Bijlage 6

Flächentausch verdient es, näher untersucht und von verschiedenen Perspektiven aus betrachtet zu werden. Nur, wenn der Flächentausch aus verschiedenen (zivilrechtlich, fiskalisch und international) Perspektiven beleuchtet wird, erhält man einen Einblick in die juristische(n) Komplexität, Vielfalt und umfangreichen Anwendungsmöglichkeiten des Landschaftsgestaltungsinstruments. Dass dabei nicht nur von einem agrarischen Ansatz ausgegangen werden muss, beweist der ‘städtische Flächentausch’ als ein Ergebnis dieser Untersuchung.

Die Analyse wurde anhand der folgenden drei Forschungsfragen durchgeführt:

Hinsichtlich der dritten (grenzüberschreitenden) Forschungsfrage sei bereits an dieser Stelle angemerkt, dass neben externer Grenzüberschreitung auch Grenzüberschreitung innerhalb der Landesgrenzen, aber außerhalb des primären juristischen Rahmens stattgefunden hat: Unter anderem wurden die räumlichen, soziologischen und geographischen Seiten des Flächentausches grob beleuchtet. Dabei fiel auf, dass das Verhältnis zwischen Flächentausch und Raumordnung in den Niederlanden zumindest schwierig zu nennen ist: Eine deutliche Koordination zwischen Bestimmung (Raumordnung) und Einrichtung (Flächentausch) fehlt. In dieser Hinsicht können sich die Niederlande ein Beispiel an Belgien nehmen, wo das Verhältnis zwischen der freiwilligen Flurbereinigung und der Raumordnung auf klare und prägnante Art geregelt wurde. Dennoch erleidet der Flächentausch nahezu keine Behinderungen durch die Abwesenheit dieser Koordination bezüglich der Raumordnung.

Die Rolle der Soziologie innerhalb des Flächentausches erwies sich als zu wenig beachtet. Offensichtlich leidet der sich mit Flächentausch beschäftigende Jurist an einem ‘Tunnelblick’, da die (rechts)soziologischen Aspekte des Flächentausches – obwohl sehr deutlich präsent und von großem Einfluss auf die Einsatzfähigkeit und Effektivität des Instruments - in juristischen Betrachtungen und Gesetzen keinerlei Platz zu erhalten scheinen. Meine Empfehlung lautet dann auch, dem Effekt und dem Einfluss des Flächentausches auf das (zwischen)menschliche Zusammenleben mehr Aufmerksamkeit zu schenken.

Dasselbe gilt – sei es in erheblich minderem Ausmaß – für die Geographie: Auch der geographische ‘Einfluss’ des Flächentauschprojekts in ländlichen Gebieten verdient die Aufmerksamkeit der sich praktisch mit dem Flächentausch beschäftigenden Personen.

Um die erste Forschungsfrage beantworten zu können, wurde die derzeitige Regelung des Flächentausches zunächst in eine rechtshistorische Perspektive positioniert. Gefolgert wurde unter anderem, dass der Flächentausch eine besondere, oft politisch gefärbte (Vor)Geschichte besitzt. Entstanden aus der zwingenden Flurbereinigung, die ihrerseits auf den Markenaufteilungen beruhte, profitierte der Flächentausch in gewissem Sinne von der langsamen Abwicklung und der langen Dauer der Flurbereinigung, als auch vom Mangel der gesellschaftlichen Tragweite des Instruments. Bereits in der Anlaufphase zum zweiten Flurbereinigungsgesetz (1938) entstand das Bewusstsein, dass neben der zwingenden Flurbereinigung eine konsensuelle Form der Landschaftsgestaltung eingeführt werden musste, die flexibel war und schnell eingesetzt werden konnte. Durch die in diesem Jahr introduzierte Flurbereinigung durch Vereinbarung wurden die ersten, vorsichtigen Schritte auf freiwilliger Basis mithilfe des Staates gemacht. 1971 schien das freiwillige Projekt auf eigenen Beinen stehen zu können und wurde es selbstständig als Flächentausch fortgeführt, wobei der Einfluss des Staats nur noch gering war. Dieser Schritt erwies sich als Schuss ins Schwarze: Der Flächentausch wurde vielseitig und erfolgreich eingesetzt, wobei die schützenden Maßnahmen auf finanziellem (Subvention) und fiskalischem Gebiet (Freistellung) Früchte trugen. Die Popularität des Flächentausches ist bis zum heutigen Tage unverändert hoch. Dies bedeutet jedoch nicht, dass in den ländlichen Gebieten der Niederlande im Jahre 2014 im Bereich Parzellierung nichts mehr zu tun ist.

