Rb. Limburg, 01-04-2020, nr. AWB - 19 , 712

Bij besluit van 3 juli 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseressen om nadeelcompensatie afgewezen.

Bij besluit van 22 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseressen tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 januari 2020.

Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Feiten en omstandigheden

1. Eiseressen zijn eigenaar/exploitant van een varkenshouderij, gelegen op de percelen kadastraal bekend gemeente [plaats 2] , sectie [nummer 1] nummers [nummer 2] en [nummer 3] , plaatselijk bekend [naam 2] ongenummerd te [plaats 1] .

Op 28 mei 2001 (aangevuld bij brief van 15 februari 2005) hebben eiseressen een verzoek om planschade ingediend bij de raad van de gemeente [plaats 3] , omdat zij door het bestemmingsplan “Implementatie-herziening ruimte voor de rivier” waren benadeeld in het gebruik van aan hen toebehorende onbebouwde gronden. Bij besluit van 7 juli 2009 heeft de raad dit verzoek afgewezen, omdat niet het bestemmingsplan het schadeveroorzakende besluit was, maar de Beleidslijn “Ruimte voor de rivier”, die vanaf 19 april 1996 in werking is getreden. Bij besluit van 26 april 2011 heeft de raad het bezwaar tegen het besluit van 7 juli 2009 deels gegrond en voor het overige ongegrond verklaard en het besluit gehandhaafd.

Op 15 februari 2005 heeft eiseres 1 een verzoek om nadeelcompensatie ingediend, naar aanleiding van het besluit van 13 september 2002 van verweerder tot weigering van een vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: Wbr) voor een biggenopfokstal op reeds bebouwde percelen.

Bij brief van 20 februari 2009 hebben eiseressen opnieuw een verzoek om nadeelcompensatie ingediend – nu voor de onbebouwde gronden. Hierbij hebben zij aangegeven dat dit enerzijds als een voorwaardelijk verzoek gezien moet worden – voor het geval het verzoek om planschade (genoemd in punt 1.1.) zou worden afgewezen. Anderzijds dient het gezien te worden als een aanvulling op het eerder verzoek om nadeelcompensatie van 15 februari 2005. Ten slotte staat in de brief van 20 februari 2009 dat het verzoek tevens dient te worden beschouwd als ingediend mede namens eiseres 2.

Bij besluit van 25 oktober 2010 heeft verweerder het verzoek om nadeelcompensatie van 15 februari 2005 deels toegewezen. Over het verzoek van 20 februari 2009 heeft verweerder zich hierbij niet uitgelaten. Bij uitspraak van deze rechtbank van 21 juni 2019 (ECLI:NL:RBLIM:2019:5712) is dit besluit (voor zover hier van belang) in stand gelaten. Hiertegen is door eiseressen hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de raad van State (verder: de Afdeling).

Bij uitspraak van 5 december 2016 heeft deze rechtbank de beslissing van de raad inzake het planschadeverzoek in stand gelaten en het door eiseressen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 21 maart 2018 heeft de Afdeling deze uitspraak bevestigd (ECLI:NL:RVS:2018:972). Deze afwijzing staat zodoende in rechte vast.

Bij brief van 4 april 2018 hebben eiseressen vervolgens verweerder verzocht alsnog een besluit te nemen op het voorwaardelijke/aanvullende verzoek om nadeelcompensatie van 20 februari 2009.

2. Bij het primaire besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het schadeveroorzakende besluit de Beleidslijn “Ruimte voor de rivier” (verder: de Beleidslijn) is, die op 19 april 1996 in werking is getreden. Dit betekent dat het verzoek wegens verjaring niet toewijsbaar is, aldus verweerder. In het bestreden besluit heeft verweerder dit standpunt gehandhaafd. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat voor het verzoek een verjaringstermijn van 5 jaar geldt. Aangezien het voorwaardelijke/aanvullende verzoek om schadevergoeding van 20 februari 2009, en het oorspronkelijke verzoek van 15 februari 2005, ruimschoots vijf jaar na 19 april 1996 zijn ingediend, is er volgens verweerder sprake van verjaring.

3. Eiseressen zijn het hier niet mee eens. Op hetgeen zij als beroepsgronden hebben aangevoerd zal de rechtbank hieronder ingaan.

Datum verzoek

4. De rechtbank ziet zich als eerste voor de vraag gesteld op welke datum het onderhavige verzoek om nadeelcompensatie is gedaan.

5. Eiseressen vinden primair dat als datum van het verzoek heeft te gelden de datum waarop zij het verzoek om planschade hebben gedaan bij de raad van de gemeente [plaats 3] . Zij menen dat de raad dit verzoek op grond van artikel 2:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) als verzoek om nadeelcompensatie had moeten doorzenden naar verweerder, omdat evident was dat niet het bestemmingsplan, maar de Beleidslijn het schadeveroorzakende besluit was en daarmee dat verweerder het beoordelende bestuursorgaan was.

