HvJ EU, 15-09-2022, nr. C-18/21

In overweging 9 van verordening nr. 1896/2006 wordt het doel ervan omschreven als:

Overweging 24 van deze verordening luidt:

Overweging 25 van deze verordening bepaalt:

In overweging 29 wordt ‘de instelling van een uniforme, snelle en efficiënte procedure voor de inning van niet-betwiste geldvorderingen in de ganse Europese Unie’ tot doelstelling van de verordening verklaard.

Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1896/2006 bepaalt:

Artikel 16 heeft als opschrift ‘Verweer tegen een Europees betalingsbevel’ en bepaalt in de leden 1 en 2:

Artikel 17, lid 1, van de verordening bepaalt:

Artikel 18, lid 1, van deze verordening bepaalt:

Artikel 20 van verordening nr. 1896/2006, met het opschrift ‘Heroverweging in uitzonderingsgevallen’, bepaalt:

Artikel 26 van verordening nr. 1896/2006, met het opschrift ‘Verhouding tot het nationale procesrecht’, bepaalt:

§ 1, lid 1, eerste en tweede volzin, van het Bundesgesetz betreffend Begleitmaßnahmen zu COVID-19 in der Justiz (1. COVID-19-Justiz-Begleitgesetz — 1. COVID-19-JuBG) (federale wet betreffende begeleidende maatregelen voor de rechtspleging in verband met COVID-19; hierna: ‘nationale COVID-19-wet’)4., bepaalt:

Verordening nr. 1896/2006 heeft ten doel de beslechting van grensoverschrijdende geschillen met betrekking tot niet-betwiste geldvorderingen te vereenvoudigen, te versnellen en goedkoper te maken door een Europese betalingsbevelprocedure in te voeren.5. Zij roept een eenvormig instrument in het leven waarmee schulden kunnen worden geïnd onder voorwaarden die voor schuldeisers en schuldenaren in de gehele Europese Unie gelijk zijn, maar bepaalt ook dat het nationale procesrecht van de lidstaten van toepassing is op alle procedurekwesties die niet uitdrukkelijk in de verordening zijn geregeld. Verordening nr. 1896/2006 waarborgt dus een gelijk speelveld voor schuldeisers en schuldenaren in de gehele Europese Unie.6.

Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1896/2006 stelt de Europese betalingsbevelprocedure beschikbaar voor grensoverschrijdende geschillen. Krachtens artikel 3, lid 1, van de verordening wordt een geschil geacht grensoverschrijdend te zijn wanneer ten minste één van de partijen haar woonplaats of haar gewone verblijfplaats heeft in een andere lidstaat dan de lidstaat van het aangezochte gerecht.7. In casu heeft Uniqa Versicherungen zich tot de Oostenrijkse civiele rechter gewend. VU woont in Duitsland. Er is dus sprake van een grensoverschrijdend geschil in de zin van verordening nr. 1896/2006.

De bij verordening nr. 1896/2006 ingevoerde Europese betalingsbevelprocedure is geen procedure op tegenspraak. De nationale rechter bij wie een verzoek om een dergelijk betalingsbevel is ingediend, beslist uitsluitend op basis van dat verzoek. De verweerder wordt er niet van in kennis gesteld dat de procedure loopt.8. Hij heeft dus pas vanaf de betekening of kennisgeving van het bevel de mogelijkheid om kennis te nemen van zowel het bestaan als de inhoud van de vordering tegen hem. Vanwege dit in wezen eenzijdige karakter van de Europese betalingsbevelprocedure heeft het Hof benadrukt dat de eerbiediging van de rechten van de verdediging bijzonder belangrijk is.9.

Bij betekening en kennisgeving van het Europees betalingsbevel wordt de verweerder meegedeeld dat hij de mogelijkheid heeft10. om het in het betalingsbevel vermelde bedrag aan de eiser te betalen of binnen 30 dagen nadat het betalingsbevel is betekend of ter kennis gebracht bij het gerecht van oorsprong een verweerschrift in te dienen11., overeenkomstig artikel 16 van verordening nr. 1896/2006. In een verweerschrift hoeft niet te worden verklaard op welke gronden de betwisting berust12., omdat het niet dient als kader voor een verweer ten gronde, maar slechts is bedoeld om de verweerder de mogelijkheid te geven de vordering te betwisten.13. Het verweer is het standaardmechanisme dat een einde maakt aan de Europese betalingsbevelprocedure, want het doet de zaak automatisch overgaan naar een gewone civielrechtelijke procedure, tenzij de eiser uitdrukkelijk om stopzetting van de procedure heeft verzocht.14. Zoals de Griekse regering in haar schriftelijke opmerkingen naar voren heeft gebracht, heeft het indienen van een verweerschrift tot gevolg dat er geen sprake meer is van een niet-betwiste geldvordering in de zin van verordening nr. 1896/2006. Met deze mogelijkheid om een verweerschrift in te dienen wordt beoogd te compenseren dat de verweerder volgens het door verordening nr. 1896/2006 ingevoerde stelsel niet deelneemt aan de procedure. Door gebruikmaking van die mogelijkheid kan de verweerder de vordering betwisten nadat het Europees betalingsbevel is uitgevaardigd.15.

