III.2.1 Inleiding

In het voorgaande is al gewezen op de procesverplichting: het uitgangspunt waarop ook het Wetboek van Strafvordering uit 1926 is gebaseerd en dat voorschrijft dat het strafrecht zich in beginsel via de rechter realiseert en dat straffen in beginsel door de rechter worden opgelegd.1 Hoe heeft het zover kunnen komen dat sindsdien zulke verschillende varianten van buitengerechtelijke afdoening als de strafbeschikking en herstelbemiddeling zich hebben kunnen nestelen in het strafrechtelijk domein, althans daartoe in toenemende mate een poging doen? Enerzijds kan op macroniveau worden gewezen op de in het voorgaande al genoemde fragmentarisering en individualisering van de samenleving, en de daaruit voortvloeiende (vermeende) gevoelens van onveiligheid. Vroegere ‘vaste’ maatschappelijke structuren zijn komen te vervallen, er lijkt in toenemende mate sprake te zijn van een gevictimaliseerde moraal en mede als gevolg daarvan een stijgende behoefte aan rechtshandhaving. Dat heeft een aanjagend effect (gehad) op de strafrechtspleging dat, tezamen met de bedrijfsmatige benadering binnen het strafrecht zoals we die sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw kennen, heeft geresulteerd in een accentuering van de regulerende, bestuurlijke potentie van het strafrecht met een sterke nadruk op de efficiënte afdoening van strafbare feiten. Dat het Openbaar Ministerie daarin een leidende rol heeft gekregen is gelet op zijn spilfunctie voortvloeiend uit het vervolgingsmonopolie en het opportuniteitsbeginsel niet verwonderlijk.2 Dit streven naar ‘snelheid en doelmatigheid’ heeft uiteindelijk geresulteerd in de invoering van de strafbeschikking ingevolge de Wet OM-afdoening3 en kort daarna de vanuit de praktijk ontwikkelde ZSM-werkwijze, die evenals en in lijn met de OM-afdoening gericht is op een snelle, efficiënte afdoening van met name veel voorkomende criminaliteit.4

Inmiddels lijkt te worden onderkend dat zo’n bestuurlijke, bedrijfsmatige aanpak echter ook zo zijn keerzijden heeft. Enerzijds is er de aandacht voor het slachtofferbelang, dat expliciet betrokken dient te worden bij de afdoeningsbeslissing.5 Dat alleen al geeft aanleiding tot een andere invulling van het algemeen belang als grondslag voor de opportuniteitsafweging dan voorheen.6 Daarbij komt dat de afdoeningsbeslissing in de meerderheid van de zaken – zeker waar het relatief lichte, veel voorkomende criminaliteit betreft – tegenwoordig wordt genomen in het kader van de genoemde ZSM-werkwijze. De uitwisseling van informatie die daar tussen het Openbaar Ministerie en de ketenpartners plaats vindt, kan aanleiding geven tot heroverweging van de in eerste instantie voorgenomen afdoeningsbeslissing of eventueel tot uitstel daarvan om nadere informatie over de verdachte en/of het slachtoffer in te winnen. Het doel van de ZSM-werkwijze is inmiddels dan ook niet meer alleen gelegen in het efficiënt afdoen van strafzaken, maar ook in betekenisvolle, of anders gezegd: zorgvuldige, afdoening.7 Uitgangspunt is voorts dat het Openbaar Ministerie de via de ZSM-tafel verworven informatie op voet van gelijkheid deelt met de advocatuur.8 Door de rechtsbijstand zo vroeg mogelijk binnen het traject te plaatsen wordt de rechtsbescherming beter gegarandeerd en ontstaat in theorie ruimte om over de afdoeningsbeslissing te communiceren en mogelijk te onderhandelen, zo is de gedachte. Hier tekenen zich de contouren af van een weer meer op consensualiteit gebaseerde afdoening, wat zou moeten leiden tot een afname van de gevallen waarin verzet tegen de strafbeschikking wordt ingesteld.9 In de praktijk blijkt de gewenste informatie-uitwisseling echter nog niet geheel naar wens te verlopen,10 met name van de zijde van de advocatuur wordt in dit verband forse kritiek geuit.11 Niettemin wordt op departementaal niveau geconstateerd dat er een goede basis is om de ZSM-werkwijze de komende jaren verder uit te bouwen, met als aandachtspunt de verbetering van de rechtsbijstand.12 Hoewel de ZSM-werkwijze niet zonder meer kan worden gelijkgesteld met buitengerechtelijke afdoening – dagvaarding voor de rechter vormt immers ook een van de opties binnen de ZSM-werkwijze13 – betekent dit niettemin een verdere consolidering van het buitengerechtelijk spoor.

In voornoemde zoektocht naar meer efficiënte wijzen van afdoening ligt ook een gemene deler tussen de strafbeschikking en de herstelbemiddeling, want beide vormen instrumenten die kunnen worden ingezet ter omzeiling van de klassieke gerechtelijke procedure. Wat betreft de strafbeschikking is dat geen nieuws (juist hierin is immers de bestaansreden van de strafbeschikking gelegen), maar voor de herstelbemiddeling ligt dat anders. De toepassing daarvan in het buitengerechtelijke spoor, mogelijk als onderdeel van een voorwaardelijk sepot, geeft blijk van een veranderende invulling van de opportuniteitsafweging. Herstelbemiddeling staat namelijk eerst en vooral in de sleutel van een ‘betekenisvolle’ afdoening, en niet zozeer in het teken van ‘efficiëntie’.14 Tegen de achtergrond van een overigens sterk punitief en populistisch discours vormt dat op het eerste gezicht een anomalie.15 Maar wie verder kijkt dan de oppervlakte ziet dat daaronder al eerder verkenningen hebben plaats gevonden naar de mogelijke instrumentele betekenis van herstelbemiddeling.16 Tegen de achtergrond van het streven naar efficiëntere én betekenisvollere afdoeningen wijst dat op heroverwegingen betreffende de subsidiariteit en proportionaliteit van strafvervolging en de daaraan verbonden afdoeningsvormen.17

Hoewel er aldus op meer abstract niveau – anders dan wellicht zou kunnen worden verwacht – de nodige samenhang lijkt te bestaan tussen de introductie van de strafbeschikking en de opkomst van de verschillende vormen van herstelbemiddeling, kennen zij daarnaast ook hun eigen meer specifieke oorzaken. Deze bespreken wij in het navolgende. Op voorhand kan evenwel worden vastgesteld dat de ontwikkelingen van de laatste decennia erop wijzen dat procesdifferentiatie inmiddels een onomkeerbaar gegeven is. Weliswaar is er voor de herstelbemiddeling (vooralsnog) geen hoofdrol weggelegd binnen de strafrechtelijke context, maar transacties, voorwaardelijk sepots en – met name – de strafbeschikking zijn niet meer van het strafrechtelijk toneel weg te denken. Ook de ZSM-werkwijze lijkt zich inmiddels een stevige plaats binnen de strafrechtspleging te hebben verworven. Dat alles is niet per definitie een slechte zaak – zeker niet wanneer deze procesdifferentiatie niet enkel in het teken van efficiënte maar ook van betekenisvolle afdoening wordt geplaatst –, maar wel een die tot verdere overdenking stemt.