De rechtbank volgt eiseressen hierin niet. Zij overweegt hiertoe dat eiseressen het verzoek zelf als planschadeverzoek hebben betiteld, dat hierin ook is gesteld dat het ging om schade vanwege een bestemmingsplan en dat de onderbouwing van het verzoek gebaseerd was op een planvergelijking. Tegen de afwijzing van het verzoek om planschade is bezwaar gemaakt en beroep ingesteld; het afwijzende besluit van de raad staat in rechte vast. Gelet op dit alles ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het evident was (of had moeten zijn) dat het verzoek om planschade niet als zodanig was bedoeld. De rechtbank ziet dus ook geen grond voor het oordeel dat de raad dit verzoek had moeten doorzenden naar verweerder, noch voor het oordeel dat de datum van het verzoek om planschade als datum van het onderhavige verzoek om nadeelcompensatie heeft te gelden.

6. Eiseressen betogen verder dat in ieder geval de datum 15 februari 2005 als datum van het verzoek heeft te gelden, omdat de brief van 20 februari 2009 als aanvulling hierop beschouwd dient te worden. Volgens verweerder is het verzoek echter dat (pas) gedaan middels de brief van eiseressen van 20 februari 2009.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de brief van 20 februari 2009 niet kan worden gezien als een aanvulling op de brief van 15 februari 2005. De rechtbank overweegt hiertoe dat in de brief van 15 februari 2005 eiseres 1 verzoekt om vergoeding van de schade die zij lijdt door de weigering van de vergunning op grond van de Wbr voor haar uitbreidingsplannen, te weten het oprichten van een biggenopfokstal op het perceel nummer [nummer 2] . Het schadeveroorzakende besluit is in deze de weigering van de vergunning voor de biggenopfokstal. Uit niets blijkt dat het verzoek ook betrekking heeft op het gebruik van de (onbebouwde) gronden. In de brief van 20 februari 2009 verzoekt niet alleen eiseres 1 om schadevergoeding, maar ook eiseres 2. Verder gaat het in het tweede verzoek – in afwijking van het eerste verzoek – om vergoeding van schade voor het niet kunnen benutten van onbebouwde gronden, waardoor volgens eiseressen de ontwikkelingsmogelijkheden van hun agrarische bedrijven worden beperkt. De verzoeken in genoemde brieven zijn dus niet alle namens andere verzoekers ingediend, ze zien tevens op verschillende schades en schadeoorzaken. De rechtbank betrekt hierbij tevens dat zij in voornoemde uitspraak van 21 juni 2019 in de andere procedure over de door eiseressen gevraagde nadeelcompensatie, al heeft geoordeeld dat het verzoek van 15 februari 2005 enkel betrekking heeft op de schade ten gevolge van het niet kunnen bouwen van de biggenopfokstal aan [naam 2] .

7. Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat als datum van het onderhavige verzoek om nadeelcompensatie heeft te gelden 20 februari 2009.

Toetsingskader

8. Dit brengt de rechtbank bij de vraag welk toetsingskader op het verzoek van toepassing is en welke verjaringstermijn hierin is opgenomen. In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat het verzoek om nadeelcompensatie is ingediend op grond van de (toen geldende) Regeling Nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 (verder: de Regeling), maar dat op grond van het overgangsrecht inmiddels de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 (veder: de Beleidsregel 2014) hierop van toepassing is. Op grond van de Beleidsregel 2014 geldt een verjaringstermijn van vijf jaar, aldus verweerder.

Mede gelet op hetgeen ter zitting naar voren is gekomen, is de rechtbank van oordeel dat op grond van het overgangsrecht niet de Beleidsregel 2014, maar nog steeds de Regeling van toepassing is.

In artikel 2, eerste lid, van de Regeling is bepaald dat de minister degene die schade lijdt of zal lijden als gevolg van de rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak, op verzoek een vergoeding toekent, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.

In artikel 12 van de Regeling is het volgende bepaald:

1. Het verzoek om schadevergoeding wordt zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk is schriftelijk bij de minister ingediend.

2. De minister kan een verzoek afwijzen indien vijf jaren zijn verlopen na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de benadeelde zowel met de schade als met de omstandigheid dat deze schade is veroorzaakt door een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid bekend is geworden, en in ieder geval door verloop van twintig jaren na de gebeurtenis waardoor de schade is veroorzaakt.

Grondslag

9. Eiseressen hebben ter zitting aangegeven geen punt te willen maken van het feit dat verweerder abusievelijk de Beleidsregel 2014 als toetsingskader heeft vermeld, omdat de verjaringstermijn in de Regeling en de Beleidsregel 2014 dezelfde is. Eiseressen betogen wel dat het bestreden besluit in strijd is met de rechtszekerheid, omdat hierin zowel de Regeling, als de Beleidsregel 2014 als grondslag voor de afwijzing worden genoemd.

