HvJ EU, 21-04-2026, nr. C-155/24

Ik herinner eraan dat de in de lidstaten in de handel gebrachte of geproduceerde sigaretten moeten voldoen aan de in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2014/40 vastgestelde maximumemissieniveaus voor bepaalde schadelijke stoffen (teer, nicotine en koolmonoxide). De emissies van die stoffen worden overeenkomstig artikel 4, lid 1, van deze richtlijn gemeten volgens ISO-norm 4387 (teer), ISO-norm 10315 (nicotine) en ISO-norm 8454 (koolmonoxide). De juistheid van de metingen wordt bepaald aan de hand van ISO-norm 8243.

Gelet op de centrale positie die de ISO-normen in de onderhavige zaak innemen, zal ik kort ingaan op hun eigenschappen (a) alvorens over te gaan op de in het betrokken arrest geboden verduidelijking ten aanzien van hun rechtsgevolgen in het kader van het Unierecht (b).

Het hierboven genoemde onderscheid volgt uit de rechtspraak van het Hof volgens welke de niet-bekendmaking van een rechtshandeling van de Unie in het Publicatieblad (terwijl dit wel had moeten gebeuren) ertoe leidt dat die rechtshandeling niet aan particulieren (natuurlijke of rechtspersonen) kan worden tegengeworpen, maar niet afdoet aan de geldigheid ervan.

Met name heeft het Hof in het arrest Skoma-Lux31. bepaald dat douaneautoriteiten de douanewetgeving van de Unie niet aan een importeur kunnen tegenwerpen wanneer de desbetreffende taalversie van de toepasselijke Unieregeling, op het relevante tijdstip, niet is bekendgemaakt in het Publicatieblad. In dit verband heeft het Hof ook duidelijk gemaakt dat de niet-bekendmaking van de desbetreffende taalversie betekent dat de wetgeving in kwestie niet kan worden tegengeworpen aan particulieren, maar dit niet afdoet aan het bindende karakter van de betrokken bepalingen ten aanzien van de betreffende lidstaat32. (hetgeen betekent dat de betrokken particulier deze aan de overheidsinstanties kan tegenwerpen)33.. Het niet of vertraagd bekendmaken van een dergelijke handeling leidt dus in feite tot uitstel van de tegenwerpbaarheid van aan particulieren opgelegde verplichtingen totdat de taalversie in kwestie is bekendgemaakt in het Publicatieblad.34.

Tot die oplossing is het Hof ook gekomen in het arrest Heinrich35., een zaak over een vliegtuigpassagier die van een vlucht werd uitgesloten omdat hij tennisrackets aan boord had meegenomen. In dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat een (niet-bekendgemaakte) bijlage bij een (bekendgemaakte) verordening waarin voorwerpen worden opgesomd die vliegtuigpassagiers niet aan boord van een vliegtuig mogen brengen, niet aan die particulier kon worden tegengeworpen.

In de hierboven bedoelde zaken (waarnaar het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. verwijst) heeft het Hof eraan herinnerd dat ‘het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een [Unieregeling] de belanghebbenden in staat stelt de omvang van de verplichtingen die zij hun oplegt, nauwkeurig te kennen; dit kan enkel worden gewaarborgd door de regelmatige bekendmaking van deze regeling […]’.36. Tevens heeft het Hof uiteengezet dat een andere benadering ‘ertoe [zou] leiden dat particulieren […] de negatieve gevolgen moeten dragen van de niet-nakoming van de op de gemeenschapsinstanties rustende verplichting om […] het volledige acquis communautaire […] ter beschikking van die particulieren te stellen’.37.

Hoewel het Hof in het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. is uitgegaan van deze premissen, heeft het ook een afwijking vastgesteld van de daaruit voortvloeiende hoofdregel.38.

In het arrest Skoma-Lux was het Hof er namelijk zeer duidelijk in dat de conclusie dat niet-gepubliceerde Uniehandelingen niet kunnen worden tegengeworpen aan natuurlijke en rechtspersonen, geldt ongeacht of een dergelijke partij daar via andere wegen toegang toe zou kunnen krijgen.39. In het betrokken arrest is het Hof echter ervan uitgegaan dat de nationale normalisatie-instellingen op verzoek toegang kunnen verlenen tot de officiële, authentieke versie van de ISO-normen40., waarna het heeft geoordeeld dat die normen, wanneer daartoe toegang kan worden verkregen, aan ondernemingen kunnen worden tegengeworpen. Enkel voor het geval waarin een dergelijke toegang niet kan worden verkregen, heeft het Hof vastgesteld dat die normen niet bindend zijn voor ‘particulieren in het algemeen’. Voorts is het ingegaan op de gevolgen van dit gebrek aan tegenwerpbaarheid, door te wijzen op de mogelijkheid voor de nationale rechter om na te gaan of aan de maximale emissieniveaus van de sigaretten is voldaan op basis van een alternatieve meetmethode (punt 74).

Zoals de Nederlandse regering in essentie heeft opgemerkt ter terechtzitting, vragen de rechtsgevolgen van met name punt 74 van het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. (in samenhang met het bevestigde bindende karakter van de betrokken ISO-normen) om verduidelijking. Dit vereist vervolgens een onderzoek van het onderscheid dat het Hof heeft gemaakt tussen enerzijds de categorie ‘particulieren in het algemeen’ en anderzijds de categorie ‘ondernemingen’, teneinde te kunnen vaststellen of en wanneer de betrokken ISO-normen als bindend kunnen worden beschouwd.

Uit het voorgaande onderdeel van deze conclusie volgt dat het Hof in het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. heeft overwogen dat de betrokken ISO-normen aan ondernemingen kunnen worden tegengeworpen wanneer zij toegang tot die normen hebben. Tevens heeft het Hof de mogelijkheid erkend om een alternatieve meetmethode toe te passen wanneer de ISO-normen niet kunnen worden geacht bindend te zijn voor ‘particulieren in het algemeen’. In dat licht is de crux van de onderhavige zaak om vast te stellen of nationale autoriteiten alleen een dergelijke alternatieve methode mogen toepassen wanneer de betrokken onderneming geen toegang heeft tot de betrokken normen, of dat zij dat mogen doen wanneer een partij zoals de Stichting (als lid van de categorie ‘particulieren in het algemeen’) een vordering heeft ingesteld met het doel om sigaretten van de markt te halen (ongeacht of de betrokken ondernemingen toegang tot de betrokken ISO-normen hebben en of zij aan die normen hebben voldaan).

Met betrekking tot die aspecten lijkt de overweging in punt 74 van het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. — gelet op de expliciete opmerking in punt 52 daarvan dat niet-bekendgemaakte ISO-normen kunnen worden opgelegd aan ondernemingen wanneer die ondernemingen daartoe toegang hebben — te betekenen dat de nationale rechter artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 buiten beschouwing kan laten en een alternatieve meetmethode kan hanteren, mits wordt vastgesteld dat de ondernemingen in kwestie geen toegang tot de betrokken ISO-normen hadden.

Deze gevolgtrekking vindt steun in het feit dat punt 79 van het arrest en punt 5 van het dictum ervan (dat betrekking heeft op de redenering waarvan de punten 74 en 79 deel uitmaken) zijn geformuleerd als een hypothese.41. In deze delen van het arrest worden de kenmerken van een alternatieve meetmethode beschreven voor het geval dat artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 niet aan de betrokken ‘particulieren’ kan worden tegengeworpen. Tegelijkertijd is het enige deel van de redenering van het Hof waarin een voorwaarde wordt gesteld aan het kunnen tegenwerpen van de betrokken ISO-normen, vervat in punt 52 van het arrest, waarin het Hof bevestigt dat ISO-normen kunnen worden tegengeworpen aan ‘ondernemingen’ (wanneer zij daartoe toegang hebben).

Uit het voorgaande lijkt te volgen dat de nationale rechter de mogelijkheid wordt geboden om een alternatieve meetmethode te hanteren (zoals bevestigd in punt 74 van het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a.) wanneer de betrokken ondernemingen (als specifieke categorie ‘particulieren’ zoals bedoeld in punt 79 van dat arrest en punt 5 van het dictum ervan) geen toegang hebben tot de relevante ISO-normen.