Na het verstrijken van de termijn van 30 dagen om een verweerschrift in te dienen kan het Europees betalingsbevel uitsluitend worden heroverwogen in de ‘uitzonderingsgevallen’16. die limitatief zijn opgesomd in artikel 20 van verordening nr. 1896/2006.17. Bovendien kan een verzoek van een verweerder tot opschorting van de tenuitvoerlegging van een Europees betalingsbevel krachtens artikel 23 van verordening nr. 1896/2006 slechts in buitengewone omstandigheden slagen. Aldus kan, zoals de Griekse regering in haar schriftelijke opmerkingen heeft benadrukt, het verstrijken van de in artikel 16, lid 2, van verordening nr. 1896/2006 bepaalde termijn van 30 dagen voor verweerders ernstige en onomkeerbare gevolgen hebben.

Volgens artikel 20, lid 1, onder b), van verordening nr. 1896/2006 heeft een verweerder het recht om het bevoegde gerecht van de lidstaat van oorsprong om heroverweging van het Europees betalingsbevel te verzoeken als hij de vordering niet heeft kunnen betwisten wegens overmacht18. of als aan drie cumulatieve voorwaarden is voldaan. Ten eerste moet er sprake zijn van buitengewone omstandigheden waardoor de verweerder de vordering niet binnen de gestelde termijn kon betwisten, ten tweede mag er geen sprake zijn van schuld van de verweerder zelf, en ten derde dient de verweerder onverwijld te hebben gehandeld.19. Daarnaast bepaalt artikel 20, lid 2, van verordening nr. 1896/2006 dat wanneer de termijn voor het indienen van een verweerschrift is verstreken, het Europees betalingsbevel kan worden heroverwogen als het, gelet op de voorschriften van deze verordening, of vanwege andere uitzonderlijke omstandigheden, kennelijk ten onrechte is toegekend.20.

Aangezien de heroverwegingsprocedure uitsluitend voor uitzonderingsgevallen is bedoeld, heeft het Hof geoordeeld dat artikel 20 van verordening nr. 1896/2006 strikt moet worden uitgelegd.21. Bovendien houdt de mogelijkheid om krachtens artikel 20 het betalingsbevel te laten heroverwegen blijkens overweging 25 van verordening nr. 1896/2006 niet in dat de verweerder nogmaals verweer kan voeren tegen de vordering.22. Indien de bevoegde rechter in de lidstaat van oorsprong het heroverwegingsverzoek op grond van artikel 20, lid 1, onder b), of artikel 20, lid 2, van verordening nr. 1896/2006 van de verweerder weigert, blijft het Europees betalingsbevel van kracht. Indien de bevoegde rechter in de lidstaat van oorsprong echter besluit dat heroverweging gegrond is, is het Europees betalingsbevel nietig.

Hieruit volgt dat de heroverwegingsprocedure van artikel 20 van verordening nr. 1896/2006 niet bedoeld is als vervanging voor de verweerprocedure van artikel 16. De twee procedures zijn geheel verschillend van aard. Een verweerder heeft een absoluut recht van verweer tegen het Europees betalingsbevel binnen de in artikel 16, lid 2, van verordening nr. 1896/2006 neergelegde termijn. In het verweerschrift hoeven geen gronden te worden vermeld. Daarentegen kan de heroverwegingsprocedure van artikel 20 van verordening nr. 1896/2006 slechts in een zeer beperkt aantal ‘uitzonderingsgevallen’ worden benut en slechts nadat de in artikel 16, lid 2, neergelegde termijn is verstreken.

