Rb. Midden-Nederland, 19-11-2020, nr. UTR 19/2319

Bij besluit van 1 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan [bedrijf] een vergunning verleend op grond van de Wet natuurbescherming.

Eisers hebben daartegen beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 oktober 2020. Eisers en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

1. [bedrijf] heeft op 21 januari 2019 bij verweerder een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor de uitbreiding en wijziging van de veebezetting van het bedrijf aan de [adres] in [vestigingsplaats] . Met het bestreden besluit heeft verweerder de Wnb-vergunning verleend met toepassing van het Programma Aanpak Stikstof (PAS).

2. In deze zaak staat de vraag centraal of het beroep van eisers tegen het bestreden besluit ontvankelijk is.

3. Het bestreden besluit is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van deze voorbereidingsprocedure moet een ontwerp van een besluit ter inzage worden gelegd. Met ingang van de dag waarop het ontwerp ter inzage is gelegd, kunnen belanghebbenden gedurende zes weken bij verweerder schriftelijk of mondeling hun zienswijzen over het ontwerpbesluit naar voren brengen. Dit volgt uit de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Awb.

4. Een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen naar voren heeft gebracht, kan geen beroep instellen bij de bestuursrechter (artikel 6:13 van de Awb).

5. Het ontwerpbesluit heeft van 8 maart 2019 tot en met 19 april 2019 ter inzage gelegen. Eisers hebben geen zienswijze ingediend. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.

6. De vraag is of eisers een verwijt kan worden gemaakt van het niet indienen van een zienswijze. Eisers vinden dat hen geen verwijt kan worden gemaakt, omdat het koppelen van inspraak via het inbrengen van een zienswijze volgens hen niet verenigbaar is met het Verdrag van Aarhus.1.Zij wijzen op twee arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie.2.Daarnaast wijzen zij erop dat de rechtbank Limburg prejudiciële vragen heeft gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie over de verenigbaarheid van artikel 6:13 van de Awb met het Europese recht en in het bijzonder het Verdrag van Aarhus.3.

7. Artikel 9 van het Verdrag van Aarhus gaat over de toegang tot de rechter. De tekst van dit artikel is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

8. Naar aanleiding van de verwijzingsuitspraak van de rechtbank Limburg heeft advocaat-generaal M. Bobek op 2 juli 2020 een conclusie genomen.4.Eén van de conclusies van Bobek is, kortgezegd, dat artikel 6:13 van de Awb in strijd is met artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus. Op de zitting is hier met partijen over gesproken. Het is nu wachten op het arrest van het Hof van Justitie waarin definitief antwoord gegeven zal worden op de gestelde prejudiciële vragen. Partijen hebben ter zitting aangegeven dat het niet hun voorkeur heeft om hierop te wachten. Eisers willen dat de rechtbank de conclusie van de advocaat-generaal gaat volgen, maar verweerder vindt dit te voorbarig en wil toepassing van de lijn zoals deze tot nu toe in de rechtspraak wordt gehanteerd.

9. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eisers geen rechtstreeks beroep kunnen doen op deze bepaling uit het Verdrag van Aarhus, omdat de bepalingen van dit Verdrag zijn geïmplementeerd in de m.e.r.-richtlijn waaraan getoetst kan worden. Bovendien is het Verdrag van Aarhus volgens verweerder niet van toepassing in deze zaak. De vergunde situatie valt niet onder één van de categorieën van milieuactiviteiten zoals genoemd in bijlage 1 van het Verdrag en van een aanzienlijk effect op het milieu is volgens verweerder ook geen sprake. Dit laatste bestrijden eisers. Eisers beroepen zich, voor het geval geoordeeld wordt dat het Verdrag van Aarhus en de m.e.r.-richtlijn niet van toepassing zijn, op de Habitatrichtlijn die volgens hen in het licht van de m.e.r.-richtlijn en de Richtlijn Industriële Emissies moeten worden uitgelegd, die een ruime toegang tot de rechter waarborgen.

10. Bij de beoordeling laat de rechtbank in het midden of een rechtstreeks beroep kan worden gedaan op artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus en in hoeverre eisers zich bij de beantwoording van de voorliggende rechtsvraag op de Habitatrichtlijn kunnen beroepen. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) uit 2015 waarin is overwogen dat ter uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus de m.e.r.-richtlijn is aangepast door toevoeging van een nieuw artikel.5.Het gaat om artikel 10bis dat later is vernummerd tot artikel 11.6.In het vierde lid van dit artikel staat dat de bepalingen van artikel 11 van de m.e.r.-richtlijn een toetsingsprocedure in eerste instantie bij een bestuursrechtelijke instantie niet uitsluiten en niet afdoen aan de eis dat de bestuursrechtelijke toetsingsprocedures doorlopen moeten zijn alvorens beroep bij een rechterlijke instantie kan worden ingesteld, wanneer die eis bestaat naar nationaal recht. De Afdeling heeft in de uitspraak kortgezegd geoordeeld dat het vereiste van het indienen van een zienswijze om recht op toegang tot de rechter te hebben niet in strijd is met artikel 11 van de m.e.r-richtlijn. De twee door eisers genoemde arresten heeft de Afdeling bij haar oordeel betrokken. Nu artikel 11 van de m.e.r.-richtlijn inhoudelijk overeenstemt met artikel 9 van het Verdrag van Aarhus, ziet de rechtbank evenmin aanleiding om artikel 6:13 van de Awb in strijd te achten met artikel 9 van het Verdrag van Aarhus. De conclusie van advocaat-generaal Bobek is voor de rechtbank onvoldoende reden om anders te oordelen. Het is immers nog onduidelijk of deze conclusie door het Hof van Justitie zal worden gevolgd en zo ja, hoe dit zal worden vertaald door de nationale rechter naar concrete gevallen.