Deze uitlegging komt overeen met wat ik de ‘restrictieve’ draagwijdte of uitlegging van het betrokken arrest noem.

De onderhavige verwijzing is echter gebaseerd op de premisse dat de ratio decidendi van dat arrest juist niet beperkt is tot die restrictieve draagwijdte, maar uit dit arrest ook volgt dat de niet-bekendmaking van de betrokken ISO-normen betekent dat deze niet kunnen worden tegengeworpen aan andere personen zoals de Stichting, hetgeen specifieke rechtsgevolgen met zich meebrengt.

In de context van het hoofdgeding betekent een dergelijke uitlegging (of zou deze uitlegging kunnen betekenen, aangezien de vraag of dit de juiste uitlegging is, onderdeel uitmaakt van de prejudiciële vragen) dat, hoewel de door de betrokken ondernemingen in de handel gebrachte sigaretten voldoen aan de maximumemissieniveaus van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2014/40, gemeten volgens de in artikel 4, lid 1, van deze richtlijn genoemde ISO-normen, een partij zoals de Stichting zich er met succes op kan beroepen dat op basis van een alternatieve meetmethode niet wordt voldaan aan de maximumemissieniveaus. Hieruit zou volgen dat de betrokken onderneming, om sigaretten in de handel te kunnen brengen (of houden), ook zou moeten voldoen aan de maximumemissieniveaus wanneer de emissies worden gemeten via een dergelijke alternatieve methode.

Een dergelijke uitlegging van de mogelijke implicaties van het betrokken arrest, die ik hier ‘ruim’ zal noemen, blijkt uit de inhoud van de prejudiciële vragen. Er zij aan herinnerd dat de verwijzende rechter met name wenst te vernemen of de conclusie inzake het niet aan ‘particulieren, waaronder de Stichting’, kunnen tegenwerpen van de betrokken ISO-normen ook geldt wanneer de Stichting toegang tot die normen zou hebben, of dat het opleggen van een alternatieve meetmethode aan de tabaksfabrikanten in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel (welke vragen worden gesteld in het kader van een nationale procedure waarin er geen twijfel lijkt te bestaan dat de tabaksfabrikanten feitelijk toegang kunnen krijgen tot de betrokken ISO-normen en voldoen aan de vereisten van richtlijn 2014/40).

Hoewel dat ruime begrip van de inhoud van het betrokken arrest mogelijk is ingegeven door de (weliswaar verwarrende) manier waarop dat arrest het begrip ‘ondernemingen’ en de uitdrukking ‘particulieren in het algemeen’ hanteert, zal ik nu uiteenzetten waarom de ratio decidendi van dat arrest in restrictieve zin moet worden uitgelegd, zoals omschreven in de punten 64 tot en met 67 hierboven.

Ten eerste herinner ik eraan dat artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40, zoals het Hof in het hierboven genoemde arrest heeft verduidelijkt, ondernemingen die sigaretten produceren of in de handel brengen, verplicht om de daarin genoemde ISO-normen te hanteren.

In dat licht zou een ruime uitlegging van het betrokken arrest leiden tot een volledig gebrek aan voorzienbaarheid en rechtszekerheid over de vraag of de betreffende sigaretten in de handel kunnen worden gebracht of niet, zoals de Nederlandse regering in essentie ter terechtzitting heeft opgemerkt. Hoewel de mogelijkheid om sigaretten in de handel te brengen voortvloeit uit de naleving van enkel de toepasselijke in richtlijn 2014/40 gestelde vereisten, zorgt een dergelijke ruime uitlegging ervoor dat die mogelijkheid, iedere keer dat een particulier (niet zijnde een onderneming die sigaretten produceert of in de handel brengt) besluit om een vordering in te stellen met het doel om de sigaretten van de markt te halen, in twijfel kan worden getrokken. Voorts zou de toepasselijkheid van een alternatieve methode alleen kunnen worden geactiveerd door een rechtsvordering van een partij zoals de Stichting, omdat er bij gebreke daarvan geen grond zou zijn voor toepassing daarvan, gelet op het feit dat het Hof duidelijk heeft bevestigd dat de betrokken ISO-normen kunnen worden tegengeworpen aan ondernemingen (tenzij zij daar geen toegang toe hebben). Met andere woorden: de voorwaarden waaronder de producten in kwestie in de handel kunnen worden gebracht en waaraan de desbetreffende ondernemingen moeten voldoen, zouden afhangen van de vraag of er een procedure wordt ingeleid, en of deze dan wordt ingeleid door een lid van de categorie ‘particulieren in het algemeen’ dan wel door een overheidsinstantie of een concurrent.

Ten tweede bepaalt artikel 24 van richtlijn 2014/40, met als opschrift ‘Vrij verkeer’, in lid 1 dat ‘[d]e lidstaten […], om redenen die verband houden met aspecten die bij [richtlijn 2014/40] worden geregeld […], het in de handel brengen van tabaks- of aanverwante producten die aan deze richtlijn voldoen, niet [mogen] verbieden of beperken’. Hoewel artikel 24 twee uitzonderingen bevat, is geen van beide relevant voor de onderhavige zaak.42. Derhalve, mocht een ruime uitlegging van het betrokken arrest worden omarmd, zodat het een partij zoals de Stichting is toegestaan om in feite te beletten dat sigaretten die voldoen aan de vereisten van richtlijn 2014/40 in de handel worden gebracht, dan zou artikel 24, lid 1, van richtlijn 2014/40 zijn nuttig effect verliezen, zouden de nationale autoriteiten worden gedwongen om in strijd met deze bepaling te handelen en zou worden afgedaan aan de mate van de verwezenlijkte harmonisatie.43.

Ten derde zou een dergelijk ruim begrip ook een uitholling vormen van de in artikel 4, lid 3, van richtlijn 2014/40 aan de Commissie verleende bevoegdheid om de toepasselijke meetmethoden te wijzigen ‘indien dit noodzakelijk is, op grond van de wetenschappelijke en technische ontwikkelingen of internationaal overeengekomen normen’.

Hoewel met het buiten beschouwing laten van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 (wanneer de betreffende onderneming geen toegang heeft tot de toepasselijke ISO-normen), uiteraard afbreuk doet aan de bevoegdheid van de Commissie, is dit een onvermijdelijk gevolg van het gebrek aan tegenwerpbaarheid vanwege het feit dat de normen niet zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad. Dit gevolg is echter geen reden om een andere partij de bevoegdheid te verlenen om te sleutelen aan de inhoud van de tot een andere categorie personen gerichte verplichting van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40.44.

Ten vierde zou het omarmen van een ruime uitlegging van het betrokken arrest in strijd zijn met de conclusie van het Hof in het arrest Skoma-Lux dat het kunnen tegenwerpen van verplichtingen die in niet-bekendgemaakte Uniehandelingen zijn opgelegd, ertoe zou leiden dat de betreffende particulieren de negatieve gevolgen moeten dragen van het feit dat de administratie van de Unie heeft verzuimd hun de desbetreffende Unieregelingen ter beschikking te stellen.45.

In dat opzicht, en hoewel in dat arrest een afwijking wordt vastgesteld van de hierboven vermelde premisse (in die zin dat het arrest het voorwaardelijk kunnen tegenwerpen van de betrokken niet-gepubliceerde ISO-normen mogelijk maakt), zou een ruim begrip van de inhoud van dat arrest voor de betrokkenen (de tabaksfabrikanten) tot buitengewoon ernstige nadelige gevolgen leiden. Ongeacht het feit dat zij aan de betreffende niet-bekendgemaakte norm in kwestie hebben voldaan, kan een dergelijke norm in hun nadeel worden vervangen door een andere norm, die, anders dan de betrokken ISO-normen, (zelfs) niet van tevoren kenbaar wordt gemaakt.

Ten vijfde zou de situatie die hierdoor zou ontstaan ook in strijd zijn met de vaststelling van het Hof in het arrest Sevince, waarvan de implicaties ter terechtzitting zijn besproken en volgens welk de niet-bekendmaking van een Uniehandeling de betrokken particulier niet belet om een dergelijke handeling aan de overheidsinstanties tegen te werpen teneinde zijn daarin omschreven rechten te doen gelden.46.

