Rb. Den Haag, 16-01-2019, nr. C-09-542226-HA ZA 17-1149

De rechtbank oordeelt in dit vonnis over de vraag of het Besluit op een deugdelijke wettelijke grondslag is gebaseerd en of het ongerechtvaardigd inbreuk maakt op het vrij verkeer van goederen binnen de Europese Unie. De rechtbank zal daartoe eerst enkele niet ter discussie staande feitelijke gegevens opsommen (4.2) en kort ingaan op het Besluit zelf en de toelichting daarop (4.3). Daarna zal zij oordelen dat, anders dan de Staat betoogt, Nefyto en Artemis ontvankelijk zijn in hun vorderingen (4.4). Vervolgens zal, nadat het wettelijk kader zal zijn geschetst (4.7), echter worden geoordeeld tot afwijzing van deze vorderingen omdat het Besluit voldoende wettelijke grondslag heeft (4.16), de Verordening Gewasbeschermings-middelen niet doorkruist (4.18) en omdat de inbreuk op het vrij verkeer van goederen gerechtvaardigd is, omdat voldoende is aangetoond dat het Verbod noodzakelijk, evenredig en geschikt is (4.20).

feitelijke gegevens

Wat betreft het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in Nederland staat vast dat jaarlijks ongeveer 10 miljoen kilogram (2015) à 11 miljoen kilogram (2016) aan werkzame stof wordt verkocht. Ongeveer 2,5 % daarvan – ongeveer 250.000 kilogram – wordt buiten de land- en tuinbouw gebruikt. Overheden en hoveniers hebben daarvan in totaal ongeveer 170.000 kilogram voor hun rekening genomen. De overige ongeveer 80.000 kilogram wordt gebruikt door particulieren. Onderzoek heeft uitgewezen dat 4 tot 17% van de gewasbeschermingsmiddelen die buiten de land- en tuinbouw worden gebruikt afspoelt naar onder meer het grond- en oppervlaktewater en dat ongeveer 60% daarvan in het oppervlaktewater terecht komt. Oppervlaktewater wordt gebruikt voor de drinkwaterproductie. In 2015 en 2016 voldeden vier, respectievelijk vijf van de acht drinkwaterwinningslocaties niet aan de drinkwaternorm vanwege te hoge glyfosaatconcentraties. Glyfosaat is een in veel gewasbeschermingsmiddelen voorkomende werkzame stof. Daarnaast werden blijkens een lijst van de Vereniging van waterbedrijven in Nederland (Vewin) op de drinkwaterwinningslocaties in de periode 2013-2017 normoverschrijdingen geconstateerd met betrekking tot ten minste zes andere werkzame stoffen van gewasbeschermingsmiddelen die worden gebruikt buiten de land- en tuinbouw. Verder werden in 2015 en 2016 op ongeveer 60% van de overige meetlocaties normoverschrijdingen voor gewasbeschermingsmiddelen gemeten, welke overschrijdingen eraan bijdragen dat een groot aantal oppervlaktewateren niet voldoet aan de waterkwaliteitseisen uit de Kaderrichtlijn Water 2000/60/EG. Ten slotte heeft het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) in 2016 geconstateerd dat ongeveer een kwart van de grondwaterwinningen problemen kent met bestrijdingsmiddelen en geconcludeerd dat “bij ongewijzigd beleid […] de beschikbaarheid van drinkwater uit grondwater van goede kwaliteit niet vanzelfsprekend [is]”.

het Besluit

Het Besluit beoogt blijkens de nota van toelichting het vermijdbaar gebruik van gewasbeschermingsmiddelen terug te dringen om aldus verontreiniging van het grond- en oppervlaktewater en blootstelling van (kwetsbare) personen aan deze middelen te verminderen. Zoals hierboven reeds is uiteengezet ziet het Verbod uit het Besluit alleen op het professioneel gebruik buiten de land- en tuinbouw en is voorzien in een aantal aanmerkelijke uitzonderingen op het Verbod (vgl. 2.2 en 2.3). Het Verbod ziet daarmee op aanmerkelijk minder dan 2,5 % van de totale verkochte hoeveelheid werkzame stof (vgl. 4.2). De rechtbank is dan ook met de Staat van oordeel dat van een algemeen gebruiksverbod evident geen sprake is.