Daarnaast kan een verweerder een verweerschrift tegen het Europees betalingsbevel bij het gerecht van oorsprong indienen door het standaardformulier te gebruiken dat hem samen met het Europees betalingsbevel is overhandigd, terwijl een verweerder om heroverweging van het Europees betalingsbevel moet verzoeken bij de bevoegde rechter in de lidstaat van oorsprong en verordening nr. 1896/2006 voor dat doel géén standaardformulier biedt.

Op grond van artikel 26 van verordening nr. 1896/2006 worden alle niet uitdrukkelijk in de verordening geregelde procedurekwesties ‘beheerst door het nationale recht’. De toepassing van de verordening naar analogie is in dergelijke gevallen uitgesloten.23. Blijkens overweging 9 ervan stelt verordening nr. 1896/2006 dienaangaande minimumnormen, waarvan de naleving tot gevolg heeft dat in de lidstaat van tenuitvoerlegging voorafgaand aan de erkenning en de tenuitvoerlegging van een Europees betalingsbevel geen intermediaire procedure hoeft te worden ingeleid. Verordening nr. 1896/2006 bevat derhalve geen uitputtende procedure voor de inning van niet-betwiste vorderingen bij wege van een Europees betalingsbevel. Bovendien is artikel 26 van verordening nr. 1896/2006 in overeenstemming met de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.24.

De verwijzende rechter en de Oostenrijkse regering stellen in hun schriftelijke opmerkingen dat de bij § 1, lid 1, van de nationale COVID-19-wet ingevoerde algemene stuiting van termijnen tot doel had alle procespartijen en hun vertegenwoordigers snel duidelijkheid en rechtszekerheid te verschaffen in de uitzonderlijke situatie van de COVID-19-pandemie, waarin het openbare leven en de openbare activiteit tot een minimum waren beperkt. Wegens de impact van het virus en de quarantainemaatregelen die werden genomen om de verspreiding ervan tegen te gaan, waaronder het zo veel mogelijk vermijden van persoonlijk contact, werd voorzien dat rechtbankpersoneel, raadslieden en partijen hun werkzaamheden niet op de gebruikelijke wijze zouden kunnen verrichten. Dienovereenkomstig heeft de Oostenrijkse wetgever de termijnen in het algemeen en zonder verwijzing naar individuele gevallen gestuit.

Het oogmerk van stuiting van alle procestermijnen in burgerlijke zaken, met inbegrip van die welke in rechtsinstrumenten van de Unie zijn vastgesteld, gaf § 1, lid 1, van de nationale COVID-19-wet een uiterst brede werkingssfeer. Niettemin blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat de betrokken maatregel van toepassing was op procestermijnen die vóór de inwerkingtreding ervan nog niet waren verstreken en dat deze termijnen voor een periode van ongeveer vijf weken werden gestuit. Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft aangegeven, heeft de betrokken maatregel geen verstreken termijnen doen herleven en heeft hij evenmin enige andere terugwerkende kracht. Bovendien heeft de Oostenrijkse regering ter terechtzitting bevestigd dat zij geen andere maatregelen heeft genomen tot stuiting van termijnen als gevolg van de COVID-19-pandemie.

Artikel 16 van verordening nr. 1896/2006 voorziet niet in de stuiting of de verlenging van de daarin gestelde termijn. Het legt enkel de termijn van 30 dagen vast, die begint te lopen vanaf de datum waarop het betalingsbevel aan de verweerder is betekend of ter kennis is gebracht.25. Bij de indiening van een verweerschrift heeft VU de in artikel 16, lid 2, van verordening nr. 1896/2006 gestelde termijn van 30 dagen niet in acht genomen. Krachtens artikel 18 van die verordening is het door Uniqa Versicherungen verkregen Europees betalingsbevel dus in beginsel uitvoerbaar.

Op het eerste gezicht lijkt artikel 16 van verordening nr. 1896/2006 niet te zien op een maatregel als § 1, lid 1, van de nationale COVID-19-wet, die termijnen in het algemeen stuit of schorst. Zoals de Oostenrijkse regering en VU in hun schriftelijke opmerkingen hebben gesteld, voorziet verordening nr. 1896/2006 immers niet in een al dan niet algemene stuiting of schorsing van termijnen, bijvoorbeeld wegens het overlijden van een partij, het verlies van haar bevoegdheid om in rechte op te treden of de inleiding van een faillissements- of insolventieprocedure. Genoemde regering en VU betogen aldus dat de stuiting of schorsing van termijnen in dit soort gevallen wordt beheerst door het nationale recht.