Een ruim begrip van de inhoud van het betrokken arrest zou het de tabaksfabrikanten echter onmogelijk maken om zich te beroepen op hun, mijns inziens uit richtlijn 2014/40 voortvloeiende recht om sigaretten in de handel te brengen die voldoen aan de daarin omschreven vereisten (welk recht het noodzakelijke uitvloeisel is van het hierboven bedoelde tot de lidstaten gerichte verbod in artikel 24 van deze richtlijn).

Voor alle duidelijkheid: deze opmerkingen zijn er niet op gericht om de gezondheidsgerelateerde zorgen te bagatelliseren op grond waarvan het hoofdgeding aanhangig lijkt te zijn gemaakt, noch om de legitimiteit in twijfel te trekken van de maatschappelijke betrokkenheid van een partij zoals de Stichting om met name jongeren beter te beschermen tegen de schadelijke effecten van roken (die algemeen worden erkend, waaronder door de Uniewetgever zelf). Op dit aspect zal ik later terugkomen. Mijn hierboven gemaakte opmerkingen hebben louter tot doel om te benadrukken dat de rechtsgevolgen waarmee een ruime uitlegging van het betrokken arrest gepaard gaat, veel van de doeltreffendheid zouden ontnemen aan de betrokken aspecten van de door de wetgever verwezenlijkte harmonisatie (ongeacht wat men meent over de wenselijkheid van de betrokken producten), zouden indruisen tegen een aantal van de basiseigenschappen van de werking van het Unierecht als zodanig en flagrant onverenigbaar zouden zijn met het rechtszekerheidsbeginsel, waarnaar ik reeds heb verwezen en dat inhoudt dat marktdeelnemers hun gedrag kunnen bepalen in het licht van de normen aan de hand waarvan hun handelsactiviteiten worden gereguleerd (met inbegrip, in de onderhavige zaak, van de in de betrokken ISO-normen vastgestelde meetmethoden).

Uit een nadere beschouwing van het betrokken arrest blijkt dat de ratio decidendi ervan ruimte biedt voor de hierboven genoemde zorgen. In feite blijkt uit verschillende delen van dat arrest, ondanks de hierboven genoemde onduidelijkheden in de formulering ervan, dat het de bedoeling van het Hof was dat het in ‘restrictieve’ zin zou worden uitgelegd.

Uit de redenering van het Hof in de punten 48 tot en met 52 van dat arrest inzake het voorwaardelijk kunnen tegenwerpen van de betrokken ISO-normen blijkt dat het begrip ‘ondernemingen’ als subcategorie kan worden gezien van de categorie ‘particulieren in het algemeen’47. en in feite wordt gehanteerd als synoniem voor de uitdrukkingen ‘natuurlijke en rechtspersonen’ en ‘particulieren’ aan wie de betreffende verplichtingen zijn opgelegd. Er zij aan herinnerd dat deze uitdrukkingen voorkomen in de delen van dat arrest die betrekking hebben op het niet kunnen tegenwerpen van niet-bekendgemaakte handelingen (punten 40 en 41, waarin wordt verwezen naar de arresten Skoma-Lux en Heinrich) en ook worden gehanteerd in het bovengenoemde punt 5 van het dictum van het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. (waar wordt verwezen naar ‘particulieren’).

Ter verduidelijking, in punt 48 van het betrokken arrest (waarin de uitdrukking ‘particulieren in het algemeen’ voor de eerste keer van twee relevante keren voorkomt) stelt het Hof dat ‘het rechtszekerheidsbeginsel […] bepaalt dat [de betrokken ISO-normen] slechts aan particulieren in het algemeen kunnen worden tegengeworpen indien zij zelf zijn bekendgemaakt in het [Publicatieblad]’. In dit verband zie ik geenszins in hoe de implicaties van het rechtszekerheidsbeginsel van belang zouden kunnen zijn voor een partij die geen verplichting is opgelegd om de norm in kwestie te hanteren.

In punt 51 van dat arrest (waarin de betrokken uitdrukking voor de tweede relevante keer voorkomt) verklaart het Hof dat, ‘[o]mdat de [betrokken] normen niet zijn bekendgemaakt in het [Publicatieblad], […] particulieren in het algemeen geen kennis [kunnen] nemen van de methoden voor het meten van de [maximumemissieniveaus]’. Aldus zet het Hof uiteen dat het feit dat de bedoelde methoden niet kunnen worden ingezien, in strijd is met de vereisten die met name voortvloeien uit de arresten Skoma-Lux en Heinrich, die, zoals reeds is opgemerkt, de juridische situatie betreffen van degenen die onderhevig zijn aan verplichtingen, zoals omschreven in (niet-bekendgemaakte) Uniehandelingen.48. Hieruit blijkt mijns inziens ook dat het de bedoeling van het Hof was om de gevolgen van niet-bekendmaking te bespreken, daar deze degenen raken voor wie de juridische verplichting in kwestie gelden.

Bij wijze van alternatief, en gelet op het feit dat alle belanghebbenden die in de onderhavige procedure opmerkingen hebben ingediend de hierboven genoemde categorie en subcategorie als met elkaar strijdig lijken te zien, is het ook mogelijk dat het inderdaad de bedoeling was van het Hof om daar aldus een onderscheid tussen te maken. Dat zou dan echter betekenen dat waar het naar de ISO-normen verwijst als tegenwerpbaar (of niet), de betekenis van het begrip ‘tegenwerpbaar’ verschilt naargelang van de vraag of het gaat om ondernemingen dan wel ‘particulieren in het algemeen’. In het eerste geval zou dat begrip de (klassieke, door de staat gesteunde) afdwingbaarheid van juridische verplichtingen omschrijven. In het tweede geval zou het verwijzen naar de rol van de Stichting als ‘nalevingswaakhond’ (waarnaar mogelijk impliciet wordt verwezen in punt 51 van het betrokken arrest). Deze uitlegging heeft de Commissie in wezen voorgesteld ter terechtzitting.

Zelfs indien wordt aanvaard dat dit de specifieke strekking is van het hierboven bedoelde onderscheid tussen ondernemingen en ‘particulieren in het algemeen’, vindt de restrictieve uitlegging van de rechtsgevolgen van het betrokken arrest in ieder geval nog steeds steun in het relevante deel van het dictum ervan, dat betrekking heeft op de mogelijkheid voor de nationale rechter om een alternatieve meetmethode te hanteren.

Ik herinner eraan dat die mogelijkheid wordt overwogen in punt 74 van de in dat arrest opgenomen redenering en nader wordt uitgewerkt in punt 79 ervan. Het enige relevante deel van het dictum dat naar die elementen verwijst, is echter punt 5, dat de mogelijkheid om een alternatieve meetmethode te hanteren afhankelijk stelt van de vaststelling dat artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 niet kan worden tegengeworpen aan ‘particulieren’ (‘ingeval artikel 4, lid 1 [van deze richtlijn] niet aan particulieren zou kunnen worden tegengeworpen’).

Met andere woorden is dat punt, zoals ik reeds heb uiteengezet, geformuleerd als een te verifiëren hypothese. In dat opzicht is het enige deel van de gehele redenering van het Hof dat de tegenwerpbaarheid van de betrokken ISO-normen afhankelijk stelt van enige voorwaarde, het deel dat verwijst naar het aan ondernemingen kunnen tegenwerpen van deze normen (punt 52). Wat van belang is, en wat dient te worden nagegaan, is bijgevolg of de zich in het hoofdgeding verwerende fabrikanten toegang hadden tot de betrokken ISO-normen, en niet het feit dat de Stichting, als eiser, dat niet had.

Het betrokken arrest impliceert dus dat de niet-bekendmaking van de betrokken ISO-normen in het Publicatieblad er niet aan in de weg staat dat deze normen worden tegengeworpen aan ondernemingen die sigaretten produceren of in de handel brengen, mits deze ondernemingen toegang tot die normen hebben. Is dit het geval, dan moeten de nationale autoriteiten, waaronder de nationale rechterlijke instanties, om vast te stellen of de door die ondernemingen in de handel gebrachte sigaretten voldoen aan de maximumemissieniveaus van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn, gebruikmaken van de meetmethoden waarnaar wordt verwezen in de in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 voorgeschreven ISO-normen, ongeacht wie (zij het de staat, een concurrent of een samenwerkingsverband zoals de Stichting) stelt dat die emissieniveaus niet zijn geëerbiedigd. Wanneer die ondernemingen daarentegen geen toegang tot die normen hebben, kan de nationale rechter aan de hand van een andere methode (die moet voldoen aan de in het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. gespecifieerde algemene criteria) vaststellen of de in de handel gebrachte sigaretten voldoen aan de maximumemissieniveaus van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2014/40.