de ontvankelijkheid

Nefyto en Artemis hebben hun vorderingen ingesteld op grond van het bepaalde in artikel 3:305a van het Burgerlijk Wetboek (BW) waarin kort gezegd de collectieve actie is geregeld. Het eerste lid van dit artikel bepaalt dat een stichting en een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid een rechtsvordering kunnen instellen die strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen, voor zover zij deze belangen blijkens hun statuten behartigen. De Staat betoogt dat in deze zaak van gelijksoortige belangen van de deelnemers van Nefyto (vgl 2.4), respectievelijk de leden van Artemis (vgl 2.5) geen sprake is. Verder betoogt de Staat dat, nu Nefyto en Artemis slechts 37 bedrijven vertegenwoordigen, ervan uitgegaan moet worden dat een collectieve actie niet een meer effectieve en efficiënte rechtsbescherming biedt dan het voeren van individuele procedures door deze bedrijven. Hij wijst in dat verband erop dat artikel 3:305a BW niet is bedoeld voor zuiver individuele belangenbehartiging en dat de onrechtmatigheid volgens hem alleen kan worden beoordeeld aan de hand van de concrete omstandigheden van het individuele geval.

Met Nefyto en Artemis is de rechtbank van oordeel dat in voldoende mate sprake is van gelijksoortige belangen bij hun deelnemers, respectievelijk leden. Niet (voldoende) bestreden is dat al deze deelnemers en leden gewasbeschermings-middelen op de Nederlandse markt brengen en dat zij hierbij ofwel direct door het Verbod geraakt worden (verlies van een deel van de afzetmarkt) of indirect (staken innovatietrajecten of het niet kunnen terugverdienen van investeringen). Niet vereist is dat de wijze waarop het Verbod de belangen van de verschillende deelnemers, althans leden, raakt precies gelijk is. Daarom is, anders dan de Staat stelt, ook niet van belang dat zij niet allemaal over een door het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb) verstrekte toelating beschikken; ook een distributeur die een middel van een toelatingshouder aan professionele gebruikers buiten de land- en tuinbouw verkoopt, wordt immers door het Verbod geraakt. Evenmin kan worden gezegd dat houders van een verlopen toelating niet geraakt kunnen worden door het Verbod; toelatingen kunnen immers worden verlengd, hetgeen bijvoorbeeld in de gevallen van de producten Primstar en Flint ook is gebeurd.

In de memorie van toelichting bij het wetsontwerp voor de collectieve actie staat vermeld: “Hoe omvangrijk de groep personen voor wier belangen met de procedure wordt opgekomen moet zijn, laat zich niet in zijn algemeenheid beoordelen. In de jurisprudentie van de Hoge Raad speelt bij de ontvankelijkheid een belangrijke rol de vraag of door de collectieve actie een meer effectieve en/of efficiënte rechtsbescherming valt te verwachten. Daarin ligt naar mijn mening de meerwaarde van deze vorm van procederen boven individuele geschillen-beslechting.” (Kamerstukken II 1991/92, 22 486, nr. 3, p. 22-23). Dat Nefyto en Artemis dus (slechts) 37 rechtspersonen vertegenwoordigen vormt op zichzelf dus geen reden tot niet-ontvankelijkheid. De rechtbank is met Nefyto en Artemis van oordeel dat een collectieve actie van deze 37 rechtspersonen een meer effectieve en efficiënte rechtsbescherming biedt dan het starten van 37 individuele zaken tegen de Staat. Nefyto en Artemis vorderen immers onverbindendverklaring van het Besluit en niet (een verklaring voor recht ten behoeve van het verkrijgen van) individuele schadevergoedingen. De exacte mate waarin de verschillende deelnemers en leden door het Besluit worden geraakt is voor de beoordeling van deze vordering niet noodzakelijk. Daarbij is van belang dat Nefyto en Artemis hun vordering (voornamelijk) gronden op de stelling dat het Besluit in strijd is met Europees recht en dat, indien dat juist zou zijn, dat enkele gegeven al tot een onrechtmatigheids-oordeel zou leiden. Nu niet in geschil is dat aan de andere vereisten uit artikel 3:305a BW is voldaan, zal de rechtbank niet-ontvankelijkheidverklaring dan ook achterwege laten.

