3.3 Analyse van het toetsingskader (2): Inmenging in het eigendomsrecht

Als vaststaat dat sprake is van ‘eigendom’, volgt de vraag of de overheid inbreuk maakt op dat recht. Of sprake is van een inbreuk beoordeelt het EHRM aan de hand van drie regels:1

regel 1: een ieder heeft recht op het ongestoorde genot van zijn eigendom (de algemene genotsregel);

regel 2: de ontneming van eigendom moet het algemene belang dienen en zijn onderworpen aan wettelijke voorwaarden (de ontnemingsregel), en

regel 3: de overheid heeft het recht om eigendom te reguleren in het algemene belang (de reguleringsregel).

Aldus onderscheidt het EHRM drie soorten inbreuken op het eigendomsrecht: (i) ontnemingen; (ii) reguleringen (beperkingen) en (iii) overige verstoringen. Doorgaans onderzoekt het EHRM eerst of een inmenging een ontneming van eigendom (tweede regel) of een regulering van eigendom (derde regel) oplevert. Pas als een overheidsmaatregel geen ontneming of regulering inhoudt of als twijfel bestaat welke van die twee aan de orde is, zal het EHRM onder de algemene regel onderzoeken of die maatregel het genot van de desbetreffende eigendom door de klager heeft verstoord.2 De eerste regel is dus als een restcategorie te beschouwen.

Van ontneming door de overheid is in de eerste plaats sprake bij formele overdracht van de eigendomstitel.3 ‘Klassieke’ voorbeelden van deze formele eigendomsoverdrachten als gevolg van overheidshandelen zijn onteigeningen en nationalisaties. Naast de formele ontnemingen van eigendom onderscheidt het EHRM de facto ontnemingen.4 Het gaat dan om gevallen waarin de overheid – onder instandlating van de formele eigendomstitel – het voor de eigenaar onmogelijk maakt om gebruik te maken van zijn eigendom.5

De overheid kan eveneens een inbreuk maken op het recht op het ongestoorde genot van eigendom door middel van regulering. Regelgeving kan immers de gebruiksmogelijkheden van eigendom beperken, zonder dat sprake hoeft te zijn van (de facto) onteigening. Het EHRM heeft de reguleringsregel ontleend aan de tekst van de tweede volzin van artikel 1 Eerste Protocol, waarin is bepaald: “The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.” Het is niet evident om in deze volzin de reguleringsregel te lezen, aangezien de tekst juist is bedoeld om buiten twijfel te stellen dat de Staten eigendom mogen reguleren. De uitleg die het EHRM aan deze volzin geeft laat zien dat het EVRM een living instrument is en dat de interpretatie ervan in de loop der tijden kan veranderen. Het EHRM heeft een breed scala aan inbreuken op het eigendomsrecht onderzocht onder de reguleringsregel.6 Belastingheffing vormt volgens het EHRM een inherente inbreuk op het eigendomsrecht, “since it deprives the person concerned of a possession, namely the amount of money which must be paid”.7 Inbreuken op het eigendomsrecht als gevolg van de heffing van belastingen of het opleggen van boeten worden doorgaans onderzocht onder de reguleringsregel.8

Onder elk van de drie regels zal het EHRM nagaan of de inbreuk op het eigendomsrecht in overeenstemming is met de vereisten van lawfulness, algemeen belang en proportionaliteit.9 Het onderzoek naar eventuele rechtvaardigingen is dus bij alle drie soorten van inbreuk identiek. Welke soort inbreuk het EHRM ziet, is met name van belang voor de intensiteit van de proportionaliteitstoets. Bij een eigendomsontnemende maatregel legt het EHRM over het algemeen een strengere toets aan dan bij een maatregel die eigendom reguleert of die anderszins het eigendomsgenot verstoort.10