Met deze verduidelijkingen in het achterhoofd zal ik de aan het Hof voorgelegde vragen bespreken.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de conclusie in het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. dat de in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 bedoelde ISO-normen niet kunnen worden tegengeworpen aan ‘particulieren in het algemeen’, ook geldt wanneer de belanghebbende partij (zoals de Stichting) deze normen zou kunnen verkrijgen.

Zoals reeds is geconstateerd, begrijpt de verwijzende rechter het betrokken arrest aldus dat daarin een onderscheid wordt vastgesteld tussen ‘ondernemingen’ (zoals de tabaksfabrikanten) enerzijds en andere personen, zoals de Stichting, anderzijds. In dit verband wenst hij verduidelijking van het begrip ‘particulieren in het algemeen’49., waarbij hij zich afvraagt of er een uitzondering kan worden gemaakt op de niet-tegenwerpbaarheid aan ‘particulieren in het algemeen’, aangezien de ‘NEN-ISO’-normen (die, voor zover ik begrijp, overeenkomen met de in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 voorgeschreven ISO-normen50.) (kosteloos) kunnen worden ingezien in de bibliotheek van het NEN in Delft (Nederland) en daarnaast kunnen worden aangeschaft. De verwijzende rechter merkt op dat, volgens de nationale rechtspraak, de kenbaarheid van de NEN-ISO-normen onder die omstandigheden voldoende is verzekerd. Ik voeg hieraan toe dat er geen twijfel over lijkt te bestaan dat de Stichting zich daadwerkelijk toegang tot die normen heeft verschaft.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een partij zoals de Stichting aan richtlijn 2014/40 een recht ontleent om de maximumemissieniveaus te laten handhaven aan de hand van toepassing van een alternatieve meetmethode. Deze vraag wordt gesteld voor het geval het Hof bevestigt dat de betrokken ISO-normen, ondanks dat de Stichting daar toegang toe had, niet aan haar kunnen worden tegengeworpen. Hoewel de verwijzende rechter erkent dat richtlijn 2014/40 geen verplichting bevat waaraan de Stichting onderhevig zou kunnen zijn, verklaart hij dat het bestaan van het hierboven bedoelde recht niet uitgesloten is. Een ontkennend antwoord zou naar zijn mening betekenen dat de punten 74 tot en met 79 van het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. geen enkel praktische gevolg hebben.

Ten slotte wordt met de vierde vraag (die verschillende subvragen bevat) beoogd vast te stellen of de toepassing van een alternatieve meetmethode ten aanzien van de ondernemingen in overeenstemming is met het rechtszekerheidsbeginsel. De verwijzende rechter wijst erop dat richtlijn 2014/40 het de tabaksfabrikanten niet toestaat om een andere meetmethode te hanteren dan de in artikel 4, lid 1, ervan voorgeschreven methode. Daarbij merkt hij echter op dat de nadelige gevolgen die de toepassing van een alternatieve meetmethode voor die fabrikanten zou hebben, zouden kunnen worden gerechtvaardigd door de doelstelling van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, met name voor jongeren, zoals uitgedrukt in overweging 8 en artikel 1 van richtlijn 2014/40, gelezen in samenhang met de artikelen 24 (de rechten van het kind) en 35 (gezondheidszorg) van het Handvest van de grondrechten van de Europese unie (hierna: ‘Handvest’).51. Voorts doet hij de vraag rijzen of de mogelijkheid voor de lidstaten om een andere meetmethode vast te stellen, op gespannen voet zou kunnen staan met, ten eerste, de bevoegdheid die daartoe bij artikel 4, lid 3, van richtlijn 2014/40 aan de Commissie is verleend en, ten tweede, de nagestreefde doelstelling van harmonisatie, waarbij hij met name verwijst naar artikel 24, lid 1, van deze richtlijn.

Dankzij de in het voorgaande deel van deze conclusie geboden toelichting, kunnen deze vragen tamelijk bondig worden behandeld.52.

Uit die toelichting volgt immers dat met het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. niet is bedoeld om enige omstandigheden vast te stellen waaronder de niet-bekendmaking van de betrokken ISO-normen zou kunnen leiden tot de mogelijkheid voor een partij zoals de Stichting om in feite te beletten dat sigaretten die aan de voorschriften van richtlijn 2014/40 voldoen in de handel worden gebracht. Deze conclusie geldt ongeacht of en onder welke voorwaarden de Stichting toegang had tot deze normen. De overwegingen in het betrokken arrest aangaande het (voorwaardelijk) bindende karakter van deze normen (in de zin van het door overheidsinstanties kunnen tegenwerpen ervan aan degenen die onderhevig zijn aan de juridische verplichtingen in kwestie) betreffen bovendien ondernemingen die sigaretten produceren of in de handel brengen. Zij zien niet op partijen zoals de Stichting, aangezien richtlijn 2014/40 geen verplichtingen kan opleggen aan een dergelijke partij.

Met deze verduidelijking wordt tegemoetgekomen aan de bezorgdheid van de verwijzende rechter dat de punten 74 tot en met 79 van het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. geen enkele praktische betekenis zouden hebben ingeval het een partij zoals de Stichting niet wordt toegestaan om ‘haar recht’ op handhaving van de maximumemissieniveaus uit te oefenen.

Zoals ik heb toegelicht, trok het Hof in die punten conclusies uit zijn eerdere overweging aangaande het voorwaardelijk aan ondernemingen kunnen tegenwerpen van de betrokken ISO-normen, en gaat het in op het probleem van het ontstaan van een juridisch vacuüm ingeval wordt vastgesteld dat de betrokken ISO-normen niet konden worden geacht bindend te zijn voor die ondernemingen.

Ik ben dan ook — in navolging van de tabaksfabrikanten in het hoofdgeding, alle regeringen die opmerkingen hebben ingediend en de Commissie — van mening dat een partij zoals de Stichting, ongeacht de aanhoudende niet-bekendmaking van de betrokken ISO-normen en ongeacht of die partij daartoe toegang kan krijgen, aan richtlijn 2014/40 geen recht ontleent dat haar in staat stelt om met succes te beletten dat sigaretten in de handel worden gebracht die, op basis van de in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 voorgeschreven meetmethoden, voldoen aan met name maximumemissieniveaus. Tevens ben ik het met de hierboven genoemde partijen en andere belanghebbenden eens dat een andersluidende conclusie in strijd zou zijn met het rechtszekerheidsbeginsel, dat dient ter bescherming van diegenen die zich houden aan geldige en tegenwerpbare rechtsregels.

Aan dit standpunt wordt geen afbreuk gedaan door de door richtlijn 2014/40 nagestreefde en door de verwijzende rechter benadrukte doelstelling van ‘een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, met name voor jongeren’.

Die doelstelling is in feite, zoals duidelijk blijkt uit artikel 1 van richtlijn 2014/40 en zoals het Hof herhaaldelijk in herinnering heeft gebracht, tweeledig.53. Deze richtlijn heeft tot doel om de interne markt voor tabak en aanverwante producten beter te doen functioneren en tegelijk een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te garanderen, met name voor jongeren. De bepalingen ervan moeten bijgevolg worden uitgelegd in het licht van beide doelen, waartussen de Uniewetgever noodzakelijkerwijs een bepaald evenwicht heeft getracht vast te stellen, zoals de Commissie ter terechtzitting ook heeft opgemerkt.

Dienaangaande merk ik op dat artikel 3, lid 1, van richtlijn 2014/40, waarin de maximumemissieniveaus zijn neergelegd, niet alleen tot doel heeft om het goede functioneren van de interne markt te bevorderen, maar uiteraard ook om de schadelijkheid van sigaretten voor de menselijke gezondheid te beperken. Bij de vaststelling van de maximumniveaus aan schadelijke stoffen in sigaretten en bij de keuze voor een nauwkeurige methode voor het bepalen van de emissieniveaus heeft de Uniewetgever echter besloten tot een specifiek geharmoniseerd beschermingsniveau. Die keuze van de wetgever, die duidelijk tot uitdrukking is gebracht in de wetstekst, kan derhalve niet terzijde worden geschoven met een beroep op de algemene volksgezondheidsdoelstelling van richtlijn 2014/40, omdat een dergelijke teleologische uitlegging contra legem zou zijn.