wettelijk kader

De Verordening (EG) nr. 1107/2009 van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (hierna: de Verordening Gewasbeschermingsmiddelen) harmoniseert de procedure voor de toelating en het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en stelt regels over het gebruik van die middelen en de controle daarop binnen de Europese Unie.

In de considerans is onder meer het volgende opgenomen:

“(8) Deze verordening heeft tot doel een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu te waarborgen en tegelijkertijd het concurrentie-vermogen van de communautaire landbouw te vrijwaren. De bescherming van kwetsbare bevolkingsgroepen zoals zwangere vrouwen, zuigelingen en kinderen verdient bijzondere aandacht. Het voorzorgsbeginsel dient te worden toegepast en deze verordening dient te waarborgen dat de industrie aantoont dat de stoffen of producten die worden geproduceerd of op de markt worden gebracht geen enkel schadelijk effect op de gezondheid van mens of dier hebben, noch enig onaanvaardbaar effect voor het milieu.

(9) Teneinde voor zover mogelijk beletselen voor de handel in gewasbeschermings-middelen weg te nemen die te wijten zijn aan de verschillen in de beschermingsniveaus in de lidstaten, dient deze verordening ook te voorzien in geharmoniseerde regels voor de toelating van werkzame stoffen en het op de markt brengen van gewasbeschermings-middelen, met inbegrip van regels voor de wederzijdse erkenning van toelatingen en inzake parallelhandel. Deze verordening heeft derhalve tot doel het vrije verkeer van deze producten en de beschikbaarheid ervan in de lidstaten te bevorderen.

[…]

(36) Naast deze verordening en Richtlijn 2009/128/EG zijn een thematische strategie voor het duurzaam gebruik van pesticiden aangenomen. Ter wille van de samenhang tussen deze instrumenten dient de gebruiker op het etiket van het product te kunnen zien waar, wanneer en onder welke omstandigheden een gewasbeschermingsmiddel mag worden gebruikt.”

Het systeem van toelating van gewasbeschermingsmiddelen komt er in het kort gezegd op neer dat eerst een werkzame stof op Unie-niveau wordt goedgekeurd door de Commissie, in samenspraak met de European Food Safety Authority en het Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid. Deze goedkeuring wordt niet verleend indien de werkzame stof schadelijke effecten op de gezondheid van mens of dier heeft of een onaanvaardbaar effect op het milieu, op planten of plantaardige producten. Vervolgens beoordeelt het Ctgb of een specifiek gewasbeschermingsmiddel wordt toegelaten tot de Nederlandse markt en, zo ja, voor welke doeleinden dat mag worden gebruikt en welke voorschriften bij de toepassing gelden. Een toelating blijft onder meer uit indien het middel een schadelijk effect heeft op de gezondheid van mens of dier, op lucht of grondwater of onaanvaardbare effecten heeft op planten.