Allmählich hat sich der Flächentausch mehr und mehr aus seiner öffentlich-rechtlichen Rolle befreit und entwickelte sich zu einer beinahe vollkommen zivilrechtlichen Form der Landschaftsgestaltung.

Zivilrechtlich bestehen derzeit noch einige Hindernisse, die eine effektive Anwendung des Flächentausches verhindern könnten. Der kurz gefasste und in manchen Passagen undeutliche Gesetzestext, der inhaltlich beinahe der Regelung des Bodenordnungsgesetzes (das seinerseits wiederum nahezu integral aus dem Flurbereinigungsgesetz 1954 übernommen wurde) entspricht, ist meines Erachtens ein Beispiel einer bequemen und manchmal nachlässigen Gesetzgebung. Unter anderem durch die ebenfalls bündige Erklärung während der parlamentarischen Behandlung entsteht der Eindruck, dass der Gesetzgeber das Thema ‘Flächentausch’ sehr einfach abschließen wollte. Es wäre besser gewesen, wären im Gesetz über die räumliche Entwicklung ländlicher Gebiete (‘Wet inrichting landelijk gebied’, WILG) die bereits unter dem Bodenordnungsgesetz bestehenden Fragen und Unklarheiten durch deutliche Gesetzestexte, die nicht auf verschiedene Arten interpretiert werden können, repariert worden.

Die ‘losen Enden’ innerhalb des Gesetzestextes betreffen unter anderem die Frage nach der genauen Reichweite der Beitrittsregelung, des besonderen Wegs über ‘Artikel 88’ und den Inhalt sowie die Tendenz des merkwürdigen und unerwünschten Passus ‘Transaktionen, die genauso gut außerhalb des Tauschprozesses stattfinden können’ aus der parlamentarischen Geschichte. Möglicherweise bietet eine zukünftige Evaluation des WILG Raum, die bestehenden Undeutlichkeiten in manchen Passagen durch die notwendigen Änderungen und Anpassungen in den Gesetzestexten zu beheben.

Der nicht in allen Passagen gleich deutlich formulierte Gesetzestext lässt außerdem Spielraum für allerlei zivilrechtliche Querverbindungen, die ihrerseits wieder juristische Fragen und Undeutlichkeiten hervorrufen. Ich denke dabei hauptsächlich an das schwer zu deutende Verhältnis zwischen dem Flächentausch und dem sogenannten ‘Buch 7-Tausch’ und die diversen, aus der Rechtsgeschichte erklärbaren Verbindungen mit der Rechtsfigur ‘Teilung’. Der aktuelle bündige Gesetzestext zum Flächentausch, der solche zivilrechtlichen Fragen ungelöst lässt, sich jedoch dennoch dem Zivilrecht entlehnten Begriffen bedient, ist meiner Ansicht nach unzureichend und wird zudem dem eigenen Rechtsgebiet, das den Flächentausch kennzeichnet, nicht gerecht.

Außerdem verbannt ein guter, solider Gesetzestext grenzüberschreitendes Verhalten. So würden als Flächentausch getarnte ‘Artikel 7:49 BG-Tauschvorgänge’ bei Vorhandensein einer klaren, eindeutigen gesetzlichen Regelung weniger Möglichkeiten haben, sich in die (zivilrechtlichen) Grenzen des Flächentausches zu drängen.

Schließlich ist meines Erachtens auch die Zeit reif, um dem Flächentausch als besondere (zivilrechtliche) Vereinbarung einen Platz innerhalb des Bürgerlichen Gesetzbuches zu geben. Der Flächentausch kann sein ‘WILG-Korsett’, dem er bereits seit Jahren entwachsen ist, damit definitiv hinter sich lassen. Eine Aufnahme in das Bürgerliche Gesetzbuch wird den Wesensmerkmalen des Flächentausches gerecht. Außerdem haben die (rezenten) Erfahrungen bezüglich des Pachtvertrags aufgezeigt, dass eine Transposition in Richtung Bürgerliches Gesetzbuch der Erkennbarkeit und somit der Popularität der Rechtsfigur (weiter) zugutekommt.