Richtlijn 2014/40 heeft weliswaar niet tot doel om regels vast te stellen voor een veilig gebruik van tabaksproducten (gelet op de inherente schadelijkheid van dergelijke producten54. en het feit dat daar geen veilig gebruik voor bestaat), maar kan zeker worden beschouwd als een richtlijn die (mede) tot doel heeft om de schadelijke effecten van roken te verminderen. Dat een dergelijke doelstelling wordt nagestreefd, wordt niet alleen weerspiegeld in de verplichting om consumenten op uiteenlopende manieren te waarschuwen voor de mogelijk fatale gevolgen van roken55., maar ook in de hier in het geding zijnde bepalingen, die maximumemissieniveaus vaststellen en de verplichting opleggen om deze emissies te meten. Zoals de Stichting opmerkt, volgt dit uit overweging 12 van de richtlijn, waarin de teer-, nicotine- en koolmonoxide-emissies worden gekoppeld aan de toxiciteit of verslavende werking van tabaksproducten.56.

Bovendien wordt die gezondheidsgerelateerde doelstelling met de bevestiging van het belang ervan in relatie tot de bepaling van de richtlijn inzake maximumemissieniveaus niet omgevormd tot een hulpmiddel waarmee de duidelijke inhoud van wettelijke voorschriften terzijde kan worden geschoven. Er zij aan herinnerd dat die inhoud in de onderhavige context betekent dat, zoals volgt uit artikel 24 van richtlijn 2014/40 (behoudens daarin beschreven uitzonderingen die hier niet van toepassing zijn), het niet kan worden verboden om sigaretten in de handel te brengen die voldoen aan de maximumemissieniveaus van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn, gemeten volgens de in artikel 4, lid 1, ervan voorgeschreven methode.

Mijns inziens zou de enige manier waarop de doelstelling van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid gevolgen kan hebben voor de relevante normatieve inhoud, dat wil zeggen de keuze van de wetgever voor de betrokken ISO-normen, bestaan in het in twijfel trekken van de geldigheid van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40, dat het gebruik van die normen verplicht stelt. Ik zal me nu over deze kwestie buigen in de context van het onderzoek van de derde prejudiciële vraag.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen welke kenmerken de alternatieve meetmethode moet hebben. Die vraag vormt een reactie op punt 79 (en punt 5 van het dictum) van het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., waarin is bepaald dat een dergelijke methode ‘volgens de wetenschappelijke en technische ontwikkelingen of volgens internationaal overeengekomen normen geschikt moet zijn om de emissieniveaus te meten die bij beoogd gebruik van een sigaret vrijkomen, waarbij een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid, met name voor jongeren, als basis moet worden genomen […]’57..

De verwijzende rechter vraagt naar de exacte betekenis van de uitdrukking ‘bij beoogd gebruik’, die niet alleen voorkomt in het hierboven weergegeven citaat, maar met name in de definitie van ‘emissies’ in artikel 2, punt 21, van richtlijn 2014/40. Daarin worden ‘emissies’ omschreven als ‘stoffen die vrijkomen wanneer een tabaksproduct of aanverwant product wordt gebruikt zoals beoogd, zoals stoffen die voorkomen in rook, of stoffen die vrijkomen bij het gebruik van rookloze tabaksproducten’.58.

Met de hierboven bedoelde vraag wenst de verwijzende rechter meer in het bijzonder te vernemen of de gehanteerde alternatieve methode in het bijzonder rekening moet houden met het feit dat de lippen en vingers van rokers de ventilatiegaatjes in het filter van een sigaret afdekken, en met de intensiteit en de duur van het roken.

Deze vraag is, net als de drie hierboven onderzochte vragen, gebaseerd op een ruime uitlegging van het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. Die vraag wordt gesteld voor het geval het Hof bevestigt dat de Stichting een recht heeft om de maximumemissieniveaus te laten handhaven via het gebruik van een alternatieve meetmethode. Omdat, zoals ik in het voorgaande heb uiteengezet, van dit recht geen sprake is en omdat niet wordt gesteld dat de fabrikanten in het hoofdgeding geen toegang hadden tot de betrokken ISO-normen, lijkt die vraag niet van belang voor de beslechting van het bij de verwijzende rechter aanhangige geding.

De reden waarom die vraag mijns inziens toch een afzonderlijke behandeling verdient, is dat deze bij nader inzien in werkelijkheid de geldigheid van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 betreft, zoals Philip Morris in wezen in haar schriftelijke opmerkingen heeft geconstateerd.59.

Ingeval het Hof die vraag aldus beantwoordt dat bij enige (alternatieve) meetmethode rekening moet worden gehouden met dergelijke aspecten (omdat dit zou volgen uit de uitdrukking ‘gebruikt zoals beoogd’ zoals gehanteerd in samenhang met de term ‘emissies’), dan zou de door de Uniewetgever in artikel 4, lid 1, van die richtlijn beoogde methode dat logischerwijs ook moeten doen. Het staat echter buiten kijf dat die normen geen rekening houden met deze aspecten, met als onvermijdbaar gevolg dat de betrokken ISO-normen niet geschikt zouden worden geacht om dergelijke uit sigaretten vrijkomende ‘emissies’ te meten.

Wat betreft de specifieke parameter in het licht waarvan de geldigheid van de hierboven genoemde bepaling moet worden beoordeeld, volgt uit de verwijzingsbeslissing dat de twijfels van de verwijzende rechter met name te maken hebben met het belang van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid.

In dat licht moet de derde prejudiciële vraag mijns inziens aldus worden begrepen dat daarmee wordt gevraagd of het begrip ‘emissies’, en met name de uitdrukking ‘gebruikt zoals beoogd’, gelet op de volksgezondheidsdoelstelling van richtlijn 2014/40, artikel 35 van het Handvest60. en artikel 114, lid 3, VWEU61., aldus moet worden uitgelegd dat bij elke toe te passen methode voor het meten van dergelijke emissies rekening moet worden gehouden met het feit dat de lippen en vingers van rokers de ventilatiegaatjes in het filter van een sigaret afdekken, en/of met de intensiteit en de duur van het roken, met als gevolg dat artikel 4, lid 1, van die richtlijn, dat verwijst naar een methode waarbij geen rekening wordt gehouden met die parameters, ongeldig is.62.

Om die vraag te kunnen onderzoeken, herinner ik eraan dat de onderhavige zaak een gebied betreft waarop het optreden van de Uniewetgever gepaard gaat met politieke, economische en maatschappelijke keuzen, waarbij hij gehouden is om complexe beoordelingen te verrichten en bijgevolg over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt.63. Derhalve mag bij het rechterlijke toezicht op de op een dergelijk gebied vastgestelde handelingen uitsluitend worden nagegaan of er sprake is van kennelijke fouten, zoals, in de onderhavige context, de kennelijke ongeschiktheid van de handeling in kwestie in het licht van de hierboven genoemde doelstelling. Daarentegen is ten behoeve van dit toezicht niet van doorslaggevend belang of de betreffende handeling de enig denkbare of meest geschikte handeling is.64.

Op basis van de discussie in de onderhavige procedure kom ik tot de overweging dat de Uniewetgever, door te kiezen voor de betrokken ISO-normen, geen kennelijke fout heeft gemaakt.

Ten eerste is niet in geschil dat de hierboven bedoelde in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 genoemde meetmethode erin bestaat dat de sigaretten worden verbrand en wordt geverifieerd of onder dergelijke omstandigheden de maximumniveaus van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn in acht worden genomen.

Voorts is ook nader uiteengezet dat de bestaande maximumemissieniveaus van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2014/40 in feite zijn vastgesteld in het licht van de hierboven genoemde methode. Met andere woorden: de in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 voorgeschreven ISO-normen enerzijds en de maximumemissieniveaus van artikel 3, lid 1, ervan anderzijds zijn onderling met elkaar verbonden.