Eveneens van 21 oktober 2009 dateert Richtlijn 2009/128/EG tot vaststelling van een kader voor communautaire actie ter verwezenlijking van een duurzaam gebruik van pesticiden (hierna: de Verordening Duurzaam Gebruik). Onder punt 3 van de considerans van deze richtlijn is onder meer opgenomen:

“De maatregelen waarin deze richtlijn voorziet, dienen een aanvulling te vormen op en mogen geen afbreuk doen aan de maatregelen die zijn neergelegd in andere aanverwante communautaire wetgeving, met name […] en Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 inzake het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen”.

Artikel 11 van de Richtlijn Duurzaam Gebruik luidt, voor zover van belang:

“1. De lidstaten dragen er zorg voor dat passende maatregelen worden vastgesteld om het aquatische milieu en de voorziening van drinkwater te beschermen tegen het effect van pesticiden. Deze maatregelen ondersteunen en zijn verenigbaar met de desbetreffende bepalingen van Richtlijn 2000/60/EG en Verordening (EG) nr. 1107/2009.

2. De maatregelen als bedoeld in het eerste lid:

a) geven de voorkeur aan pesticiden die overeenkomstig Richtlijn 1999/45/EG niet zijn ingedeeld als gevaarlijk voor het aquatische milieu, noch prioritaire gevaarlijke stoffen bevatten als bedoeld in artikel 16, lid 3, van Richtlijn 2000/60/EG;

b) geven de voorkeur aan de meest doeltreffende toepassingstechnieken […]

c) voorzien in het gebruik van risicoreducerende maatregelen waardoor het risico van vervuiling buiten het terrein als gevolg van verwaaiende spuitnevel, uitspoeling en afspoeling tot een minimum wordt beperkt. Deze maatregelen voorzien in het afbakenen van bufferzones met passende afmetingen voor de bescherming van niet-doelwitwaterorganismen, en in beschermingszones voor oppervlaktewater en grondwater dat wordt gebruikt voor de onttrekking van drinkwater, waarbinnen geen pesticiden mogen worden toegepast of opgeslagen;

d) beperken zoveel mogelijk de toepassing van pesticiden, of schakelen deze uit, op en langs wegen, spoorwegen, zeer doorlaatbare oppervlakken en andere infrastructuur in de nabijheid van oppervlaktewater of grondwater, alsook op verharde oppervlakken waar een groot risico van afspoeling naar oppervlaktewateren of rioleringssystemen bestaat.”

Artikel 12 van de Richtlijn Duurzaam Gebruik luidt, voor zover van belang:

De lidstaten dragen er zorg voor dat, met inachtneming van de eisen inzake hygiëne, volksgezondheid en biodiversiteit, of van de resultaten van desbetreffende risicobeoordelingen, het gebruik van pesticiden in bepaalde specifieke gebieden wordt geminimaliseerd of verboden. Er worden passende risicobeheersmaatregelen genomen en in eerste instantie worden het gebruik van gewasbeschermings-middelen met een laag risico, zoals omschreven in Verordening (EG) nr. 1107/2009, en biologische bestrijdingsmiddelen overwogen. De bedoelde specifieke gebieden zijn:

a) gebieden die door het brede publiek of door kwetsbare groepen, zoals omschreven in artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1107/2009, worden gebruikt, zoals parken, openbare tuinen, sport- en recreatieterreinen, schoolterreinen en speelplaatsen, en gebieden in de nabijheid van zorginstellingen; b) beschermde gebieden als omschreven in Richtlijn 2000/60/EG en andere gebieden die ten behoeve van de uitvoering van de noodzakelijke natuurbehoudsmaatregelen zijn aangewezen overeenkomstig de bepalingen van Richtlijn 79/409/EEG en Richtlijn 92/43/EEG; NL L 309/78 Publicatieblad van de Europese Unie 24.11.2009;

c) recentelijk behandelde gebieden die door werknemers in de landbouw worden gebruikt of voor hen toegankelijk zijn.”

