19.2 Kleine schadezaken

Wie voor maximaal € 25.000 wordt benadeeld door een onrechtmatig 8:89 lid 2-besluit, kan zijn volledige schade hetzij aan de burgerlijke rechter, hetzij aan de bestuursrechter voorleggen. Bij wie is hij het beste uit?

Om te beginnen is het griffierecht in het bestuursrecht substantieel lager dan in het civiele recht. Al naar gelang de hoogte van de vordering scheelt dat tientjes tot enige honderden euro’s. Zelfs bij schades tot € 25.000 – waar in civilibus de kantonrechter bevoegd is – is de benadeelde bij de bestuursrechter goedkoper uit vanaf vorderingen van € 500. Bovendien spaart de verzoeker de kosten van het uitbrengen van een dagvaarding uit. De bestuursrechter is daarom voor ‘kleine’ vorderingen goedkoper.

Minstens zo belangrijk is het risico op een proceskostenveroordeling. Bij de bestuursrechter is dat risico voor de benadeelde verwaarloosbaar, althans als hij een natuurlijke persoon is. Natuurlijke personen worden slechts in de proceskosten van de wederpartij veroordeeld als zij kennelijk onredelijk gebruik hebben gemaakt van het procesrecht, zie artikel 8:75 lid 1 Awb.1 Ingevolge artikel 237 Rv daarentegen is bij de civiele rechter de hoofdregel dat de verliezer de proceskosten van de wederpartij draagt.

Spannender nog is de vraag, of er bij inhoudelijke beoordeling door de twee schadevergoedingsrechters verschillen zijn. Is de kans op toewijzing van de claim bij een van beiden groter?

Vooropgesteld: groot kunnen de verschillen niet zijn. De bestuursrechter past immers hetzelfde materiële recht toe als de burgerlijke rechter (in talloze uitspraken geeft de bestuursrechter terecht aan zich zoveel mogelijk bij de civielrechtelijke leerstukken aan te sluiten) en bovendien stemmen de Hoge Raad en de hoogste bestuursrechters de laatste jaren hun schadevergoedingsuitspraken vaak inhoudelijk af. Toch zijn er – met enige voorzichtigheid – drie kwesties te noemen waarbij de bestuursrechter, althans de Afdeling, tegenwoordig een ietsje ‘burger-vriendelijkere’ schadevergoedingsrechter lijkt dan de burgerlijke rechter.

Dat geldt om te beginnen bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het primaire besluit na rechterlijke vernietiging van het besluit op bezwaar (bob). De burgerlijke rechter houdt nog altijd vast aan zijn – bekritiseerde – jurisprudentie dat een primair besluit slechts dan onrechtmatig (en dus aansprakelijkheidsscheppend) is, als dat primaire besluit op rechtmatigheidsgronden is herroepen. Ingeval de bestuursrechter een bob vernietigt, staat bij de civiele rechter dus slechts de onrechtmatigheid van dat bob vast; pas als opnieuw op het bezwaar is beslist én uit ‘bob II’ de onrechtmatigheid van het primaire besluit blijkt, kan de benadeelde zich voor de burgerlijke rechter op de onrechtmatigheid van dat primaire besluit beroepen.2 De Afdeling is op dit punt soepeler. Zij houdt voorlopig vast aan de lijn dat als aan het primaire besluit hetzelfde gebrek kleefde als aan het vernietigde bob, daarmee ook de onrechtmatigheid van het primaire besluit voldoende is gebleken.3 Wellicht durft de bestuursrechter wat gemakkelijker zonder tussenkomst van het bestuursorgaan het primaire besluit te beoordelen – voor hem is dat een thuiswedstrijd. Hoe het ook zij; als het na een vernietiging door de bestuursrechter van een bob (nog) niet tot verlengde besluitvorming komt, dan zal de benadeelde via artikel 8:88 Awb soms toch al schadevergoeding kunnen lospeuteren bij de bestuursrechter. Dat komt vooral van pas bij schadeverzoeken die al gedurende het vernietigingsberoep worden gedaan (artikel 8:91 Awb); als de bestuursrechter het bob vernietigt, zal hij onder omstandigheden meteen schadevergoeding kunnen toekennen voor het primaire besluit, zonder dat verlengde besluitvorming nodig is.