De wetgever heeft bij de vaststelling van de voorwaarden op het gebied van teer-, nicotine- en koolmonoxidegehalte waaronder sigaretten in de handel kunnen worden gebracht, dus besloten om dat gehalte vast te stellen en te meten onder verwijzing naar emissies die vrijkomen bij de (eenvoudige) verbranding van een sigaret.

Ten tweede lijkt evenmin in geschil dat de werkelijke blootstelling van de roker aan de hierboven genoemde schadelijke stoffen significant hoger kan zijn dan de toxiciteit die is toegestaan op grond van de toets die volgt uit een gecombineerde lezing van artikel 3, lid 1, en artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40. Die blootstelling kan in werkelijkheid zelfs vele malen hoger zijn, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt.65.

Evenzo heeft de Commissie bevestigd dat er een stringentere methode bestond (zoals de zogenoemde Canadian Intense-methode) toen richtlijn 2014/40 werd vastgesteld. Naar ik begrijp wordt bij die methode met name rekening gehouden met het afdekken van de ventilatiegaatjes in de filters, wat betekent dat wanneer de uit sigaretten vrijkomende emissies met die methode worden gemeten, de maximumemissieniveaus van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2014/40 worden overschreden. De Commissie heeft ter terechtzitting echter ook uiteengezet dat, als zou zijn gekozen voor de hierboven genoemde methode (of een andere vergelijkbare methode), het waarschijnlijk noodzakelijk zou zijn geweest om de maximumemissieniveaus hoger vast te stellen, omdat, zoals ik het argument begrijp, de omstandigheden waaronder de sigaretten dan worden getoetst, zouden resulteren in het vrijkomen van een hoger gehalte aan de hierboven genoemde schadelijke stoffen.

Ten derde heeft de Commissie ter terechtzitting uiteengezet dat de wetgever, toen richtlijn 2014/40 werd vastgesteld, de voordelen en de nadelen van de (destijds) bestaande methoden tegen elkaar heeft afgewogen en voor de betrokken ISO-normen heeft gekozen vanwege, kort gezegd, het gebruiksgemak ervan. Voorts heeft zij, in navolging van de standpunten van de fabrikanten in het hoofdgeding en van de Bulgaarse en de Portugese regering, uiteengezet dat, gezien de vele patronen die het menselijk rookgedrag kan vertonen, er geen methode bestond (of bestaat) waarmee dat gedrag kon worden benaderd. Deze vaststelling vloeide volgens de Commissie ook voort uit besprekingen die hadden plaatsgevonden in de context van het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging.66.

Op dit punt zou men kunnen zeggen dat de verscheidenheid aan rookpatronen niet per se een reden is om niet te kiezen voor een methode die het werkelijke rookgedrag op de een of andere manier tracht te benaderen, in plaats van voor een methode die dat doel in het geheel niet verwezenlijkt. Verder kan gesuggereerd worden dat, indien een stringentere methode zou leiden tot de vaststelling van hogere maximumemissieniveaus in de wetgeving, hoewel dat uiteindelijk de blootstelling aan de hierboven bedoelde schadelijke stoffen waarschijnlijk niet verandert, het resultaat wel een transparantere manier zou hebben geboden waarop gegevens over de toxiciteit van sigaretten aan de consument worden gecommuniceerd (door de emissieniveaus vast te stellen op waarden die dichter bij de werkelijk ervaren niveaus liggen).

Ik heb echter reeds uiteengezet dat de ruime beoordelingsbevoegdheid van de Uniewetgever op het gebied dat richtlijn 2014/40 beslaat, de wetgever niet verplicht om te kiezen voor een — vanuit een bepaald gezichtspunt — betere methode, zolang de daadwerkelijk gekozen methode niet kennelijk ongeschikt is voor het verwezenlijken van de gestelde doelen.

Met betrekking tot de specifieke doelstelling van waarborging van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid verplichten de hierboven genoemde bepalingen van primair recht de wetgever niet om, in de onderhavige context, een specifiek beschermingsniveau vast te stellen. Dit zou beslist anders zijn geweest ingeval was vastgesteld dat bepaalde teer-, nicotine- en koolmonoxideniveaus het gebruik van sigaretten veilig of significant veiliger maken. Het staat echter buiten kijf dat dit onmogelijk lijkt, omdat er, zoals blijkt uit de discussie in de onderhavige procedure, momenteel geen wetenschappelijk bewijs bestaat dat aantoont dat de maximumemissieniveaus van die schadelijke stoffen op een bepaalde waarde zouden moeten worden vastgesteld. Onder dergelijke omstandigheden vormen de specifieke toxiciteitsparameters waaronder sigaretten op de Uniemarkt in de handel kunnen worden gebracht een aangelegenheid die een complexe beoordeling vergt, die mijns inziens niet uitsluit dat wordt gekozen voor dergelijke maximumniveaus die worden bereikt (en in acht moeten worden genomen) wanneer deze worden gemeten onder de omstandigheden van de in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 genoemde methode.

De laatste door mij te bespreken vraag betreft het belang, voor de onderhavige analyse, van de uitdrukking ‘gebruikt zoals beoogd’, zoals opgenomen in de wettelijke definitie van ‘emissies’ in artikel 2, punt 21, van richtlijn 2014/40 en waarnaar wordt verwezen in punt 110 hierboven.

Dienaangaande dient ten eerste te worden opgemerkt dat de geldigheid van een bepaling van secundair recht (zoals artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40) niet in twijfel kan worden getrokken op basis van een andere bepaling van secundair recht (zoals artikel 2, punt 21, van deze richtlijn).

Ten tweede moet worden beoordeeld of er misschien sprake is van enige fundamentele interne incoherentie tussen de hierboven bedoelde definitie en de toets die volgt uit een gecombineerde lezing van artikel 3, lid 1, en artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40, die ertoe leidt dat de gestelde doelen, en met name de doelstelling van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, niet worden verwezenlijkt.

Zoals ik het argument begrijp, vraagt de verwijzende rechter namelijk of het feit dat de hierboven bedoelde definitie verwijst naar stoffen die vrijkomen wanneer een tabaksproduct wordt gebruikt zoals beoogd, moet leiden tot de gevolgtrekking dat de ISO-normen (maar in feite, naar mijn mening, de volledige toets die voortvloeit uit een gecombineerde lezing van artikel 3, lid 1, en artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40) daar niet mee in overeenstemming zijn.

De definitie van ‘emissies’ kan inderdaad — in ieder geval prima facie — de indruk wekken dat, voor sigaretten, die emissies worden gemeten onder omstandigheden die dichter bij de door de verwijzende rechter beschreven omstandigheden liggen (gedeeltelijke afdekking van de ventilatiegaatjes in het filter enzovoort), in plaats van middels een eenvoudig proces van verbranding. Een dergelijk proces van verbranding komt bovendien niet overeen met het algemeen begrepen beoogde gebruik van een sigaret, aangezien sigaretten, zoals de Stichting heeft opgemerkt, geen wierookstokjes zijn.

De hierboven bedoelde definitie van ‘emissies’ is, zoals de Commissie heeft uiteengezet, echter een algemene bepaling die van toepassing is op diverse tabaksproducten die het voorwerp vormen van richtlijn 2014/40, en die onder de onderhavige omstandigheden in samenhang dient te worden gelezen met de definitie van ‘sigaret’ in artikel 2, punt 10, van richtlijn 2014/40, waarin een ‘sigaret’ wordt omschreven als met name ‘een tabaksrolletje dat geconsumeerd kan worden via een proces van verbranding’.

Uit die definitie van ‘sigaret’ blijkt mijns inziens, in samenhang met de toxiciteitstoets (op grond waarvan de sigaret in de handel kan worden gebracht, zoals volgt uit een gecombineerde lezing van artikel 3, lid 1, en artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40), dat de wetgever heeft besloten om het begrip ‘beoogd gebruik’, dat voorkomt in de algemene definitie van ‘emissies’ in artikel 2, punt 21, in het geval van sigaretten te beperken tot de eenvoudige verbranding ervan. Deze verbranding omvat weliswaar uiteraard niet het volledige proces van hoe een sigaret wordt geconsumeerd, in de gebruikelijke betekenis van die woorden, maar maakt duidelijk onderdeel uit van het consumptieproces. Dienaangaande heb ik reeds uiteengezet dat de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de wetgever op het onderhavige rechtsgebied beschikt, hem in staat stelt om de toxiciteitslimieten vast te stellen onder verwijzing naar alleen dat onderdeel van het beoogde consumptieproces.

