4.5.1 Beleidsruimte en interpretatieruimte

Algemeen wordt aangenomen dat rechtersregelingen beslissingsruimte invullen die de wetgever aan de rechter gelaten heeft met als doel om de rechtseenheid te bevorderen. In de literatuur wordt wel gesproken over invulling van beleidsruimte en/of interpretatieruimte.1 Deze begrippen hebben – in navolging van de (invulling van) beleidsruimte in het bestuursrecht – betrekking op de ruimte die de rechtersregeling invult ten opzichte van de wettelijke bepaling waarop de rechtersregeling ziet. Wanneer wordt gesproken over ‘ruimte’ is van belang zich te realiseren dat deze steeds wordt ingeperkt, allereerst door (hogere) rechtsregels die de rechter bij het nemen van beslissingen in het individuele geval dient toe te passen, te weten bepalingen van de Grondwet of andere wetten, rechtstreeks verbindende verdragsbepalingen, EG-recht, gewoonterecht en jurisprudentie. Ook voor de inhoud van een rechtersregeling geldt dat deze hiermee niet in strijd mag komen.2 Een voorbeeld waarin zich naar het oordeel van de Hoge Raad een situatie voordeed waarin een bepaling zowel qua inhoud als werkingsgebied strijdig was met andere wetten en een eerder arrest van de Hoge Raad, is te vinden in HR 18 november 2011.3 De Hoge Raad oordeelde dat Richtlijn ‘4.7.2 kinderalimentatie’ van het rapport alimentatienormen 2010 op gespannen voet stond met een bepaling uit de Faillissementswet.4 Omdat de richtlijn tevens leidde tot een feitelijke voorrangspositie van de alimentatiegerechtigde ten opzichte van de overige in de schuldsanering betrokken vorderingen, viel de richtlijn op grond van artikel 3:278 BW tevens buiten de rechtsvormende taak van de rechter, zo oordeelde de Hoge Raad.5

De term beleidsruimte kent zijn oorsprong in het binnen het bestuursrecht ontwikkelde verschijnsel van beleidsregelgeving. Op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (waaronder het verbod van willekeur) werden bestuursorganen verplicht om stelselmatig beslissingen te nemen. Binnen het bestuursrecht ontwikkelde zich zo een – inmiddels in de wet vastgelegde – bevoegdheid6 van daartoe aangewezen bestuursrechtelijke organen om de wijze waarop met een bij wet toegekende beslissingsruimte wordt omgegaan schriftelijk vast te leggen in bestuurlijke beleidsregels.7

Anders dan in het geval van bestuurlijke beleidsregels is er voor rechtersregelingen, en daarmee ook voor de Beslagsyllabus, voor zowel de vaststelling dat sprake is van ruimte voor het vastleggen van een nadere invulling van beleids- en/of interpretatieruimte in een rechtersregeling, alsook de bevoegdheid tot de vaststelling van zo een rechtersregeling, geen in de wet vastgelegde bevoegdheid. Doordat Teuben op basis van de inhoud van bestaande rechtersregelingen een inventarisatie maakte van gebieden waarop die invulling zich – zowel op formeel – als op materieelrechtelijke vlak – manifesteert is er evenwel toch een beeld te geven van de gebieden die zich hier in de praktijk voor blijken te lenen.8

Een belangrijk gebied waarbinnen invulling van beleidsruimte plaatsvindt is de discretionaire bevoegdheid van de rechter.9 Als eerste wordt genoemd de zogenoemde discretionaire bevoegdheid, die valt af te leiden uit de formulering in de wet. Het kan hierbij gaan om het maken van keuzes uit een aantal mogelijkheden, waaronder ook het achterwege laten van toepassing van de regel, al dan niet onder voorwaarden.10 Een voorbeeld hiervan is (het verlengen van) de termijn waarbinnen een eis in hoofdzaak dient te worden ingesteld nadat het beslag is gelegd (artikel 700 lid 3 Rv): ‘De voorzieningenrechter kan (curs. MM) de termijn verlengen, indien de beslaglegger dit voor het verstrijken van de termijn verzoekt’. De wettekst geeft aan dat het aan de voorzieningenrechter is om te beslissen of deze aanleiding ziet om de termijn te verlengen of niet. Hieromtrent zijn in de Beslagsyllabus nadere bepalingen opgenomen over de condities waaronder een termijnverlenging al dan niet wordt gehonoreerd. Een voorbeeld hiervan vormt de situatie waarin het argument dat partijen in onderhandeling zijn ten grondslag ligt aan het verzoek tot termijnverlening: in geval van een termijn van langer dan veertien dagen of een tweede of volgend verlengingsverzoek wordt deze slechts toegestaan indien uit een schriftelijk bewijsstuk blijkt dat de beslagene met het verlengingsverzoek instemt.11 Ook andere formuleringen in de wet kunnen op een discretionaire bevoegdheid duiden, zoals bijvoorbeeld het op de procedure van verlofverlening toepasselijke artikel 279 Rv: ‘De rechter bepaalt, tenzij (curs. MM) hij zich aanstonds onbevoegd verklaard of het verzoek toewijst, onverwijld de dag en het uur waarop de behandeling aanvangt. Hij beveelt tevens oproeping van de verzoeker en voor zover nodig van de in het verzoekschrift genoemde belanghebbenden’ (…). In samenhang met artikel 700 lid 1 Rv kan de voorzieningenrechter er dus voor kiezen om een verzoek tot het leggen van conservatoir beslag aanstonds (dus ex-parte) toe te wijzen, dan wel om partijen op te roepen. De Beslagsyllabus bepaalt hierover nader dat het (ter zitting) horen van partijen, voordat wordt beslist op het gevraagde verlof, altijd mogelijk, maar doorgaans niet wenselijk, is omdat de gerekwestreerde door de oproep kennis kan nemen van het voornemen om beslag te leggen en dan mogelijk vermogensbestanddelen aan het beslag zal trachten te onttrekken.12