Het zojuist aangehaalde artikel 12 is in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd in artikel 80a van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb):

“Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen of biociden in specifieke gebieden als bedoeld in artikel 12 van richtlijn 2009/128/EG. Deze regels kunnen een verbod inhouden dan wel zijn gericht op een vermindering van het gebruik van alle of een bepaald type gewasbeschermingsmiddelen of biociden in bij die maatregel aangewezen gebieden.”

Artikel 14 van de Richtlijn Duurzaam Gebruik luidt, voor zover van belang:

1. De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om bestrijding met lage pesticideninzet te bevorderen, waarbij zij waar mogelijk voorrang geven aan niet-chemische methoden, zodat professionele gebruikers van pesticiden overschakelen op praktijken en producten die binnen het gehele voor de bestrijding van een bepaald schadelijk organisme ter beschikking staande aanbod het laagste risico voor de gezondheid van de mens en het milieu opleveren. Bestrijding met lage pesticideninzet omvat geïntegreerde gewasbescherming alsmede biologische landbouw overeenkomstig Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad van 28 juni 2007 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten ( 1 ).

2. De lidstaten scheppen de noodzakelijke voorwaarden, of verlenen steun daartoe, voor het in de praktijk brengen van geïntegreerde gewasbescherming. Met name zorgen zij ervoor dat professionele gebruikers kunnen beschikken over informatie en instrumenten voor de bewaking van schadelijke organismen en besluitvorming, alsook over adviesdiensten voor geïntegreerde gewasbescherming.

3. […]”.

Het zojuist aangehaalde artikel 14 is in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd in artikel 78 van de Wgb:

“1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over juist gebruik van biociden of geïntegreerde gewasbescherming overeenkomstig artikel 14 van richtlijn 2009/128/EG en artikel 55 van verordening (EG) 1107/2009.

2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de wijze waarop het gebruik van biociden wordt geadministreerd.”

Dit artikel en eerder genoemd artikel 80a Wgb zijn nader uitgewerkt in artikelen 27b en 27c van het Bgb dat – tot het Verbod werd ingevoerd – beperkingen bevatte ten aanzien van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen buiten de landbouw.

De Richtlijn Duurzaam Gebruik kent als grondslag de artikelen 191 en 192 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Deze artikelen betreffen het beleid van de Unie op milieugebied (artikel 191) en de wetgevingsprocedure daarvoor (artikel 192). Artikel 193 VWEU luidt:

“De beschermende maatregelen die worden vastgesteld uit hoofde van artikel 192, beletten niet dat een lidstaat verdergaande beschermingsmaatregelen handhaaft en treft. Zulke maatregelen moeten verenigbaar zijn met de Verdragen. Zij worden ter kennis van de Commissie gebracht.”

wettelijke grondslag van het Verbod

Nefyto en Artemis betogen dat het Verbod een deugdelijke wettelijke grondslag ontbeert. De Staat bestrijdt dit en voert als primaire wettelijke grondslag de artikelen 78 en 80a Wgb in samenhang met artikelen 12 en 14 van de Richtlijn Duurzaam Gebruik aan en als subsidiaire grondslag artikel 78 Wgb en genoemd artikel 14 in samenhang met artikel 193 VWEU.

In de nota van toelichting bij het Besluit is over de grondslag onder meer opgenomen:

“Het treffen van een verdergaande beschermingsmaatregel dan waartoe de artikelen 11 en 12 van de richtlijn [Duurzaam Gebruik] verplichten, is op grond van artikel 193 VWEU mogelijk, mits de maatregel verenigbaar is met onder meer het VWEU […]

Het gebruiksverbod wordt wel ter uitvoering van […] artikel [14 van de Richtlijn Duurzaam Gebruik] getroffen waarbij gebruik wordt gemaakt van de vrije beleidsruimte daarin om alle nodige maatregelen te treffen om een lage inzet van chemische bestrijdingsmiddelen te bevorderen […] Een dergelijke maatregel binnen het kader van artikel 14 of een verdergaande maatregel dan waartoe artikelen 11 en 12 van richtlijn 2009/128/EG verplichten, is toegestaan als daarvoor een rechtvaardiging bestaat in de in artikel 36 VWEU genoemde gronden.”