Bijgevolg doet de hierboven bedoelde definitie van ‘emissies’ geen afbreuk aan mijn eerdere conclusie dat de keuze van de wetgever om de toelaatbare toxiciteit van sigaretten te meten op basis van de in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 neergelegde normen geen blijk geeft van een kennelijke fout, met het oog op het verwezenlijken van de doelstelling van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid.

Met die constatering wordt het onderzoek van de eerste tot en met de vierde prejudiciële vraag in de onderhavige zaak afgesloten, met welke vragen, zoals reeds uiteengezet, wordt beoogd te bepalen welke conclusies uit het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. kunnen worden getrokken wat betreft het aan specifieke categorieën particulieren kunnen tegenwerpen van de betrokken ISO-normen. In de discussie ter terechtzitting is ook teruggekomen op het oorspronkelijke juridische probleem waarmee het Hof te maken had, namelijk de niet-bekendmaking van de betrokken ISO-normen in het Publicatieblad, waarvan nog altijd sprake is. Om die reden, en om het Hof zoveel mogelijk van dienst te zijn, zal ik de volgende afsluitende opmerkingen bieden.

Met betrekking tot het eerste punt hierboven is het juist dat de kwestie van de niet-bekendmaking een van de vragen was die is behandeld in de procedure die heeft geleid tot het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. De respectieve belanghebbenden hadden de gelegenheid om daarover een standpunt in te nemen, zodat van de onderhavige procedure kan worden gezegd dat deze die discussie enkel voortzet waar het aankomt op de specifieke rechtsgevolgen van het betrokken arrest.

Ik herinner er echter aan dat de verwijzende rechter naar die gevolgen vraagt teneinde zich te vergewissen van de omstandigheden waaronder de betrokken normen aan de fabrikanten kunnen worden tegengeworpen, terwijl de niet-bekendmaking ervan, die juist de oorzaak is van de specifieke regeling rond de tegenwerpbaarheid ervan, nu als uitgangspunt wordt genomen. Over dat uitgangspunt als zodanig heeft de verwijzende rechter daarentegen geen vragen gesteld om zich er met name van te vergewissen of het kan worden gehandhaafd en of de aanhoudende niet-bekendmaking afdoet aan de geldigheid van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40.

De belanghebbenden in de onderhavige procedure moeten derhalve de kans krijgen een standpunt in te nemen over deze kwestie. Dit is des te belangrijker daar er, mijns inziens, twijfel bestaat over de vraag of het Hof in het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. heeft bepaald dat de betrokken normen noodzakelijkerwijs moeten worden bekendgemaakt. Dit brengt mij op de tweede in punt 142 bedoelde reden.

Mij is duidelijk dat het niet kunnen tegenwerpen van niet-bekendgemaakte Uniehandelingen, zoals het Hof in de arresten Skoma-Lux en Heinrich heeft verklaard, een kortetermijnoplossing vormt voor een onregelmatigheid die de natuurlijke of rechtspersonen die onderhevig zijn aan juridische verplichtingen belet om passende toegang te hebben tot de rechtsbron waarin die verplichtingen worden omlijnd. In een democratische rechtsstaat belet dit de overheidsinstanties ervan om dergelijke verplichtingen af te dwingen. Tegelijkertijd is het vanzelfsprekend niet wenselijk dat een dergelijke situatie gedurende langere tijd voortduurt. Wanneer de noodzaak voor een dergelijke dichotomie tussen geldigheid en afdwinging wordt gesignaleerd, moeten de oorzaken ervan dan ook worden verholpen. Dit is waarop het Hof doelde met zijn verwijzing, in het arrest Skoma-Lux, naar het pas kunnen tegenwerpen van de door de niet-bekendmaking aangetaste regel wanneer deze regelmatig in het Publicatieblad is bekendgemaakt.

In dat licht rijst de vraag of het voorwaardelijk kunnen tegenwerpen van de betrokken ISO-normen, overeenkomstig de logica van de hierboven bedoelde rechtspraak door het Hof was bedoeld als een onmiddellijk beschikbare maar noodzakelijkerwijs voor de korte termijn bedoelde oplossing in afwachting van de verwachte uiteindelijke oplossing (bekendmaking in het Publicatieblad), of dat het Hof in feite de mogelijkheid aanvaardde van door het ISO-systeem gewaarborgde toegang als een aanvaardbare oplossing die binnen de rechtsorde van de Unie als zodanig kon worden toegestaan.

De verwachting dat een uiteindelijke bekendmaking zou volgen, blijkt uit de volgende onderdelen van het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a.

Ten eerste heeft het Hof, zoals ik reeds heb uiteengezet, verwezen naar de arresten Skoma-Lux en Heinrich, zonder een onderscheid te willen maken tussen enerzijds de (tamelijk verschillende) situaties die tot die arresten hebben geleid en anderzijds de situatie die tot het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. heeft geleid. Waar de oplossing in de arresten Skoma-Lux en Heinrich volledig in handen van de Uniewetgever lag (en niet werd tegengehouden door externe factoren), maakt de aanspraak van de ISO op intellectuele eigendomsrechten de situatie zeker complexer. Dit heeft echter niet geleid tot enige specifieke bevinding van het Hof.

Ten tweede bevestigt het Hof in punt 46 van het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. dat niet wordt afgedaan aan de geldigheid van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 door ‘de enkele omstandigheid dat [die bepaling] verwijst naar ISO-normen die vooralsnog niet zijn bekendgemaakt’.70. Het gecursiveerde deel van dit citaat zou misschien niet noodzakelijk zijn indien het in feite de niet-bekendmaking als zodanig is die niet afdoet aan de geldigheid van die bepaling (en niet alleen de niet-bekendmaking op het betreffende tijdstip).

Ten derde overweegt het Hof in punt 48 van dat arrest dat ‘technische normen die door een normalisatie-instelling als de ISO zijn vastgesteld en waaraan bij een wetgevingshandeling van de Unie een bindend karakter is verleend, slechts aan particulieren in het algemeen kunnen worden tegengeworpen indien zij zelf zijn bekendgemaakt in het [Publicatieblad]’.

Ongeacht de exacte betekenis van het begrip ‘particulieren in het algemeen’ (dat ik in het voorgaande heb besproken) wordt in dat punt 48 het aan dergelijke particulieren kunnen tegenwerpen van de normen in kwestie duidelijk gekoppeld aan hun bekendmaking in het Publicatieblad.

Terugkomend op mijn drie redeneringen hierboven, moet ik echter tevens toegeven dat, ten eerste, het Hof, anders dan in het arrest Skoma-Lux, niet verwijst naar de vertraagde (volledige) tegenwerpbaarheid van de betrokken ISO-normen, maar het (voorwaardelijk) (aan ondernemingen) kunnen tegenwerpen ervan koppelt aan de specifieke eigenschappen van het ISO-systeem (in punt 52 van het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a.). Dit kan duiden op een erkenning van het verschil dat beide soorten hierboven beschreven situaties van elkaar onderscheidt (en dat het bijgevolg mogelijk maakt dat die situaties tot verschillende uitkomsten leiden).

Ten tweede wordt met de overweging in punt 46 van het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. (waarnaar in punt 150 hierboven wordt verwezen) aangaande het feit dat de normen ‘vooralsnog’ niet zijn bekendgemaakt, mogelijk erkend dat bekendmaking beslist wenselijk is, maar niet noodzakelijk (omdat er sprake is van een specifiek systeem dat toegang mogelijk maakt).

Ten derde, ingeval de uitdrukking ‘particulieren in het algemeen’ in punt 48 van het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. (waarnaar in punt 151 hierboven wordt verwezen) wordt opgevat als een verwijzing naar partijen die de rol van ‘nalevingswaakhond’ zijn toevertrouwd, vormt dat punt mogelijk een erkenning van de moeilijkheid die niet-bekendmaking oplevert voor het uitvoeren van die rol, zonder echter ook in te houden dat deze moeilijkheid gevolgen heeft voor het kunnen tegenwerpen van de normen in kwestie aan ondernemingen die sigaretten produceren of in de handel brengen.