Das Adagium ‘fiskalisch kommt nach zivil’ gibt den Status quo im Bereich fiskalischer Behandlung des Flächentausches treffend wieder: Der Fiskus hat einzig die zivilrechtlichen Anforderungen an den Flächentausch ‘abzuhaken’. Was den fiskalischen Aspekt betrifft, sind die Spielregeln nach einer Periode der Unsicherheit folglich klar.

Diese ‘Luxusposition’ des Flächentausches auf fiskalischem Gebiet wurde jedoch nicht widerstandslos erreicht Die fiskalischen Erlebnisse des Flächentausches kennen eine besonders turbulente Geschichte, in der politische Entscheidungen, Briefe des Staatssekretärs, Nachforderungen, ein Strom an Rechtsprechung und Unklarheit in Literatur und Praxis jahrelang das fiskalische Dasein bestimmt haben.

Diese Zeit, aus der übrigens verschiedene interessante Lehren zu ziehen sind, liegt jedoch hinter uns. Nun spielt der Fiskus eine untergeordnete Rolle und ist der Spielraum für die Finanzverwaltung auf ein Minimum reduziert. Nur das Dogma der fraus legis kann gegebenenfalls als ‘ultimum remedium’ aus der fiskalischen Versenkung geholt werden, um einen fiskalisch unzulässigen Flächentausch zu torpedieren. Die fiskalischen Tore stehen innerhalb des WILG folglich weit geöffnet.

Unabhängig von der fiskalischen Kursänderung muss der Text zur fiskalischen Freistellung gemäß Artikel 15 Absatz 1 Teil I des Gesetzes über die Besteuerung von Rechtsgeschäften (‘Wet op belastingen van rechtsverkeer’, WBR) meines Erachtens aktualisiert werden: Verweise auf gesetzliche Regelungen, die in der Praxis nicht mehr angewendet werden, da sie erloschen sind oder durch eine andere Regelung ersetzt wurden, müssen entfernt werden. Zudem empfehle ich einen von mir formulierten Textvorschlag für die Ergänzung des WBR, wodurch der (unerwünschte) Verlust einer fiskalischen Freistellung der Grunderwerbsteuer durch die titelaufhebende Wirkung einer (zwischenzeitlichen) Neuparzellierungsakte nicht länger zur Debatte stehen wird. Auch sollte der Gesetzgeber eine gesetzliche Regelung der (fiskalischen) Surrogation innerhalb des Rahmens des Flächentausches erwägen.

Die heutige, seit dem 1. Januar 2007 bestehende Situation in fiscalibus ist bestimmt sehr praktisch zu nennen, juristisch-inhaltlich ist sie jedoch nicht befriedigend: Ich erachte fraus legis als viel zu wenig effektives und adäquat einzusetzendes Mittel zur Bekämpfung von Scheinkonstruktionen, die über einen konstruierten Flächentausch die fiskalische Vergünstigung zu erreichen versuchen.

Außerdem bürdet die gebotene Freiheit der Praxis schwere Verantwortung auf. Die fiskalische Freiheit ist ein großes Gut, in meinen Augen aber kein Freibrief zur Konstruktion von allerlei Transaktionen zum Flächentausch, nur um die fiskalische Freistellung ausnutzen zu können. Obwohl zivilrechtlich möglicherweise vollkommen zulässig, sei die Praxis vor einem zügellosen Einsatz des Flächentausches zum (reinen) Zwecke des fiskalischen Ertrags gewarnt. Langfristig könnte der Flächentausch an seinem eigenen Erfolg untergehen, da der Staat gezwungen sein könnte, der ‘hemmungslosen’ Flächentauschpraxis fiskalischen Einhalt zu gebieten. So paradox dies auch klingen mag: Eine zu begeisterte, kurzfristige Nutzung der erworbenen fiskalischen Freiheit könnte langfristig zu einer Einschränkung dieser Freiheit führen. Darum muss mit den fiskalischen Aspekten des Flächentausches sorgfältig umgegangen werden.

