3.1 Democratische rechtsstaat en horizontalere besluitvorming

Door de Grote Depressie van de jaren 30 en de desastreuze gevolgen daarvan voor de nationale economie, veranderde de rol van de overheid ten opzichte van het begin van de klassieke periode van het bestuursrecht. De overheid begon zich ook nationale economische belangen aan te trekken. Zij ging zich minder terughoudend opstellen. Mede door de gevolgen van de oorlogsjaren is het goed verklaarbaar dat de overheid tijdens de wederopbouw een voortrekkersrol vervulde.1 Vanaf de jaren 40 en 50 van de 20^e eeuw vond een duidelijke, verdere groei van de interventiestaat plaats. De ervaringen uit de zware jaren 30 waren aanleiding om meer sociale vangnetten te bouwen. Hierbij kan worden gedacht aan de Noodwet Ouderdomsvoorziening van 1947, de Algemene Ouderdomswet van 1956 en de Algemene Bijstandswet van 1963. De invloed van de econoom Keynes en andere invloedrijke geestverwanten wakkerde de mate van activiteit van de overheid nadien verder aan. De overheid begon zich ook steeds meer maatschappelijke belangen aan te trekken. De oprichting van het Ministerie van Maatschappelijk werk in 1952 is in dit verband veelzeggend.2

Vanaf de jaren 60 trok de Nederlandse economie aan. De welvaart en materiële consumptie stegen. Doordat de overheid meer financiële armslag kreeg, ontstond ruimte om op sociaal-economisch gebied verder in de samenleving te interveniëren.3 De beperkte capaciteit van de wetgevende organen om maatwerk te leveren, droeg bij aan de toename van het aantal discretionaire bevoegdheden en kaderwetten.4 Daardoor werd de concrete invulling van het algemeen belang steeds meer aan het bestuur overgelaten.

Waar in de klassieke periode van het bestuursrecht het accent in de bijzondere wetgeving lag op het garanderen van basale zekerheden als veiligheid in fabrieken, een tegemoetkoming bij bedrijfsongevallen, en goed bewoonbare huizen,5 kwam in de periode daarna ook het actief verhogen van de welvaart en het welzijn van burgers in beeld. Vanwege het door de overheid aantrekken van juist deze belangen wordt ook wel gesproken van de opbouw van de verzorgingsstaat. De verandering van het Ministerie van Maatschappelijk werk uit 1952 naar het Ministerie van Cultuur, recreatie en maatschappelijk werk in 1965,6 en de uiteindelijke opname van allerlei sociale grondrechten in de Grondwet van 1983,7 zijn tekenend voor de veranderende rol en taakopvatting van de overheid na de klassieke periode van het bestuursrecht. Vanwege de toenemende complexiteit van de bestuurstaak is het niet toevallig dat juist in deze periode de bestuurskundige discipline zich in Nederland sterk ontwikkelde,8 hetgeen bijdraagt aan een professioneel opererend openbaar bestuur.

De toegenomen welvaart zorgde ervoor dat burgers zeker vanaf de jaren 60 meer financiële armslag kregen. Doordat het volgen van (hoger) onderwijs toegankelijker werd, steeg het gemiddelde opleidingsniveau. De toenemende welvaart, de verbeterde financiële positie van burgers en hun hogere scholingsniveau zijn belangrijke ontwikkelingen die in de loop van de jaren 60 en 70 bijdroegen aan de ontzuiling en ontkerkelijking. Burgers werden immers minder afhankelijk van hun eigen directe maatschappelijke omgeving. Daardoor kwamen verschillende bevolkingsgroepen meer en op een opener wijze met elkaar in aanraking. Vaste maatschappelijke (gezags)structuren begonnen af te brokkelen. Er ontstond een samenleving die was gericht op persoonlijke vrijheid, welvaart en autonomie. Daarin werden de meer geïndividualiseerde burgers steeds mondiger en kritischer. Hun zelfbeeld veranderde. Zij waren niet alleen mondig en kritisch jegens elkaar, maar ook jegens instituten en de overheid in het algemeen.9 De drempelvrees om (kritische) meningen naar het gezag te uiten werd minder. De afstand tussen burger en overheid werd daardoor kleiner. De in de klassieke periode van het bestuursrecht centraal staande idee dat de overheid een exclusief en van nature gegeven gezag had om eenzij-dig het algemeen belang te behartigen (Hoheitsverwaltung) werd door deze ontwikkelingen sterk gerelativeerd. Deze verandering voltrok zich evenwel geleidelijk.10

In het bestuursrechtelijk denken ging het niet langer vooral om organisatierecht en bevoegdheidsverdeling. In het kielzog van de toegenomen emancipatie van de burger en de toegenomen overheidsinterventies werd inspraak bij bestuurlijke besluitvorming belangrijker.11 De input van burgers bleef dus niet langer beperkt tot de uitslag van periodieke verkiezingen. Eén en ander had tot gevolg dat de participatieve democratiegedachte in de jaren 60 en 70 sterk tot ontwikkeling kwam,12 waardoor de verhouding overheid-burger minder top down werd. In dit verband kan worden gewezen op de discussies rond referenda en de nieuwe en meteen veelgebruikte inspraakmogelijkheden voor eenieder op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1965.13 In de bestuursrechtelijke literatuur begon het fenomeen van inspraak als vorm van preventieve ‘rechtsbescherming’ een essentiële plaats in te nemen. Inspraak werd door De Haan, Drupsteen & Fernhout in hun handboek uit 1978 aangeduid als aparte waarborg tegen het optreden van bestuursorganen.14 De uit de klassieke periode van het bestuursrecht stammende idee dat de overheid vooral zelf wist wat goed was voor de samenleving, zij een van nature gegeven gezag had, en het behartigen van het algemeen belang (dus) exclusief aan de overheid was voorbehouden, werd definitief verlaten. Burgers voegden zich niet zomaar meer naar de manier waarop de overheid de samenleving aanstuurde. De relatie tussen overheid en burger kreeg minder kenmerken van een klassieke gezagsverhouding.15