De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond feitelijke grondslag mist. Het bestreden besluit noemt immers alleen de Beleidsregel 2014 als toetsingskader/grondslag voor de afwijzing.

Schadeveroorzakend besluit

10. De volgende vraag is wat (de datum van) het schadeveroorzakend besluit is. Eiseressen stellen zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte de Beleidslijn als schadeoorzaak heeft genomen. Volgens eiseressen dient uitgegaan te worden van de weigering van de Wbr-vergunning op 13 september 2002. Eiseressen hebben hiertoe aangevoerd dat de Beleidslijn bij de inwerkingtreding in 1996 nog niet van toepassing was op de betreffende gronden van eiseressen. De Beleidslijn geldt immers slechts voor gronden die in het winterbed van de Maas liggen. De gronden van eiseressen zijn pas in 1998 als zodanig aangemerkt, omdat zij toen pas – op grond van de bij Koninklijk besluit (hierna: KB) van 6 maart 1998 vastgestelde belijning van het winterbed – daadwerkelijk in het winterbed zijn komen te liggen. De Beleidslijn is dus pas vanaf dat moment op deze gronden van toepassing, aldus eiseressen. Daar komt bij dat de Beleidslijn op zich geen verplichtingen voor individuele gevallen schept. De Beleidslijn krijgt immers pas daadwerkelijke gevolgen indien, zoals in dit geval, een aanvraag om een vergunning wordt gedaan en deze aanvraag vanwege de Beleidslijn wordt geweigerd. Pas toen de door eiseressen in 2002 gevraagde Wbr-vergunning werd geweigerd, was het voor eiseressen duidelijk dat een vergunning evenmin zou worden verleend voor het gebruik van de onbebouwde gronden waar het onderhavige verzoek op ziet.

De rechtbank is het in zoverre met eiseressen eens dat verweerder ten onrechte de Beleidslijn van 6 april 1996 als schadeveroorzakend besluit heeft aangemerkt. De rechtbank overweegt hiertoe allereerst dat uit de uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2018 in de planschadeprocedure – waar verweerder naar heeft verwezen – niet volgt dat de schadeoorzaak de Beleidslijn is. In genoemde uitspraak heeft de Afdeling immers slechts overwogen dat het toetsingskader van de Beleidslijn dermate streng was dat op de peildatum van 23 mei 2002 de bouwmogelijkheden op de percelen van eiseressen onder het oude planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet konden worden gerealiseerd. Hieruit kan niet worden opgemaakt dat deze waarschijnlijkheid ook al aanwezig was ten tijde van de inwerkingtreding van de Beleidslijn in april 1996. Uit de overwegingen kan slechts worden geconcludeerd dat in ieder geval op 23 mei 2002 de bouwmogelijkheden op grond van de Beleidslijn met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet gerealiseerd konden worden.

Daar komt bij dat verweerder niet heeft betwist dat de percelen van eiseressen pas bij het KB van 6 maart 1998 onder het toepassingsbereik van de Beleidslijn zijn komen te vallen. Bovendien heeft de Afdeling bij zijn uitspraak van 13 november 2002 (ECLI:NL:RVS:2002:AF0246) ook overwogen dat de begrenzing van het winterbed is vastgesteld bij het KB van 6 maart 1998, Stb. 164. Dit betekent dat vanaf dat moment de gronden van eiseressen onder het winterbed vielen. Naar het oordeel van de rechtbank vielen de gronden dus ook pas als gevolg daarvan – en pas vanaf dat moment - onder de werking van de Beleidslijn, met als gevolg een vergunningplicht voor eiseressen. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat het KB van 6 maart 1998 in de onderhavige zaak als schadeveroorzakend besluit aangemerkt moet worden.