In diesem Zusammenhang wurde auch das Zusammentreffen mit und der Vergleich zwischen der ‘Flächentauschfreistellung’ und anderen (agrar)fiskalischen Freistellungen aus dem WBR untersucht. Dabei wurde ersichtlich, dass beim Zusammentreffen zwischen den Teilen I und q die Wahl angesichts des nicht verklausulierten Konzepts dieser Freistellung immer auf Teil I fällt. Wurde dieses nicht verklausulierte Konzept mit den anderen untersuchten Freistellungen verglichen, so schien dies eine einzigartige Situation zu sein. Teil I muss dafür dankbar sein.

Unter dem Aspekt der vorhergehenden Beschwerlichkeit hinsichtlich der nahezu uneingeschränkten fiskalischen Freiheit im Bereich Flächentausch wurde im Rahmen der fiskalischen rechtsvergleichenden Übung auch untersucht, ob die Freistellung aus Teil I unter Gebrauch von Elementen aus den übrigen Freistellungen auf irgendeine Art näher klausuliert werden kann, um potentielles, fiskalisch grenzüberschreitendes und somit unzulässiges Verhalten zu verhindern. Aus dieser Untersuchung ergab sich, dass viele rein agrarisch genährte nähere Bedingungen nicht in Teil I umgesetzt werden konnten, da der Flächentausch bereits seit langer Zeit nicht mehr ausschließlich agrarischer Natur und agrarischen Inhalts ist. Es war auch ersichtlich, dass durchaus Platz für irgendeine Klausulierung von Teil I besteht, ohne dass dies zu Lasten der Effektivität der Freistellung geht. Dabei ist vor allem an die Einführung einer Folgefrist (spezifischer: Besitzfrist) zu denken.

Die starke Betonung der fiskalischen Möglichkeiten des Flächentausches trägt meiner Meinung nach sehr wohl eine (latente) Gefahr in sich: Sollte der Staat jemals die Aufhebung der Grunderwerbsteuer beschließen, würde der Flächentausch plötzlich ein sehr wichtiges Fundament verlieren. Dennoch bleibt meines Erachtens auch in einer solchen Situation noch großer Bedarf an einer schnellen, flexiblen Art zum Bodentausch zur Verbesserung der Gestaltung der ländlichen Gebiete, sodass der Flächentausch einen solchen Schlag übertreffen würde. Die zivilrechtlichen Vorteile und Besonderheiten eines Flächentausches bleiben – auch beim eventuellen Verfallen der fiskalischen Vergünstigungen – noch stets prägnant anwesend und bilden genügend Gründe, um auch in einer solchen Situation weiterhin ‘zusammen zu fügen, zu parzellieren und aufzuteilen’. Die fiskalische Vergünstigung ist zwar ein wichtiger Pfeiler, jedoch keine ‘tragende Mauer’ des Flächentausches. Die Trias wird nach Eliminierung der fiskalischen Vergünstigung zwar zu einem Tandem und die Subvention wird stärker die Initiative ergreifen müssen, um die fiskalischen Verluste zu kompensieren.

Die derzeitige Wechselwirkung zwischen zivil, fiskalisch und – wenn auch in geringerem Ausmaß – Subvention (siehe nachfolgend) muss jedoch als Optimalsituation betrachtet werden, wobei ein bestimmtes Gleichgewicht zwischen den diversen

Elementen besteht, die den Flächentausch zu einer Erfolgsformel machen. Dabei sei angemerkt, dass derzeit die fiskalische Vergünstigung die abnehmende Wichtigkeit der Subvention kompensiert und übersteigt.

Problembereiche/Anpassungen innerhalb des Subventionsprojekts Neben der Betrachtung der zivilrechtlichen und fiskalischen Aspekte des Flächentausches bildet die Subvention den dritten und letzten Bestandteil der Trias, die dem Flächentausch seit dessen Einführung 1971 das Prädikat ‘Erfolgsformel’ einbringt.