11. Eisers hebben ter zitting verklaard dat zij geen zienswijze hebben ingediend, omdat de publicatie van het ontwerpbesluit vanwege ondercapaciteit niet is opgemerkt. De rechtbank vindt dit geen goede reden om te oordelen dat eisers redelijkerwijs niet kan worden verweten geen zienswijze naar voren te hebben gebracht. Het missen van een publicatie ligt in de risicosfeer van eisers.

12. De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep van eisers niet-ontvankelijk is.

13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart het beroep niet-ontvankelijk.

Deze uitspraak is gedaan door mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen, voorzitter, en mr. R.C. Stijnen en mr. A.R. Klijn, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is uitgesproken op 19 november 2020 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.

de griffier is verhinderd

deze uitspraak te tekenen

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Verdrag van Aarhus

Artikel 9Het tweede lid bepaalt dat elke Partij, binnen het kader van haar nationale wetgeving, waarborgt dat leden van het betrokken publieka. die een voldoende belang hebben, dan welb. stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een Partij dit als voorwaarde stelt,toegang hebben tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan, om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van artikel 6 en, wanneer het nationale recht hierin voorziet en onverminderd het navolgende derde lid, andere relevante bepalingen van dit Verdrag.

Wat een voldoende belang en een inbreuk op een recht vormt wordt vastgesteld in overeenstemming met de eisen van nationaal recht en strokend met het doel aan het betrokken publiek binnen het toepassingsgebied van dit Verdrag ruim toegang tot de rechter te verschaffen. Hiertoe wordt het belang van elke niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de in artikel 2, vijfde lid, gestelde eisen voldoende geacht in de zin van het voorgaande onderdeel a. Dergelijke organisaties worden tevens geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van het voorgaande onderdeel b.

De bepalingen van dit tweede lid sluiten niet de mogelijkheid uit van een herzieningsprocedure voor een bestuursrechtelijke instantie en laten onverlet de eis van het uitputten van de bestuursrechtelijke beroepsgang alvorens over te gaan tot rechterlijke herzieningsprocedures, wanneer die eis bestaat naar nationaal recht.

Het derde lid bepaalt dat elke Partij aanvullend op en onverminderd de in het voorgaande eerste en tweede lid bedoelde herzieningsprocedures, waarborgt elke Partij dat leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen en nalaten van privé-personen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu.

m.e.r.-richtlijn (richtlijn 2011/92/EU)

Artikel 11Het eerste lid, bepaalt dat de lidstaten ervoor zorgen dat, in overeenstemming met het toepasselijke nationale rechtsstelsel, leden van het betrokken publiek die:a) een voldoende belang hebben, dan welb) stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een lidstaat dit als voorwaarde stelt, in beroep kunnen gaan bij een rechtbank of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan om de materiële of formele rechtmatigheid van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen betreffende de inspraak van het publiek van deze richtlijn aan te vechten.

In het tweede lid staat dat de lidstaten bepalen in welk stadium een besluit, handelen of nalaten kan worden aangevochten.

Het derde lid regelt dat wat een voldoende belang dan wel een inbreuk op een recht vormt, bepaald wordt door de lidstaten in het licht van de doelstelling om het publiek een ruime toegang tot de rechter te verlenen. Te dien einde wordt het belang van een niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de vereisten van artikel 1, lid 2, geacht voldoende te zijn in de zin van lid 1, onder a), van dit artikel. Tevens worden die organisaties geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van lid 1, onder b), van dit artikel.

Het vierde lid bepaalt dat de bepalingen van dit artikel een toetsingsprocedure in eerste instantie bij een bestuursrechtelijke instantie niet uitsluiten en doen niet af aan de eis dat de bestuursrechtelijke toetsingsprocedures doorlopen moeten zijn alvorens beroep bij een rechterlijke instantie kan worden ingesteld, wanneer die eis bestaat naar nationaal recht.Een dergelijke procedure moet eerlijk, billijk en snel zijn en mag niet buitensporig kostbaar zijn.

Op grond van het vijfde lid dragen de lidstaten, ter verhoging van de effectiviteit van het bepaalde in dit artikel, er zorg voor dat het publiek praktische informatie wordt verstrekt over toegang tot beroepsprocedures bij bestuursrechtelijke en rechterlijke instanties.