Het paste bij de tijdgeest dat ook onderwerpen als transparantie en controleerbaarheid van het optreden van bestuursorganen actueel werden. Het zijn bovendien voorwaarden om te kunnen komen tot behoorlijke inspraak door burgers. Naast inspraak werd ook openbaarheid door De Haan, Drupsteen & Fernhout in 1978 aangeduid als aparte waarborg tegen het optreden van bestuursorganen.16 Veelzeggend is de titel van het in 1970 verschenen rapport van de Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting: “Openbaarheid openheid”.17 Het leidde uiteindelijk in 1980 tot de invoering van de Wet openbaarheid van bestuur.18 Dat gaf de relevantie van openbaarheid van overheidsinformatie in die periode aan.19

Door deze ontwikkelingen onderging de eenzijdige uitoefening van wettelijke bevoegdheden uit de klassieke periode van het bestuursrecht (Hoheitsverwaltung) een geleidelijke transformatie. Bij het uitoefenen van bevoegdheden door bestuursorganen werd steeds meer rekening gehouden met de positie en belangen van individuele burgers. In het voetspoor van het streven naar gelijkheid en individuele rechtvaardigheid tijdens de opbouw van de verzorgingsstaat,20 kwam in bestuurlijke besluitvorming het accent te liggen op individuele rechtsbedeling. In dat verband constateert Van den Berge dat het bestuursrecht zich van ‘autonomie’ naar concrete ‘verhouding’ bewoog, ofwel van ‘abstracte rechtstoepassing’ naar ‘concrete rechtstoepassing’.21 Besluitvorming werd persoonlijker, en door de toegenomen aandacht voor de concrete rechtsverhouding tussen bestuursorgaan en burger ook ‘relationeler.’22 Het is goed verklaarbaar waarom juist in deze periode bureaucratische besluitvorming onder druk stond, en uiteindelijk vanaf de jaren 80 van de 20^e eeuw new public management - waarbij een meer bedrijfsmatige dienstverlening de leidraad is - zijn intrede deed.23 Het sloot immers aan bij de behoeftes van de geëmancipeerde burger. De verhouding tussen bestuursorgaan en burger werd gedurende een geleidelijk proces vanaf vooral de jaren 60 van de 20^e eeuw niet meer gekenmerkt door boven- of onderschikking, maar door nevenschikking. Bij besluitvorming werd daardoor steeds meer rekening gehouden met de individuele omstandigheden van het geval, zoals bij de Algemene bijstandswet 1963 duidelijk zichtbaar was.24 Deze wet ging uit van het toebedelen van geïndividualiseerde rechtvaardigheid.25 Er kwam steeds meer oog voor de ‘intersubjectieve verbondenheid’ tussen burger en bestuursorgaan.26 Een uiting daarvan is de toegenomen aandacht voor de behoorlijkheid van het bestuurshandelen voor de individuele burger. In de bestuursrechtelijke literatuur van deze tijd kwamen in dit verband begrippen voor als redelijk, zedelijk en fatsoenlijk bestuur.27 Het grotere belang van een goede verstandhouding tussen bestuursorganen en burgers leidde onder meer tot de invoering van de Wet Nationale ombudsman in 1981. Deze wet was een duidelijke weerslag van de ontwikkelingen rondom de positieverandering van de overheid en de burger gedurende de voorgaande periode. Het kan worden gezien als ‘kop’ op de rechtsbescherming.28

Waar het in de klassieke periode van het bestuursrecht onder invloed van de staatsrechtelijke benadering van het bestuursrecht, het legisme en Hoheitsverwaltung draaide om het objectief juist (dus bureaucratisch) uitvoeren van de wet, was het in de periode daarna óók belangrijk hoe de individuele burger de uitoefening van een bestuursbevoegdheid ervoer. Het uitoefenen van bevoegdheden moest niet alleen rechtmatig zijn. Het moest in de ogen van burgers ook behoorlijk en rechtvaardig zijn. Bovendien werd verwacht dat bestuursorganen rekening hielden met de zienswijze en belangen van burgers. Daarom kon niet langer worden volstaan met het eenzijdig toepassen van de wet. De verhoogde emancipatie van burgers eiste dat burgers via inspraak een aandeel kregen in de wijze waarop het algemeen belang werd behartigd. Waar voorheen kon worden gesproken van een rechtsstaat, kon daarna worden gesproken van een (participatieve) democratische rechtsstaat. Tegen deze achtergrond onderging ook de rechtsstatelijke functie van de procedure bij de bestuursrechter een transformatie. In lijn met de toegenomen aandacht voor de positie, belangen en wensen van de individuele burger, bewoog deze zich steeds verder richting het recours subjectif.