Im Bereich Subventionen wurden in den vergangenen Jahren jedoch die notwendigen Schritte gesetzt. Dabei ist die stets zunehmende Dezentralisierung des Subventionsprojekts meiner Meinung nach ein Rückschritt bezüglich des (zentralen) Systems, wie das unter (unter anderem) dem Bodenordnungsgesetz galt. Natürlich besteht – zumindest theoretisch – auf provinziellem Niveau mehr konkretes Wissen über die lokale Situation und die in einem individuellen Fall notwendigen Maßnahmen, aber die Provinzen haben in ihren einzelnen Subventionsregelungen die bis zu dieser Zeit bestehende Uniformität erheblich reduziert. Ein bestimmtes Maß an Diversifikation gehört natürlich zur politischen Freiheit einer jeden Provinz, aber für einen reibungslosen Einsatz des Flächentausches in den Niederlanden ist meiner Ansicht nach ein gewisser Grad an Abstimmung zwischen den unterschiedlichen Subventionsverordnungen unentbehrlich. Der ‘Benutzer’ des Instruments Flächentausch muss – ebenso wie auf zivilem und fiskalischem Gebiet – auch bezüglich der Subventionen wissen, wie der Hase läuft. Ein System, in dem pro Provinz verschiedene Bedingungen für Subventionen gelten, wobei der Umfang der Subvention außerdem auch pro Provinz erhebliche Unterscheide aufweist, harmoniert meines Erachtens nicht mit diesem Bedürfnis an Klarheit.

Auf dem Niveau der Subventionen muss meiner Ansicht nach ein (erneuertes) Gleichgewicht zwischen einerseits den innerhalb einer bestimmten Provinz anwesenden Wünschen, Ausgangspunkten und Auffassungen, und andererseits einem gewissen Grad an Straffung bzw. Abstimmung, die zwischen den diversen provinziellen Regelungen stattfinden muss, angestrebt werden, um einen effektiven (die Provinzgrenzen überschreitenden) Einsatz des Flächentausches gewährleisten zu können. Es muss verhindert werden, dass die Subvention durch die Einschränkungen und zusätzlichen Anforderungen, die pro Provinz gelten, noch stärker als derzeit der Fall ist zu einem ‘Trostpreis’ im gesamten Flächentauschprozess wird. Innerhalb dieser ‘Neubesinnung’ sehe ich auch eine Aufgabe für Mitfinanzierer Europa,

Trotz des in Bezug auf die fiskalische Freistellung oft relativ untergeordneten (finanziellen) Interesses bildet die Subvention eines der Fundamente unter dem ‘Gebäude Flächentausch’. Der Staat und die Provinzen müssen sich dessen in all ihrem Drang nach Dezentralisierung und sicher auch in diesen wirtschaftlich rauen Zeiten gründlich bewusst sein. Nur durch das gute Funktionieren der Trias Zivil-Fiskalisch-Subvention kann der Flächentausch auch im Jahre 2014 ein gut funktionierendes Instrument für Praxis, (staatliche) Einrichtungen und Agrarberater sein.

Was Subventionen betrifft, sollten die Niederlande sich meiner Meinung nach bei unseren Nachbarländern Deutschland und Belgien Aufschluss verschaffen, wo die Subventionspolitik, sowohl was den Umfang als auch den Inhalt betrifft, eindeutig und effektiv gestaltet ist,

Die rechtshistorische Analyse hat gezeigt, dass die Landschaftsgestaltung konstant inhaltlichen und organisatorischen Änderungen unterworfen (gewesen) ist. Durch den gesellschaftlichen, politischen und ökonomischen Kontext stimuliert, folgt eine Vision zur Nutzung und Gestaltung der ländlichen Gebiete der anderen nach. Die Landschaftsgestaltung ist damit als Schulbeispiel für ‘Recht in Entwicklung’ zu charakterisieren.

Während dieser fortlaufenden Evolution des Landschaftsgestaltungsinstrumentariums ist aus Sicht des Gesetzgebers eine bleibende Aufmerksamkeit für gesellschaftliche Akzeptanz von und Tragfläche bezüglich der Landschaftsgestaltung auf lokalem Niveau erforderlich. Als freiwillige Form der Landschaftsgestaltung, wobei die gesellschaftliche Basis nahezu immer (sehr) gut zu nennen ist, kann der Flächentausch in diesem Rahmen eine nützliche (Vorreiter)Rolle erfüllen.

Die ländlichen Gebiete haben dabei im Lauf der Jahre ihren Status als exklusive Domäne des Bauern verloren. Auch dadurch ist eine ‘neue Realität’ entstanden, in der der Agrarsektor zu einem der Spieler (wenn auch nach wie vor ein relativ großer) am Spielfeld der Landschaftsgestaltung geworden ist.

