 2000-gebieden worden uitgeoefend. Zoals verweerder ook ter zitting heeft toegelicht, is daarbij niet gebleken dat zeil- en schermvliegen plaatsvindt bij de Natura 2000-gebieden. KNVvL heeft louter gesteld en niet met objectieve gegevens onderbouwd dat deze luchtsporten boven de Natura 2000-gebieden worden uitgevoerd. Voorts heeft zij haar standpunt met betrekking tot zeil- en schermvliegen eerst in beroep ingenomen, zodat verweerder geen nader onderzoek heeft kunnen doen naar dit gebruik van het luchtruim. Gelet daarop gaat de rechtbank aan het betoog van KNVvL voorbij.

In NEA I is uiteengezet dat één onderzoek bekend is naar het effect van luchtballonvaart op vogels. Bij passage door een luchtballon op een hoogte van 1.000 voet of minder vlogen verschillende watervogels op. Boven de 1.000 voet werd meestal geen reactie waargenomen. Verweerder heeft in bestreden besluit toegelicht dat details over luchtballonvaart boven de Natura 2000-gebieden ontbreken. Op grond van het voorzorgsbeginsel heeft verweerder aanleiding gezien het vliegverkeer van luchtballonnen niet uit te zonderen van de beperkingen voor de kleine luchtvaart. Bovendien hanteert de Gedragscode voor ballonvaart ook een vaarhoogte van ten minste 1.000 voet boven beschermde natuurgebieden. Gelet op het in de NEA I beschreven onderzoek en de toelichting van verweerder is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten luchtballonvaart niet uit te zonderen van de toegangsbeperkingen.

KNVvL brengt naar voren dat de toegangsbeperkingsbesluiten niet naleefbaar zijn omdat de Natura 2000-gebieden niet zijn opgenomen in de luchtvaartinlichtingen die een piloot ter voorbereiding en uitvoering van een vlucht raadpleegt. Piloten zullen zich er dus meestal niet van bewust zijn als zij boven een Natura 2000-gebied vliegen. AOPA betoogt dat de toegangsbeperkingen niet handhaafbaar zijn omdat toezichthouders niet beschikken over apparatuur om de vlieghoogte goed genoeg te bepalen. Voorts wordt in bestreden besluit I verwezen naar de Gedragscode, terwijl niet alle piloten daarvan kennis zullen hebben genomen. Tot slot kan van buitenlandse piloten niet worden verwacht dat zij op de hoogte zijn van de toegangsbeperkingen. Deze beperkingen zijn immers niet conform internationale afspraken binnen de luchtvaart gepubliceerd, aldus AOPA en KNVvL.

Verweerder heeft in het verweerschrift toegelicht dat piloten – ook bij recreatieve vluchten – zich op grond van luchtvaartregelgeving aan minimale vlieghoogten dienen te houden. Zo mag op grond van SERA.5005 niet op een hoogte van minder dan 1.000 voet over dichtbevolkte gebieden worden gevlogen. Teneinde aan die normen te voldoen, moeten piloten beschikking hebben over instrumenten om de hoogte te meten. AOPA en KNVvL hebben dit niet betwist. Gelet daarop ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de minimum-vlieghoogten boven de Natura 2000-gebied niet naleefbaar zijn. Dat de toegangsbeperkingen per definitie niet handhaafbaar zouden zijn is niet aannemelijk gemaakt. Het feit dat buitenlandse piloten zich mogelijk onvoldoende op de hoogte hebben gesteld en daarom niet bekend zijn met de toegangsbeperkingen maakt de toegangsbeperking niet onrechtmatig. Het betoog dat de verwijzing naar de Gedragscode onduidelijk is faalt, reeds nu deze verwijzing in bestreden besluit II is komen te vervallen.

17. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot de in bestreden besluit II neergelegde beperkingen aan de toegang tot de Natura 2000-gebieden. De beroepen van AOPA, voor zover gericht tegen bestreden besluit II, en van KNVvL zijn ongegrond.

De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die AOPA in verband met het beroep tegen het besluit van 26 januari 2017 heeft gemaakt. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 501,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 1).

Wat de beroepen van Zeeland Airport en KNVvL betreft, bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.

De rechtbank:

- verklaart het beroep van Zeeland Airport ongegrond;

- verklaart het beroep van AOPA voor zover gericht tegen het besluit van 26 januari 2017 niet-ontvankelijk;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van AOPA tot een bedrag van € 501,-;

- verklaart het beroep van KNVvL en dat van AOPA voor zover gericht tegen bestreden besluit II ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, voorzitter, en mr. C.J. Waterbolk en mr. B. Hammer, leden, in aanwezigheid van mr. F.M.E. Schulmer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 maart 2018.

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.