De rechtbank is van oordeel dat artikel 14 van de Richtlijn Duurzaam Gebruik lidstaten de mogelijkheid biedt regels te stellen over het professioneel gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Artikel 78 Wgb biedt dus in beginsel een grondslag voor het stellen van zulke regels, ware het niet dat de strekking van genoemd artikel 14 evident is dat deze regels zien op het verlagen van de pesticideninzet en niet op een verbod op professioneel gebruik buiten de land- en tuinbouw op deze inzet. Deze artikelen kunnen op dus niet gelden als een zelfstandige wettelijke grondslag voor het Verbod. Artikelen 12 van de Richtlijn Duurzaam Gebruik en 80a Wgb kunnen dat evenmin, omdat die slechts een grondslag vormen voor risicobeheersmaatregelen in specifieke, nader omschreven gebieden, terwijl het Verbod een wijdere geografische strekking heeft.

Naar het oordeel van de rechtbank kan de wettelijke grondslag voor het Verbod wel worden gevonden in de samenhang tussen genoemde artikelen 14 en 78 met artikel 193 VWEU dat verdergaande beschermingsmaatregelen toestaat, op welke grondslag de Staat ook (subsidiair) heeft gewezen. Deze maatregelen moeten dan wel verenigbaar zijn met het EU-recht. Nefyto en Artemis betogen dat het Verbod echter in strijd is met

I. (het toelatingssysteem voortvloeiende uit) de Verordening Gewasbeschermings-middelen en

II. met het in artikel 34 VWEU vervatte vrij verkeer van goederen binnen de Europese Unie.

ad I geen strijd met de Verordening Gewasbeschermingsmiddelen

Nefyto en Artemis stellen dat het Verbod de toelatingsprocedure doorkruist. In deze procedure zijn de gewasbeschermingsmiddelen al onderworpen aan een uitputtende risico-evaluatie. Zij stellen dat de Verordening Gewasbeschermings-middelen geen strengere nationale regels toestaat, omdat deze verordening (ook) ten doel heeft belemmeringen voor het handelsverkeer op te heffen. Dit kan slechts anders zijn als deze regels gebaseerd zijn op nieuwe wetenschappelijke gegevens. Het Verbod is echter ingevoerd zonder dat daaraan enig nieuw onderzoek ten grondslag is gelegd waaruit voortvloeit dat het gebruik van de middelen dusdanige milieu- of gezondheidsrisico’s oplevert dat het Verbod geboden is, aldus nog steeds Nefyto en Artemis.

De rechtbank is met de Staat van oordeel dat van de door Nefyto en Artemis gestelde doorkruising geen sprake is. Het mag zo zijn dat met de Verordening Gewasbeschermingsmiddelen een harmonisatie tot stand is gebracht met een uitputtende regeling ten aanzien waarvan de lidstaten niet vrij zijn de daarin geformuleerde verplichtingen uit te breiden, maar deze harmonisatie ziet slechts op de voorwaarden die aan toelating op de markt worden gesteld. Het Verbod introduceert echter geen strengere regels voor toelating op de Nederlandse markt dan op grond van deze Verordening (en in andere lidstaten) gelden. Het laat ook bestaande toelatingen ongemoeid. Het Verbod introduceert een (voor alle toegelaten middelen geldend) gebruiksverbod voor professionele gebruikers buiten de land- en tuinbouw. Dat met de Verordening Gewasbeschermingsmiddelen geen uitputtende regeling betreffende het vaststellen van het gebruik van gewas-beschermingsmiddelen tot stand is gebracht, blijkt reeds uit nummer 36 van de considerans bij deze Verordening, waarin benadrukt wordt de samenhang tussen deze Verordening en (onder meer) de Richtlijn Duurzaam Gebruik ten aanzien van de kwestie waar, wanneer en onder welke omstandigheden een dergelijk middel mag worden gebruikt. Daar komt bij dat de Staat terecht heeft gewezen op de omstandigheid dat in de toelatingsprocedure het cumulatieve effect (het tegelijkertijd of vlak na elkaar gebruiken van verschillende gewasbeschermings-middelen) niet wordt onderzocht. Op de vraag of de noodzaak van het Verbod afdoende (wetenschappelijk) is aangetoond, gaat de rechtbank hieronder in.