Derartige, oft auf politischen Entscheidungen und Visionen beruhende Entwicklungsrichtungen haben auf den Flächentausch rückgewirkt, der sich im Laufe der Jahre zu einem multifunktionell einsetzbaren Landschaftsgestaltungsinstrument entwickelt hat. Dabei fällt auf, dass das Element ‘Freiwilligkeit’ vom Staat oft eher als Bedrohung denn als Chance gesehen zu werden scheint. Dem Flächentausch wird mit genügend politischer Basis geholfen und er ist in gewissem Sinne auch davon abhängig.

Daneben dienen auch Wissen über und Aufmerksamkeit für den Flächentausch auf staatlichem Niveau jederzeit gewährleistet und wo notwendig verbessert zu werden. So kann eine Wiederholung des parlamentarischen ‘Flickwerks’, wie dies bei der parlamentarischen Behandlung des WILG stattgefunden hatte, vielleicht vermieden werden.

Schließlich kam in dieser Untersuchung auch das Notariat ausführlich zur Sprache. Die Botschaft an diese Berufsgruppe dürfte klar sein: Der Flächentausch bildet einen schönen Markt für den sachkundigen Notar. Der Agrarnotar hat den Flächentausch dann auch zu begrüßen und diesen aktiv und eifrig einzusetzen. Wozu eine passive Haltung und eine ineffiziente prozedurale Arbeitsweise auf dem Gebiet des freiwilligen Tausches von Boden fuhren kann, haben die Erfahrungen in Deutschland bewiesen: Der Notar ist dort gänzlich von der Bühne der Landschaftsgestaltung verschwunden, ln den Niederlanden erfüllt der Notar (noch) eine wichtige Aufgabe in diesem Gebiet und ist außerdem mit einem (Bereichs )Monopol gesegnet.

Der niederländische Notar kann sich darum glücklich preisen, innerhalb des Flächentauschprozesses eine derart prominente Rolle einzunehmen. Er kann dabei meiner Meinung nach als Vollstrecker des Flächentausches betrachtet werden - sofern er seine Aufgabe auf ordentliche Art ausführt. Dies ganz im Gegensatz zu seinem belgischen Kollegen, dessen Rolle – wie die notarielle Rolle des niederländischen Flurbereinigungsprozesses auch – auf die eines Verwalters beschränkt ist. Ein aktives und sachkundiges Notariat bildet ein Aushängeschild für den Flächentausch, sowohl in Richtung ‘Markt’ als auch in Richtung Politik.

Dabei muss angemerkt werden, dass der Notar seine Aufgaben bezüglich des Flächentausches bei Strafe auf zivilrechtliche Haftbarmachung jederzeit sorgfältig, gewissenhaft und innerhalb der zivilrechtlichen und fiskalischen Grenzen des Landschaftsgestaltungsinstruments auszuführen hat. Auch Belehrung über die zivilrechtlichen und fiskalischen Folgen von Landschaftsgestaltung gehört zu diesem notariellen Aufgabenpaket. Dabei muss dem Notar bewusst sein, dass seine Verantwortung auf fiskalischem Gebiet seit der fiskalischen Kursänderung ab 1. Januar 2007 erheblich ausgeweitet wurde: Der Notar hat mangels Ansatzpunkten in Form einer Genehmigung von Seiten des Staats den Flächentausch bzw. die Vereinbarung zum Flächentausch selbstständig auf sein/ihr fiskalisches Wesen zu beurteilen.

Alles in allem ist das Wissen über alle Dimensionen des Flächentausches eine notarielle Conditio sine qua non. Dieses Wissen ist (für die Zukunft) zu gewährleisten und sofern notwendig zu erweitern.

Eine rechtsvergleichende Betrachtung der Flächentauschpraxis unserer ‘Nachbarn’ Deutschland und Belgien, die für die Beantwortung der zweiten Forschungsfrage notwendig ist, hat viele Resultate geliefert. So hat sich zunächst herausgestellt, dass der Inhalt des ‘Flurbereinigungsrechts’ eines Landes größtenteils durch die historischen und sozialen Hintergründe und Entwicklungen eines Landes bestimmt wird. Der Inhalt und die Ausgestaltung der Gesetzgebung sind dabei in erheblichem Maße auf die Ansichten der Bevölkerung bezüglich der Landschaftsgestaltung abgestimmt.