In dit verband zij opgemerkt dat de in artikel 16, lid 2, van verordening nr. 1896/2006 neergelegde termijn voor het indienen van een verweerschrift mogelijkerwijs niet in alle lidstaten gelijk is. Volgens overweging 28 van deze verordening is verordening (EEG, Euratom) nr. 1182/71 van de Raad van 3 juni 1971 houdende vaststelling van de regels die van toepassing zijn op termijnen, data en aanvangs- en vervaltijden26. van toepassing op de berekening van de termijnen van verordening nr. 1896/2006. Bijgevolg wordt rekening gehouden met de feestdagen van de lidstaat waar het gerecht dat het Europees betalingsbevel uitvaardigt, zetelt. Aangezien de feestdagen in de lidstaten niet uniform zijn, zullen er verschillen zijn bij het bepalen van de exacte datum waarop een verweerschrift moet worden ingediend.

Artikel 20, lid 2, van verordening nr. 1896/2006, dat voorziet in de heroverweging van een Europees betalingsbevel indien het Europees betalingsbevel kennelijk ten onrechte is toegekend, is in het kader van het hoofdgeding niet van toepassing. In de eerste plaats blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt niet dat het door Uniqa Versicherungen verkregen Europees betalingsbevel ten onrechte is toegekend. In de tweede plaats, en belangrijker nog, stelt artikel 20, lid 2, van verordening nr. 1896/2006 criteria vast die van toepassing zijn op specifieke situaties, terwijl § 1, lid 1, van de nationale COVID-19-wet een algemene regel vaststelde die van toepassing was op alle procestermijnen in burgerlijke zaken.

Mijns inziens valt § 1, lid 1, van de nationale COVID-19-wet wegens het algemene karakter ervan buiten de werkingssfeer van artikel 20, lid 1, onder b), van verordening nr. 1896/2006. Bovendien wordt deze laatste bepaling strikt uitgelegd.27. Een persoon kan zich beroepen op § 1, lid 1, van de nationale COVID-19-wet zonder te hoeven aantonen dat hij wegens overmacht of wegens buitengewone omstandigheden niet in staat was om verweer aan te tekenen tegen een Europees betalingsbevel.28. Aan die conclusie wordt niet afgedaan door het bestaan van individuele gevallen waarin een verweerder die niet tijdig een verweerschrift had ingediend zich als gevolg van de COVID-19-pandemie onder verwijzing naar artikel 20, lid 1, onder b), van verordening nr. 1896/2006 daadwerkelijk op overmacht of buitengewone omstandigheden kon beroepen.

Aangezien artikel 16, lid 2, artikel 20, lid 1, onder b), en artikel 20, lid 2, van verordening nr. 1896/2006 niet voorzien in een algemene stuiting van de in artikel 16, lid 2, van die verordening neergelegde termijn, rijst de vraag of zij, dan wel enige andere bepaling van verordening nr. 1896/2006, zich verzetten tegen de vaststelling van een algemene maatregel als die van § 1, lid 1, van de nationale COVID-19-wet.

Ik denk van niet. Zoals blijkt uit overweging 9 en artikel 26 ervan, beoogt verordening nr. 1896/2006 niet de procedureregels voor een Europees betalingsbevel uitputtend te harmoniseren.29. Integendeel, verordening nr. 1896/2006 stelt minimumnormen vast om de erkenning en de tenuitvoerlegging van een in een andere lidstaat gegeven beslissing te waarborgen zonder dat in de lidstaat van tenuitvoerlegging een voorafgaande intermediaire procedure hoeft te worden ingeleid. Ik ben derhalve van mening dat een algemene stuiting van de termijnen wegens de COVID-19-pandemie een procedurekwestie is die in verordening nr. 1896/2006 niet geregeld is. Zij valt bijgevolg onder het nationale recht, overeenkomstig artikel 26 van die verordening.30.

Nationale proceduremaatregelen die overeenkomstig artikel 26 van verordening nr. 1896/2006 zijn vastgesteld, mogen niet discriminerend zijn, dus niet ongunstiger dan die welke voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden, en mogen geen afbreuk doen aan de met die verordening nagestreefde doelstellingen.31.

Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter lijkt het erop dat § 1, lid 1, van de nationale COVID-19-wet noch direct, noch indirect discriminerend was, aangezien hij van toepassing was op alle procestermijnen in burgerlijke zaken, ongeacht de rechtsgrondslag op basis waarvan zij waren ingeleid. Zoals de Oostenrijkse regering ter terechtzitting heeft opgemerkt, zou er immers, gelet op het bestaan van parallelle nationale procedures met hetzelfde doel als het Europees betalingsbevel, een verboden verschil in behandeling kunnen zijn ontstaan indien het Oostenrijkse recht termijnen voor nationale procedures had gestuit, maar voor de termijnen van verordening nr. 1896/2006 niet dezelfde regels zou hebben toegepast.