ad II geen strijd met het vrij verkeer van goederen

Nefyto en Artemis stellen dat het Verbod inbreuk maakt op het beginsel van vrij verkeer van goederen als bedoeld in artikel 34 VWEU en dat deze inbreuk niet gerechtvaardigd kan worden op grond van artikel 36 VWEU. De Staat stelt dat het Verbod wel gerechtvaardigd kan worden met een beroep op artikel 36 VWEU.

Artikel 34 VWEU luidt als volgt: “Kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking zijn tussen de lidstaten verboden.”

Artikel 36 VWEU luidt, voor zover van belang, als volgt: “De bepalingen van de artikelen 34 en 35 vormen geen beletsel voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van […] de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten […]

Deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.” Ook de bescherming van het milieu kan, als een kwestie van algemeen belang, een rechtvaardiging vormen voor een inbreuk op het vrij verkeer van goederen (vgl. Hof van Justitie EU 11 december 2008, r.o. 57, ECLI:EU:C:2008:17).

In de nota van toelichting op het Besluit wordt (op pagina 9) terecht onderkend dat het Verbod “een inbreuk maakt op het Europese beginsel van vrij verkeer van goederen”. Het geschil van partijen spitst zich dan ook toe op de vraag of deze inbreuk gerechtvaardigd kan worden.

Uit vaste jurisprudentie van het HvJEU volgt dat niet lichtvaardig mag worden aangenomen dat een inbreuk op het vrij verkeer van goederen gerechtvaardigd is en dat het in dat verband aankomt op de vraag of de nationale regel die die inbreuk teweegbrengt, noodzakelijk, geschikt en evenredig is.

Het is de lidstaat die dient aan te tonen dat aan deze vereisten voldaan is, maar deze bewijslast kan niet zo zwaar zijn dat de lidstaat positief moet aantonen, dat met geen enkele andere voorstelbare maatregel het bereiken van die doelstelling onder dezelfde omstandigheden kan worden verzekerd (HvJEU 10 februari 2009 r.o. 66, ECLI:EU:C:2009:66). Dit houdt verband met de beoordelingsmarge van de lidstaat ten aanzien van het niveau van bescherming van het (milieu- of volksgezond-heids)belang dat de inbreuk rechtvaardigt en van de wijze waarop deze bescherming gestalte krijgt.

De Staat heeft ter onderbouwing van de noodzaak, de geschiktheid en de evenredigheid van het Verbod samengevat het navolgende naar voren gebracht.

Vanaf 2007 is de Duurzaam Onkruidbeheer op Verhardingen (DOB)-methode verplicht gesteld, waarin onder meer regels zijn opgenomen voor chemische onkruidbestrijding met het oogmerk afspoeling van herbiciden naar het oppervlaktewater tegen te gaan. Deze methode heeft er echter niet toe geleid dat de onder 4.2 genoemde normoverschrijdingen in het grond- en oppervlaktewater tot het verleden zijn gaan behoren. Het beoogde percentage van de daling van de afspoeling naar oppervlaktewater (90%) is niet behaald. De methode heeft slechts een reductie van 30% opgeleverd. Dit laatste heeft mogelijk te maken met de beperkte mogelijkheden te controleren of in de praktijk aan de methode op een juiste wijze uitvoering wordt gegeven.