Zudem wurde deutlich, dass Deutschland als Wiege der heutigen Flurbereinigungskultur und leuchtendes Vorbild für die meisten westeuropäischen Länder angesehen werden kann. Der Gedanke, dass Flurbereinigung und Flächentausch historisch betrachtet eine starke Verwandtschaft mit der Rechtsfigur Teilung aufweisen, ist dann auch in Deutschland entstanden, wo die deutsche Umlegung mich auf die Spur der Teilung brachte.

Die Deutschen sind außerdem auf dem Gebiet des freiwilligen Flächentausches mit einem gründlichen, gut funktionierenden System gesegnet, wobei – im Gegensatz zum niederländischen Flächentausch – die Anwesenheit zweier involvierter Parteien bereits ausreicht. Auch, was die Subventionen betrifft, und auf fiskalischem Gebiet ist klar, wie der (deutsche) Hase läuft, sodass zu Recht von ‘Gründlichkeit’ gesprochen werden kann.

Die Existenz des Surrogationsprinzips innerhalb der deutschen Gesetzgebung sowohl auf juristischem als auch auf fiskalischem Gebiet als ‘Gegenstück’ zur (niederländischen) Titelaufhebung, die sich bei der Neuparzellierung manifestiert, ist meines Erachtens ein für den niederländischen Flächentausch sehr gut passendes System, das vom Gesetzgeber sicher erwogen werden sollte.

Die Belgier verfügen über eine auf terminologischem und ideologischem Niveau ordentliche gesetzliche Regelung der freiwilligen Flurbereinigung. Leider ist diese Regelung in praktischer Hinsicht weniger gelungen: Der übermäßige Einfluss des Staates und die überreichliche Bürokratie haben einen unnötigen und unerwünschten Bremseffekt auf die freiwillige Variante der Flurbereinigung geschaffen. Dabei wird innerhalb des belgischen Systems ein nach meinem Geschmack seltsames und juristisch unlogisches Zusammenspiel zwischen den Lehrstücken Surrogation und Titelaufhebung angetroffen.

Auf fiskalischem Gebiet liegt ferner, wie in Deutschland auch, eine klare Systematik vor: Ein vom Staat genehmigter ‘Flächentausch’ qualifiziert automatisch für die fiskalische Vergünstigung. Es hat sich herausgestellt, dass die Belgier auf fiskalischem Gebiet gegen einen zweckwidrigen Gebrauch des Landschaftsgestaltungsinstruments kämpfen - eine Entwicklung, die auch in den Niederlanden zu sehen war.

Bei der rechtsvergleichenden Analyse ist ferner aufgefallen, dass sich dort, wo der niederländische Flächentausch mehr und mehr von seinem agrarischen Kern ‘abgedriftet’ ist, die deutschen und belgischen Äquivalente noch vollauf in ‘agrarischen Sphären’ aufhalten.

Anschließend wurde Kurs auf Europa genommen. Von dieser supranationalen Macht ist in Sachen Flächentausch wenig zu befürchten, aber leider auch wenig zu erwarten. Der Fokus der europäischen Landbaupolitik liegt auf Einkommensunterstützung der europäischen Bauern und Nachhaltigkeit der von ihnen produzierten Güter - der erste Pfeiler der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) also. Die ländliche Entwicklung und somit der zweite Pfeiler der GAP findet zwar immer mehr Beachtung, aber solange eine Aufstockung der Investitionen in diesem letzten Gebiet noch vollkommen zu Lasten der verfügbaren Mittel für Einkommensunterstützung geht, wird die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums und damit die finanzielle Unterstützung des Hächentausches auf europäischem Niveau immer ein ungeliebtes Kind bleiben.

Dabei sei angemerkt, dass der zweite Pfeiler der GAP für den Flächentausch sicher keine ‘tragende Mauer’ ist. In konstruktiver Hinsicht ist der geringe europäische Anteil in der Finanzierung des Flächentausches also kein großer Verlust, aber Finanzierung ist in Anbetracht ihrer wichtigen Funktion als ‘Schmiermittel’ durchaus erwünscht.

Auch auf dem Gebiet der Harmonisierung von (Bodenordnungs)Gesetzgebung müssen von Europa vorläufig keine Wunder erwartet werden. Konkrete grenzüberschreitende Projekte wie Interreg und CROBECO bieten jedoch möglicherweise Chancen für einen grenzüberschreitenden Einsatz des Flächentausches.