Het feit dat eiseressen pas geconfronteerd werden met de werking van de beperkingen via de weigering van de Wbr vergunning op 13 september 2002, maakt dit niet anders. De rechtbank overweegt hiertoe dat het juist is dat iemand daadwerkelijk bekend moet zijn met de schade en met de aansprakelijke persoon en daadwerkelijk in staat moet zijn om ook een rechtsvordering terzake in te stellen, zoals eiseressen betogen. Naar het oordeel van de rechtbank was daar in het geval van eiseressen echter sprake van op de datum van het KB van 6 maart 1998. Volgens vaste jurisprudentie is aan het vereiste van daadwerkelijk bekend zijn met de schade, met de aansprakelijke persoon en in staat zijn een rechtsvordering ter zake in te stellen voldaan, indien de betrokkenen voldoende zekerheid hebben dat er inderdaad schade is, of zal worden geleden (zie onder meer het arrest van de Hoge Raad van 31 maart 2017, ECLI:NL:HR:2017:552). Naar het oordeel van de rechtbank was dat voor eiseressen vanaf de bekendmaking van het KB van 6 maart 1998 het geval. Vanaf toen was immers duidelijk dat zij hun onderneming niet meer konden uitbreiden, dat zij hierdoor schade zouden lijden. Tevens was toen duidelijk welk bestuursorgaan hiervoor verantwoordelijk was en dus ook bij wie eiseressen een schadeverzoek hiervoor zouden kunnen indienen. Vanaf dat moment was immers duidelijk dat de percelen van eiseressen in het winterbed van de Maas lagen en dat er op grond van de Beleidslijn met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid nagenoeg niet meer kon worden gebouwd in het winterbed. De stelling van eiseressen dat de Beleidslijn niet rechtstreeks toepasselijk is in het individuele geval volgt de rechtbank niet, nu bij uitspraak van de Afdeling van 19 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3026) is overwogen dat uit genoemde uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:972) valt af te leiden dat de Beleidslijn directe werking had.

Gelet op het bovenstaande had verweerder als begindatum voor de verjaringstermijn de datum 7 maart 1998 moeten aanhouden. Nu het verzoek om nadeelcompensatie is ingediend op 20 februari 2009, is dit nog steeds na afloop van de verjaringstermijn van vijf jaar. Gelet hierop zal de rechtbank het geconstateerde gebrek in het besluit passeren, omdat, verweerder niet ten onrechte heeft geconcludeerd dat het verzoek is gedaan na het verstrijken van de verjaringstermijn.

Redelijkheid en billijkheid

11. Tot slot hebben eiseressen aangevoerd dat aan de aanvullende werking van de redelijkheid en billijkheid betekenis dient toe te komen. Zij wijzen er tevens op dat in artikel 12, tweede lid, van de Regeling sprake is van een discretionaire bevoegdheid. Verweerder had er volgens hen voor kunnen en moeten kiezen om de korte verjaringstermijn niet tegen te werpen, aangezien eiseressen vanaf 2002 voortdurend hebben gepoogd de schade vergoed te krijgen, waarbij het niet duidelijk was tot wie zij zich moesten wenden.

Verweerder ziet geen reden de verjaringstermijn niet tegen te werpen. Er was geen sprake van dat eiseressen “van het kastje naar de muur” zijn gestuurd door verschillende bestuursorganen. Hun verzoeken zijn steeds correct in behandeling genomen, aldus verweerder

De rechtbank overweegt dat bij toepassing van artikel 12, tweede lid, van de Regeling verweerder een zekere afwegingsruimte toekomt. De uitkomst hiervan dient door de rechter terughoudend getoetst te worden. De rechtbank moet dus beoordelen of verweerder, na afweging van alle betrokken belangen, zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen de verjaringstermijn van vijf jaar toe te passen.

Eiseressen hebben naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan verweerder niet in redelijkheid de verjaringstermijn heeft kunnen tegenwerpen. Hiertoe overweegt de rechtbank dat eiseressen ervoor gekozen hebben om niet al op 13 september 2002 – zijnde het moment dat het voor hen, naar eigen zeggen, duidelijk was dat zij geen vergunning zouden krijgen - een verzoek om nadeelcompensatie in te dienen. Dit hebben zij pas gedaan bij brief van 15 februari 2005, waarbij zij het verzoek toen ook nog hebben beperkt tot het niet kunnen realiseren van de biggenopfokstal. Deze beperking komt voor risico van eiseressen. Zij hadden op dat moment immers ook al meteen nadeelcompensatie kunnen vragen voor de overige gronden. Het feit dat zij er toen nog van uitgingen dat dit deze schade gedekt was door de planschadeprocedure maakt dit niet anders, omdat ze juist indien het voor hen onduidelijk was welke procedure gevolgd diende te worden, ervoor hadden kunnen kiezen om meteen al beide sporen (eventueel subsidiair) te volgen. Hierbij neemt de rechtbank mede in aanmerking dat eiseressen reeds in 2002 werden bijgestaan door een professionele gemachtigde. Het feit dat zij pas in 2009, nadat duidelijk was dat de ingeslagen weg om planschade te verkrijgen (waarschijnlijk) niet tot resultaat zou leiden, opnieuw een verzoek om nadeelcompensatie hebben ingediend, heeft verweerder daarom op goede gronden voor eigen risico van eiseressen laten komen.

12. Het beroep is ongegrond.

13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.E. Kessels (voorzitter), en mr. T.M. Schelfhout en mr. N.M.J. Janssen, leden, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier. Deze uitspraak is gedaan op 1 april 2020. Als gevolg van maatregelen rondom het Corona virus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.

De voorzitter is niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op: 1 april 2020

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.