4.2.4 Totstandkoming Gedelegeerde en Uitvoeringshandelingen

Het wetgevingsproces voor het DWU is beduidend anders dan voor de GDWU en UDWU. Alhoewel alle drie de handelingen worden aangeduid als verordening,1 is de totstandkoming anders geregeld. Voor het vaststellen van het DWU is de gewone wetgevingsprocedure van toepassing.2 Hierbij dient de Europese Commissie overeenkomstig artikel 294, lid 2, VwEU een voorstel in bij het Europees Parlement en de Europese Raad. Na verschillende lezingen stelt de Europese Raad tezamen met het Europees Parlement de verordening vast. De totstandkoming van de GDWU en UDWU geschiedt niet volgens de gewone wetgevingsprocedure. Ik zal bij de totstandkoming van beide handelingen in het hiernavolgende stilstaan.

Bij het vaststellen van de gedelegeerde handeling moet artikel 284 DWU in acht worden genomen. Daarin staan nadere procedureregels opgenomen die door de Europese Commissie in aanmerking moeten worden genomen bij het vaststellen van de gedelegeerde handeling. In figuur 4.1 is de vaststellingsprocedure van gedelegeerde handelingen schematisch weergegeven. Gedurende vijf jaren na inwerkingtreding van het DWU staat het de Europese Commissie vrij om van de aan haar in artikel 75 DWU toegekende delegatiebevoegdheid gebruik te maken. Deze termijn wordt, mits geen bezwaar door het Europees Parlement of de Europese Raad wordt gemaakt, stilzwijgend verlengd voor telkens eenzelfde periode. Dat doet niet af aan het feit dat laatstgenoemde partijen tussentijds de bevoegdheidsdelegatie kunnen intrekken door publicatie van een besluit in het Publicatieblad van de Europese Unie. Dat betekent overigens niet, dat met een dergelijk besluit de reeds van kracht zijnde gedelegeerde handelingen worden ingetrokken. Deze is door de Europese Commissie op 28 juli 2015 vastgesteld, waarna de handeling ter kennisgeving aan het Europees Parlement en de Europese Raad is toegestuurd. Vervolgens hadden voornoemde partijen gedurende een periode van twee maanden de mogelijkheid bezwaar tegen de gedelegeerde handeling te maken.3 Zij hebben van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt. Vervolgens is, in afwachting van de vaststelling van de UDWU, gewacht met publicatie van de GDWU in het Publicatieblad van de Europese Unie tot 29 december 2015. Vervolgens is op 18 januari 2016 de GDWU inwerking getreden en zijn de daarin opgenomen bepalingen op 1 mei 2016 toepasselijk geworden. Voor de vaststelling van de douanewaarde is in artikel 75 DWU aan de Europese Commissie de bevoegdheid overdragen om een gedelegeerde handeling vast te stellen. De gedelegeerde handeling mag op grond van artikel 75 DWU enkel zien op het vaststellen van voorwaarden voor het verlenen van toestemming om gebruik te mogen maken van de vereenvoudiging die is opgenomen in artikel 73 DWU (‘forfaitaire waarde vaststelling’).4 De Europese Commissie heeft gebruikgemaakt van de aan haar toegekende delegatiebevoegdheid door vaststelling van artikel 71 GDWU.

Figuur 4.1 Vaststellingsprocedure gedelegeerde handelingen.

De uitvoeringsbevoegdheden worden vastgesteld overeenkomstig de onderzoeksprocedure zoals in Verordening (EU) nr. 182/20115 is beschreven en in figuur 4.2 schematisch is weergegeven.6 Uit voornoemde verordening in samenhang gelezen met artikel 285, lid 1, DWU blijkt dat het Comité Douanewetboek een advies uitbrengt voor handelingen die op voorstel van de Europese Commissie worden vastgesteld.7 In het Comité Douanewetboek zijn alle EU-lidstaten vertegenwoordigd en adviezen worden in beginsel aangenomen bij een gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Een advies ter vaststelling van de UDWU is niet met gekwalificeerde meerderheid aangenomen, maar tegelijkertijd was er ook geen blokkerende minderheid voor het uit te brengen advies. Derhalve heeft de Europese Commissie gebruikgemaakt van de mogelijkheid die haar in artikel 5, lid 4, Verordening (EU) nr. 182/2011 is verschaft. Aangezien geen advies is uitgebracht komt de Europese Commissie de bevoegdheid toe om zelf de ontwerpuitvoeringshandeling aan te nemen. Uiteindelijk is de UDWU op 24 november 2015 vastgesteld, op 29 december 2015 in het Publicatieblad van de Europese Unie gepubliceerd, op 18 januari 2016 in werking getreden en sinds 1 mei 2016 zijn de in de UDWU opgenomen artikelen toepasselijk. In tegenstelling tot de procedure die geldt bij de totstandkoming van de GDWU, is aan de Europese Commissie en het Europees Parlement geen termijn van twee maanden gegund om bezwaar te maken, nadat de vaststelling van de UDWU kenbaar was gemaakt. Artikel 76 DWU kent uitvoeringsbevoegdheden toe aan de Europese Commissie op het gebied van de douanewaarde. De uitvoeringsbevoegdheid is beperkt tot:

In het bijzonder de verantwoording – ook wel ‘accountability’ genoemd – die tijdens het wetgevingsproces wordt afgelegd, is, gelet op voorgaande uiteenzetting, voor gedelegeerde en uitvoeringshandelingen beduidend minder dan voor een basisverordening. In het bijzonder is dit het geval door de kleinere rol die de Europese Raad en het Europees Parlement zijn toegedicht bij de totstandkomingsprocedure van gedelegeerde en uitvoeringshandelingen. Daarbij merk ik op dat de democratische legitimiteit wordt gewaarborgd doordat alle lidstaten in het Comité Douanewetboek vertegenwoordigd waren bij het vaststellen van de GDWU en UDWU. Echter, voor de UDWU bestond geen gekwalificeerde meerderheid vóór of een blokkerende minderheid tegen de totstandkoming. Onder andere in dat licht rijst derhalve de vraag in hoeverre de delegatie- en uitvoeringsbevoegdheid van de Europese Commissie strekken. Daarover handelt onderdeel 4.2.5.

Figuur 4.2 Vaststellingsprocedure uitvoeringshandelingen bij de toepassing van de onderzoeksprocedure.