Innerhalb des Kontexts der Landschaftsgestaltung herrschte lange Zeit eine in territorialem Sinn eingeschränkte Auffassung von Flächentausch vor: Die Anwendung des Instruments hat ausschließlich innerhalb der Landesgrenzen statt zu finden. Das Rechtsbewusstsein hat sich seit dieser Zeit jedoch entwickelt - wenn auch nur sukzessive. Gegenwärtig sind die Zeiten für eine ausschließlich national gefärbte Auffassung von Landschaftsgestaltung im Allgemeinen und Flächentausch im Besonderen meiner Ansicht nach definitiv vorbei und ist ein internationalere er) Blick erforderlich. Die dritte Forschungsfrage beschäftigte sich darum mit dem grenzüberschreitenden Flächentausch.

Es stimmt mich dabei positiv, dass die erste grenzüberschreitende Sondierung in der Praxis bereits stattgefunden hat. Das Projekt ‘de Slinge’, wobei zum ersten Mal in der Geschichte ein grenzüberschreitender Flächentausch angewendet wurde, markiert in meinen Augen den Startpunkt für einen weiteren, international orientierten Einsatz des Flächentausches. Der Ball liegt nun bei den (nationalen und supranationalen) Regierungen und ausführenden Stellen, die diesen vorsichtigen Ansatz weiterentwickeln müssen. Diese Weiterentwicklung wird jedoch nicht einfach sein, berücksichtigt man die Tatsache, dass sich herausgestellt hat, dass die Zeit nunmehr noch nicht reif für eine strukturelle, die Landesgrenzen überschreitende juristische Behandlung des Flächentausches ist. Der grenzüberschreitende Flächentausch als Konzept und Stimulans für (weitere) Globalisierung ist dennoch wünschenswert. Bestehende praktische und juristische Einwände – größtenteils auf eine immer noch vorhandene Souveränität der EU-Mitgliedsstaaten in Sachen Landschaftsgestaltung zurückzuführen – dürfen meiner Meinung nach kein Hindernis für die weitere Gedankenbildung und Ausarbeitung des grenzüberschreitenden Flächentausches sein.

Neben oben genannter externer Grenzüberschreitung muss auch der internen Grenzüberschreitung Aufmerksamkeit zuteilwerden. Damit ist die Kontrolle der zivilrechtlichen und fiskalischen Aspekte des Flächentausches und die Beziehung zwischen beiden Rechtsgebieten gemeint. Der Flächentausch besitzt somit einen hybriden Charakter.’Multilingualismus’ ist folglich eine Grundbedingung für den Juristen, der sich professionell mit Flächentausch beschäftigt.

Das Eine kann nicht ohne das Andere: Erst bei ausreichender Sicht auf die und Kontrolle der internen Grenzen des Flächentausches kann eine externe Grenzüberschreitung auf erfolgreiche Art ausgeführt werden. Möglicherweise muss der Schwerpunkt vorerst – unabhängig von einem einzelnen grenzüberschreitenden (Piiot)Projekt – genau hier liegen. Denn meines Erachtens ist noch eine Menge zu tun. Praxis, Staat und Notariat müssen alle vom Mehrwert des (niederländischen) Flächentausches überzeugt sein. Wo die gesetzliche Neuparzellierung als Nachfolger der Flurbereinigung mehr und mehr als ‘ein traditionelles Landschaftsgestaltungsinstrumenf betrachtet wird, muss der Flächentausch in meinen Augen als eine neuere, moderne Variante aufgefasst werden, die aufgrund ihrer Kleinmaßstäblichkeit imstande ist, sich schneller als die ‘alte’ Neuparzellierung an veränderte Umstände und neue Anwendungsgebiete anzupassen. Es ist darum Zeit für eine ‘stille Revolution’ des Flächentausches. Als Chamäleon der Landschaftsgestaltung kann der Flächentausch für diverse unterschiedliche Zwecke eingesetzt werden. Diese Anpassungsfähigkeit wird meiner Meinung nach noch unzureichend erkannt und benutzt. Darum: ‘Bahn frei für den Flächentausch’!

Vertaling: Radboud in’to Languages, Expertisecentrum voor taal en communicatie.