Een maatregel als § 1, lid 1, van de nationale COVID-19-wet ondermijnt mijns inziens evenmin de doelstellingen van verordening nr. 1896/2006, aangezien een algemene stuiting van de termijnen geen nieuwe procedurestap toevoegt aan de erkenning en de tenuitvoerlegging van een Europees betalingsbevel. Er wordt geen afbreuk gedaan aan de uniforme procedure van verordening nr. 1896/2006. De betrokken nationale maatregel legde eisers geen extra procedurele last op. Hij heeft slechts gewaarborgd dat de termijn voor het indienen van een verweerschrift tegen een Europees betalingsbevel op het hoogtepunt van de COVID-19-pandemie gedurende een beperkte periode werd gestuit. Daarmee heeft de nationale wetgever ervoor gezorgd dat verordening nr. 1896/2006 doeltreffend functioneerde, door een passend evenwicht te bewaren tussen de bij die verordening gevestigde procedurele belangen van eisers en verweerders, en aldus de rechten van beiden te waarborgen.

Bovendien mag bij het nastreven van de doelstellingen van verordening nr. 1896/2006 geen afbreuk worden gedaan aan de eerbiediging van de door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde rechten van verdediging van degenen voor wie een Europees betalingsbevel bestemd is.32. Zoals reeds is opgemerkt, is de heroverwegingsprocedure vanwege de verschillende aard van de twee procedures geen vervanging voor de verweerprocedure.33. Evenmin staat de uitkomst van een eventuele heroverwegingsprocedure vast. De verweerprocedure zorgt er daarentegen voor dat vorderingen niet als niet-betwist worden beschouwd en dat daarover in een gewone burgerlijke procedure uitspraak wordt gedaan, zodat het recht van de verweerder op daadwerkelijke toegang tot de rechter wordt gevrijwaard. Het exceptionele en onvoorziene karakter van de COVID-19-pandemie heeft iedereen in meerdere of mindere mate geraakt. Een verplichting voor verweerders om in het kader van de COVID-19-pandemie een beroep te doen op de heroverwegingsprocedure zou hun een zware last hebben opgelegd. Ten slotte had, zoals de Oostenrijkse regering ter rechtvaardiging van de vaststelling van § 1, lid 1, van haar nationale COVID-19-wet heeft aangevoerd, een veelvuldig beroep van verweerders op de heroverwegingsprocedure in individuele gevallen kunnen leiden tot een toename van het aantal bij de rechter aanhangig gemaakte zaken, hetgeen een goede rechtsbedeling in de nasleep van de COVID-19-pandemie zou hebben aangetast.34.

In het kader van de bij verordening nr. 1896/2006 ingevoerde regeling is de toegang tot de verweerprocedure van fundamenteel belang om een rechtvaardig en billijk evenwicht tussen de partijen tot stand te brengen en de eerbiediging van de rechten van verdediging van degenen voor wie een Europees betalingsbevel bestemd is te waarborgen. Een verzuim om degenen voor wie een Europees betalingsbevel bestemd daadwerkelijk de mogelijkheid te bieden om tegen een dergelijk bevel verweer aan te tekenen, en dus om door een rechter te worden gehoord, in door de COVID-19-pandemie ontstane situaties, had mijns inziens het door verordening nr. 1896/2006 tot stand gebrachte delicate evenwicht tussen eisers en verweerders kunnen ondermijnen, en had aldus een schending van artikel 47 van het Handvest kunnen opleveren.35.

Uitgaande van de toelichting van de verwijzende rechter op de doelstellingen en de werkingssfeer van § 1, lid 1, van de nationale COVID-19-wet lijkt deze maatregel tevens een legitiem doel van algemeen belang te hebben nagestreefd. De stuiting36. van ongeveer vijf weken die op het hoogtepunt van de COVID-19-pandemie in 2020 werd toegestaan, was kort gezien de ernst van de volksgezondheidscrisis en de algemene onzekerheid die toen heerste. De begin- en einddatum van de stuiting zijn duidelijk en transparant vastgesteld. De betrokken maatregel was dus in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel en heeft de rechtszekerheid gewaarborgd en zodoende een goede rechtsbedeling bevorderd.