De beoordeling van het causaal verband tussen vernietigd besluit en schade heeft de nodige complexe jurisprudentie van beide schadevergoedingsrechters opgeleverd. In 2016 leken zij tot overeenstemming te zijn gekomen: kort na elkaar deden zij elk een uitspraak waarin een genuanceerde versie van de ‘leer van het hypothetisch rechtmatig besluit’ werd aanvaard. Kort gezegd moet het causaal verband tussen een vernietigd besluit en de geleden schade worden beoordeeld door de vraag te beantwoorden of het bestuursorgaan een rechtmatig besluit had kunnen nemen dat dezelfde schade zou hebben veroorzaakt én aannemelijk is dat het zo’n besluit ook zou hebben genomen.4 In 2017 wees de Hoge Raad echter een arrest dat – als het althans niet op een misslag berust – tot gevolg heeft dat zijn causaliteitsbeoordeling toch strenger is dan zij aanvankelijk leek, en vooral ook: strenger is dan die van de Afdeling.5 Kort gezegd maakt de Hoge Raad in UWV/X onderscheid tussen schade die voortvloeit uit het dictum van een besluit en de overige schade. Voor de overige schade geldt de leer van het hypothetisch rechtmatig besluit, maar voor de ‘dictumschade’ geldt dat causaal verband ontbreekt als ‘het nieuwe besluit rechtmatig is en een beslissing volgt die tot hetzelfde rechtsgevolg leidt als het eerdere besluit’. Dit zou betekenen dat ingeval het bestuursorgaan pas later (en niet ten tijde van het oorspronkelijke, vernietigde besluit) bevoegd werd dat het rechtmatige schadeveroorzakende besluit te nemen, de in de tussentijd (wel degelijk onrechtmatig) toegebrachte schade niet voor vergoeding in aanmerking komt.6 De bestuursrechter lijkt op dit punt vooralsnog7 soepeler: de schade die wordt geleden vanaf het moment van het onrechtmatige besluit tot aan het moment dat een rechtmatig, schadeveroorzakend besluit genomen had kunnen worden, komt wél voor vergoeding in aanmerking.8

Ook op het leerstuk van de relativiteit lijkt de bestuursrechter soms iets soepeler dan zijn civiele collega. Di Bella wijst er terecht op dat de ‘strenge’ relativiteitsuitspraken in het overheidsaansprakelijkheidsrecht de afgelopen jaren van de Hoge Raad kwamen – denk vooral aan het veel bekritiseerde Duwbak Linda en Iraanse vluchtelinge.9 Weliswaar sloot de Afdeling zich aan bij de conclusie die de Hoge Raad in dat laatste arrest trok over het beperkte beschermingsbereik van het asielrecht,10 maar de Afdeling heeft voor de relativiteitstoets (in andere gevallen) nooit de strenge methodiek van de Hoge Raad overgenomen, waarbij een zwaar gewicht toekomt aan de vraag of de wetsgeschiedenis positieve aanwijzingen biedt dat de geschonden regeling strekt tot bescherming van precies het concrete, individuele belang dat door onrechtmatig overheidsoptreden is geschonden. De Afdeling is soms bereid de grenzen van de relativiteit wat ruimer te trekken, door overwegingen van de strekking dat bepaalde milieu- en ruimtelijke ordeningsnormen ook de bedrijfseconomische belangen beschermen van degene die op toepassing en handhaving van die normen vertrouwt.11 Bij een besluit dat wettelijke normen schendt waarover de hoogste rechter nog geen relativiteitsoordeel heeft gegeven, zou ik als eiser mijn vordering eerst aan de bestuursrechter voorleggen.

In kleine schadezaken wegens 8:89 lid 2-besluiten lijkt de keuze voor de bestuursrechter dus de beste papieren te hebben. De bestuursrechtelijke verzoekschriftprocedure is minder kostbaar en kent een geringer risico op proceskostenveroordeling, zij is laagdrempeliger en bovendien lijkt de bestuursrechter bij de invulling van onrechtmatigheid, causaliteit en relativiteit soms ietsje burgervriendelijker dan zijn civiele collega.