I.6.2 De positie van de beginselen van behoorlijke rechtspleging in het Nederlandse bestuursrecht

Uit het onderzoek in de voorgaande hoofdstukken komt naar voren dat, ondanks erkenning in de bestuursrechtelijke doctrine, de nationale ongeschreven beginselen van behoorlijke rechtspleging, een betrekkelijk marginale rol spelen in het Nederlandse bestuursrecht(spraak). Dat is vooral toe te schrijven aan de dominante positie van artikel 6 EVRM. De ontwikkeling van de beginselen van behoorlijke rechtspleging is, in vergelijking tot de beginselen van behoorlijk bestuur, minder sterk op gang gekomen. Een eigen invulling van de rechtsnormen voor een behoorlijke rechterlijke procedure is, gelet op het fundamentele karakter van de beginselen en de ratio van de beginselen, nodig en wenselijk. Opname van een grondrecht op een eerlijk proces of behoorlijke rechtspraak in de Grondwet zou voorts aan de nationale ontwikkeling of rechtsvorming, voor zover het toetsingsverbod uit artikel 120 Grondwet daaraan niet in de weg staat1, kunnen bijdragen.

Verdere ontwikkeling van de beginselen van behoorlijke rechtspleging moet geschieden door de nationale wetgever, maar ook of vooral door de nationale rechter. De bestuursrechter zou meer en explicieter aandacht aan deze normen kunnen besteden in zijn uitspraken. In gevallen waarin een beroep op artikel 6 EVRM wordt gedaan, zou daarin bijvoorbeeld (tevens) een beroep op een ongeschreven beginsel van behoorlijke rechtspleging gelezen kunnen worden. De bestuursrechter zou het betreffende nationale beginsel, gelet op de beperkte reikwijdte van artikel 6 EVRM, als primaire aanknopingspunt kunnen nemen bij de beoordeling van de voorliggende uitspraak of procedure. Zelfs indien geen beroep wordt gedaan op artikel 6 EVRM zou de bestuursrechter in elk geschil kunnen nagaan of de beginselen van behoorlijke rechtspraak in acht zijn genomen. Dat zou echter ambtshalve toetsing aan die normen betekenen. Hoewel ambtshalve toetsing in het Nederlandse bestuursrecht uitsluitend kan plaatsvinden aan bepalingen van openbare orde en de bestuursrechter vooralsnog terughoudend is met ambtshalve toetsing aan eisen van behoorlijke rechtspleging, bestaat er — zoals hierna nog zal worden uiteengezet — aanleiding die terughoudendheid te laten varen bij de beginselen van behoorlijke rechtspleging. Wel is het zo dat de bestuursrechter zijn bevoegdheid tot ambtshalve aanvulling van de rechtsgronden in geschillen waarin op een of andere wijze geklaagd wordt over de lange duur van de procedure ruimhartig toepast en dan tevens beoordeelt of een overschrijding van de redelijke termijn heeft plaatsgevonden. Aan de overige eisen van behoorlijke rechtspleging wordt soms impliciet ambtshalve getoetst en wordt de bevoegdheid tot ambtshalve aanvulling van de rechtsgronden wellicht ook ruimhartig toegepast. Expliciet is in de jurisprudentie door de bestuursrechter wat betreft de overige eisen echter nog nimmer duidelijk gemaakt in hoeverre deze normen zich lenen voor ambtshalve toepassing of aanvulling van de rechtsgronden. Zoals aangegeven, noopt het fundamentele karakter van deze normen en het belang van naleving ervan in ons stelsel van rechtsbescherming tot een ambtshalve toetsing van die eisen of in elk geval een ruimhartige toepassing van de bevoegdheid tot ambtshalve aanvulling in dat kader. De bestuursrechter zou er ambtshalve op moeten toezien dat iedere procedure bij de rechter voldoet aan de eisen van behoorlijke rechtspleging. Verwacht mag worden dat procesrechtelijke voorschriften of procesregelingen als uitgangspunt daarmee ook in overeenstemming zullen zijn, maar in concrete gevallen kan de toepassing van die voorschriften leiden tot strijd met de beginselen van behoorlijke rechtspleging. In die gevallen rust op de bestuursrechter een taak om te waarborgen dat de beginselen in acht worden genomen en schending ervan wordt voorkomen.

Een eerste aanzet tot een 'eigen' nationale invulling is tot op zekere hoogte bij enkele eisen te bespeuren in de jurisprudentie. De bestuursrechter laat zich in elk geval bij overschrijdingen van de redelijke termijn niet meer leiden door het toepassingsbereik van artikel 6 EVRM. De bescherming van die waarborg is thans niet meer beperkt tot geschillen die binnen die reikwijdte vallen, maar lijkt zich uit te strekken tot alle bestuursrechtelijke geschillen. Voor de geldingskracht van de redelijke termijn-eis is uitdrukkelijk gezocht naar een nationale rechtsbasis. Kanttekening hierbij is dat de bestuursrechter een aan artikel 6 EVRM en de nationale eis gemeenschappelijke rechtsbasis heeft vastgesteld. Verder hanteert de bestuursrechter ook nog vaste standaardtermijnen, in tegenstelling tot het EHRM, om te bepalen of de redelijke termijn in een concreet geval is overschreden. Voor de toepassing van de eis en de schadevergoedingscriteria wordt daarentegen nog sterk aangesloten bij artikel 6 EVRM. Deze jurisprudentie is wellicht de eerste stap naar uitbreiding van toepasselijkheid van de overige in artikel 6 EVRM neergelegde waarborgen voor alle bestuursrechtelijke geschillen. De uitspraak waar het om gaat, lijkt ook te impliceren dat het vereiste van een onafhankelijke en onpartijdige rechter uit artikel 6 EVRM van toepassing is in vreemdelingrechtelijke geschillen. Aan deze ontwikkeling zou een verder vervolg gegeven kunnen worden voor de overige vereisten van artikel 6 EVRM die immers, zoals ook uit het onderzoek naar voren is gekomen, een nationale rechtsbasis hebben in de beginselen van behoorlijke rechtspleging. Daarmee zouden de gevolgen van het beperkte toepassingsgebied van artikel 6 EVRM voor het Nederlandse bestuursrecht voor alle vereisten worden weggenomen. De reikwijdte van de ongeschreven beginselen van behoorlijke rechtspleging is niet beperkt tot bepaalde geschillen. Er bestaat geen rechtvaardiging om, een door artikel 6 EVRM ingegeven, onderscheid naar toepasselijke behoorlijkheidsnormen binnen de nationale bestuursrechtelijke geschillen te handhaven. Vanuit een oogpunt van rechtseenheid en rechtsgelijkheid behoren in alle geschillen ten overstaan van de bestuursrechter dezelfde behoorlijkheidseisen te gelden. Ook om die reden zou meer aandacht voor deze beginselen in de bestuursrechtelijke doctrine en rechtspraak niet misstaan. Dat betekent niet dat geen aansluiting gezocht kan of moet worden bij de invulling van die eisen door het EHRM in zijn jurisprudentie, zoals ook in het kader van hiervoor aangehaalde jurisprudentie van de nationale rechter geschiedt ten aanzien van de redelijke termijn-eis. Dat moet zeker het geval zijn, maar alleen voor zover nodig en artikel 6 EVRM niet in de weg staat aan verdergaande bescherming. De focus op artikel 6 EVRM moet echter niet zodanige vormen aannemen dat daardoor te geringe aandacht bestaat voor de nationale rechtsontwikkeling op dit vlak.