Met betrekking tot de laatste reden voor heropening van de mondelinge behandeling indien het Hof overweegt om, vanwege het aanhoudende gebrek aan bekendmaking in het Publicatieblad, de geldigheid van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 te onderzoeken, merk ik op dat de implicaties van het op deze grond ongeldig verklaren van die bepaling (maar ook van een expliciete beslissing om deze niet ongeldig te verklaren) veel verder zouden reiken dan de onderhavige zaak en dan alleen de sigarettenmarkt.

Dienaangaande heeft de Commissie ter terechtzitting aangegeven dat er 1 200 Uniehandelingen zijn die naar ISO-normen verwijzen, wat betekent dat nietigverklaring van de betrokken bepaling waarschijnlijk gevolgen zou hebben voor al die handelingen en bijgevolg mogelijkerwijs voor vele rechtsgebieden.

In dat licht zouden de aanzienlijke gevolgen die ongeldigverklaring van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 (op grond van de aanhoudende niet-bekendmaking) waarschijnlijk zou hebben, een bredere discussie op gang dienen te brengen over wat de aanvaardbare gevolgen zouden zijn van de ene of de andere hierboven aangeduide oplossing.

Indien het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. aldus wordt begrepen dat wordt verlangd dat de ISO-normen uiteindelijk in het Publicatieblad worden bekendgemaakt, dient er een discussie plaats te vinden over de vraag of er op Unieniveau mogelijkheden bestaan om, met het oog op de intellectuele-eigendomsrechten waarop de ISO aanspraak maakt, over te gaan tot een dergelijke bekendmaking.

Als wordt bevestigd dat er momenteel geen aannemelijke manier is om de betrokken ISO-normen bekend te maken zonder de Unie bloot te stellen aan nadelige rechtsgevolgen, dient te worden besproken wat de eventuele ongeldigverklaring van de huidige wettelijke techniek betekent voor de doelmatige werking van de betrokken rechtsgebieden, en of er daadwerkelijk (redelijkerwijs) haalbare alternatieven bestaan.

Indien het arrest Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. daarentegen aldus wordt begrepen dat het geen bekendmaking in het Publicatieblad verlangt, moet er een discussie worden gevoerd over de spanning die daar, gelet op bepaalde fundamentele eigenschappen die ten grondslag liggen aan de werking van de rechtsorde van de Unie, uit zou voortvloeien.

Om te beginnen staat de aanvaarding van niet-bekendmaking als definitieve en acceptabele uitkomst mijns inziens gelijk aan het aanvaarden dat er binnen de rechtsorde van de Unie een categorie bindende normen bestaat die enkel toegankelijk is tegen betaling of voor de kosten van het reizen naar een specifieke plaats, zoals de bibliotheek van de betreffende nationale normalisatie-instelling. Omdat aldus zou worden afgeweken van de randvoorwaarde dat in een democratische samenleving het recht kosteloos toegankelijk is, zou een dergelijke keuze nader moeten worden toegelicht.

Volgens dezelfde redenering is dan de volgende te bespreken vraag of binnen de rechtsorde van de Unie kan worden toegestaan dat de specifieke voorwaarden voor toegang volledig worden overgelaten aan het externe ISO-systeem en de respectieve nationale normalisatie-instellingen, of dat daar enkele Unierechtelijke voorwaarden aan zouden moeten worden verbonden, zoals een Unierechtelijke verplichting voor de lidstaten om te waarborgen dat die toegang niet afhankelijk wordt gesteld van buitensporig beperkende voorwaarden.

Vervolgens moet in herinnering worden gebracht dat de ISO-normen in beginsel beschikbaar zijn in het Engels, het Frans en het Russisch. Hoewel er voor de talengelijkheid die binnen de Unie doorgaans de regel vormt, eventueel uitzonderingen kunnen worden gemaakt71., verdient dat aspect van de zaak nadere aandacht.

Ten slotte acht ik het nuttig om terug te komen op de kwestie van toegang tot documenten zoals geregeld bij verordening nr. 1049/2001. Ik heb reeds verwezen naar het arrest Public.Resource.Org, waarover de belanghebbenden met name ter terechtzitting gedachten hebben uitgewisseld. Er zij aan herinnerd dat het Hof in dat arrest in essentie van de Commissie heeft verlangd dat zij toegang verleende tot een door de CEN uitgewerkte norm, ondanks dat ook in dat geval aanspraak werd gemaakt op intellectuele-eigendomsrechten. Dit heeft in de onderhavige procedure tot enige discussie geleid over de vraag of deze oplossing ook kan worden toegepast op ISO-normen (in het algemeen) en wat de implicaties zijn van een eventueel bevestigend antwoord voor de hier aan de orde gestelde kwesties.

Ik ben het beslist eens met in het bijzonder de Nederlandse regering en de Commissie dat de juridische conclusies die, voor degenen die onderhevig zijn aan juridische verplichtingen, moeten worden getrokken uit de niet-bekendmaking in het Publicatieblad van de handeling waarbij die verplichtingen worden omschreven, niet kunnen worden bepaald op grond van de vraag of toegang tot een document moet worden verleend aan een partij die optreedt in het algemeen belang (hetgeen, voor zover ik begrijp, geldt voor de eiser in de procedure die tot het hierboven genoemde arrest heeft geleid).

Het gaat hierbij immers simpelweg om twee verschillende kwesties. Tegelijkertijd kunnen deze kwesties in een zaak zoals de onderhavige ook nauw verbonden zijn.

Dat wil zeggen dat, indien het standpunt wordt ingenomen dat bekendmaking van de betrokken ISO-normen in het Publicatieblad als zodanig niet noodzakelijk is, deze oplossing waarschijnlijk ook zal kunnen worden toegepast met betrekking tot eventuele andere door de Uniewetgever overgenomen ISO-normen. Evenzo zullen de gevolgen van de mogelijke gevolgtrekking, in andere procedures inzake andere ISO-normen, dat op grond van verordening nr. 1049/2001 geen toegang tot die normen hoeft te worden verleend, waarschijnlijk ook verder reiken dan de specifieke, in die andere procedures betrokken ISO-normen. Ingeval in de beide hierboven omschreven situaties tot een ontkennend antwoord wordt gekomen, zal het systeem van toegang tot deze normen op Unieniveau dus in feite worden ‘geblokkeerd’ (en louter beschikbaar blijven op ISO-niveau, hetgeen de door nationale normalisatie-instellingen verleende toegang omvat).

Ingeval het standpunt wordt ingenomen dat uiteindelijk (voor de hier in het geding zijnde ISO-normen en, impliciet, voor alle andere ISO-normen waarnaar de Uniewetgever evenzo zal verwijzen) bekendmaking in het Publicatieblad wordt verlangd, betekent dit dat nader moet worden aangegeven of een document dat niet in het Publicatieblad is bekendgemaakt terwijl dit wel het geval zou moeten zijn, binnen de (algemeen geformuleerde) werkingssfeer van verordening nr. 1049/2001 valt. Advocaat-generaal Sharpston heeft in een andere context (waarin geen sprake was van vergelijkbare externe factoren als in het onderhavige geval) anderszins betoogd.72. Indien dat standpunt hier ook zou worden aanvaard (mocht het Hof, wederom, overwegen dat de ISO-normen uiteindelijk moeten worden bekendgemaakt in het Publicatieblad), dient er een discussie plaats te vinden of er, in afwachting van de daadwerkelijke bekendmaking van de normen in het Publicatieblad, een tussenoplossing moet worden geboden voor toegang op Unieniveau, zodat de bedoelde ‘blokkerende’ werking in de tussentijd kan worden voorkomen.

Met andere woorden, hoewel de juridische kwesties die ontstaan in het kader van enerzijds ‘toegang tot documenten’ en anderzijds ‘bekendmaking in het Publicatieblad’ van elkaar verschillen, maken zij onderdeel uit van dezelfde bredere kwestie van toegang, binnen de rechtsorde van de Unie, tot extern ontwikkelde normen waaraan binnen de rechtsorde van de Unie een bindend karakter is verleend. Het resultaat van de analyse van de ene kwestie lijkt gevolgen in te houden voor de analyse van de andere kwestie, zodat zij niet afzonderlijk van elkaar dienen te worden behandeld.