Ook het vaststellen van de hoogte van een vergoeding wordt door Teuben beschouwd als een discretionaire bevoegdheid met betrekking tot de inhoud (in tegenstelling tot de hiervoor genoemde beslissingsbevoegdheid ten aanzien van de procedure).13 In de Beslagsyllabus komen geen bepalingen voor met de hoogte van vergoedingen tot onderwerp. Wel kent deze rechtersregeling een bepaling die zich op de grens van procedure en inhoud bevindt. Artikel 700 lid 2 Rv bepaalt dat de voorzieningenrechter in het geval van de geldvordering het bedrag vaststelt waarvoor het verlof wordt verleend, met inbegrip van de kosten waarin de schuldenaar zal kunnen worden veroordeeld. De begroting van de vordering door de voorzieningenrechter kan worden beschouwd als procedurele handeling in het kader van de verlofverlening, de begroting van de hoogte van de kosten waarin de schuldenaar kan worden veroordeeld echter, die op grond van de Beslagsyllabus afhankelijk is van de hoogte van de gestelde hoofdsom,14 kan als inhoudelijk worden beschouwd.

Een onderscheidend kenmerk van beslissingen die vallen binnen de discretionaire bevoegdheid van de rechter is dat deze tot verschillende alternatieve besluiten kan komen die alle rechtens juist zijn.

Dit vormt de tegenstelling tot de vrijwel steeds bestaande interpretatieruimte, omdat de beslissing die in dit kader wordt genomen, en in een rechtersregeling wordt vastgelegd, betrekking heeft op de algemene uitleg van wettelijke normen en begrippen. Dit heeft tot gevolg dat uiteindelijk slechts één besluit genomen kan worden. Alternatieven zijn tijdens de overwegingen wel mogelijk maar bij de uiteindelijke besluitvorming niet. Een voorbeeld kan dit illustreren. Een vorm van de invulling van interpretatieruimte is te vinden in de regelgeving rondom de definitie van de ‘eis in de hoofdzaak’ zoals bedoeld in artikel 700 lid 3 Rv. De Beslagsyllabus vermeldt hierover dat onder meer een terugvorderingsbesluit, een besluit tot het invorderen van de kosten van bestuursdwang, dwangsommen of het opleggen van een bestuurlijke boete zoals bedoeld in een aantal nader genoemde wetten, hebben te gelden als eis in hoofdzaak.15 Het moge duidelijk zijn dat kan worden besloten tot het al dan niet onder het begrip ‘eis in de hoofdzaak’ laten vallen van deze besluiten, maar uiteindelijk sluit besluitvorming voor het ene alternatief besluitvorming voor het andere uit. Een terugvorderingsbesluit kan immers niet zowel worden gekwalificeerd als zijnde wel als niet een eis in hoofdzaak. In de praktijk blijkt het hiervoor uiteengezette onderscheid tussen beleidsruimte en interpretatieruimte niet altijd even duidelijk te maken.16 De relevantie van het onderscheid is voornamelijk van belang bij toetsing door de Hoge Raad in cassatie. Daarnaast stelt Teuben dat het ontstaan van voorafgaande verbindendheid van een (bepaling uit een) rechtersregeling in het geval van invulling van interpretatieruimte theoretisch gezien problematisch is. Ik kom op deze beide punten later terug.