Ook andere maatregelen die de wetgever heeft genomen hebben de bedoelde normoverschrijdingen niet kunnen beëindigen. Deze maatregelen hebben bestaan uit beperkingen voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op onder meer wegen in de buurt van oppervlaktewater en verhardingen die een groot risico op afspoeling kennen. Verder is er voorlichting gegeven aan gebruikers. Deze gebruikers dienen te beschikken over een gewasbeschermingsplan, een bewijs van vakbekwaamheid en zij dienen een register bij te houden met gegevens over hun gebruik van gewasbeschermingsmiddelen.

Verder voert de Staat aan dat (enkel) een verbod op de veelgebruikte werkzame stof glyfosaat vanwege de toelating op de Nederlandse markt daarvan niet mogelijk is en bovendien niet zinvol zou zijn. Bij een dergelijk verbod is de verwachting dat de producenten glyfosaat zullen vervangen door een andere schadelijke werkzame stof (het substitutie-effect). Deze verwachting is gerechtvaardigd vanwege eerdere ervaringen met verboden van bepaalde stoffen. Glyfosaat is gangbaar geworden nadat de werkzame stof diuron was verboden. Daarvoor had al een verschuiving plaatsgevonden van het gebruik van middelen met simazin naar middelen met atrazine en vervolgens naar middelen met diuron.

Bovendien zijn in het kader van het instellen van het Verbod verschillende onderzoeken uitgevoerd:

- Door bureau Tauw is onderzocht of er betaalbare alternatieven beschikbaar zijn voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen die vallen onder het (beoogde) Verbod. Tauw concludeert dat dit nagenoeg steeds het geval is en voor de gevallen waarin dit niet zo bleek te zijn, zijn (onder 2.3 bedoelde) uitzonderingen op het Verbod vastgesteld;

- Het RIVM heeft in 2016 onderzoek gedaan naar de effecten van niet-chemische bestrijdingsmethoden op het milieu, welk onderzoek onder meer heeft geresulteerd in een voorkeursvolgorde van methoden;

- Het RIVM heeft in 2015 onderzocht of het raadzaam is om een uitzondering te maken voor gewasbeschermingsmiddelen met een laag risico. Het RIVM concludeert dat dit niet het geval is, met name omdat dan een sterke toename van het gebruik van deze middelen te zien zal zijn ten gevolge waarvan alsnog schadelijke effecten voor mens en milieu zullen optreden. Daarbij weegt mee dat van deze middelen grotere hoeveelheden zullen (moeten) worden gebruikt om het gewenste effect te bereiken;

- Er is door CLM Onderzoek en Advies (CLM) onderzoek gedaan naar de mogelijke risico’s van het door Nefyto en Artemis als laag-risicomiddel beschouwde middel Ultima. Uit dat onderzoek komt naar voren dat toepassing van dit middel op verhardingen kan leiden tot overschrijding van de drinkwaternorm voor de werkzame stoffen pelargonzuur en maleïne hydrazide in het oppervlaktewater;

- Royal HaskoningDHV heeft eind 2018 onderzoek gedaan naar de effecten van het Verbod. De hoofdconclusie van dit onderzoek luidt dat “op de drinkwaterinname-punten wel een afname in glyfosaatconcentraties en normoverschrijdingen in vergelijking met andere groepen meetpunten aantoonbaar is. Door de korte meetperiode na het gebruiksverbod is nog niet te duiden of er sprake is van een doorzettende trend.” Gedurende de eerste drie maanden van 2019 zal het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) nader onderzoek doen naar de effecten van het Verbod.

De Staat benadrukt ten slotte dat het Verbod niet onverhoeds en is ingevoerd. Hij benadrukt daarbij dat het Verbod een uitvloeisel vormt van de motie van het Tweede Kamerlid Grashoff van 13 september 2011 en dat het eerst in het voorjaar van 2016 gefaseerd (vgl. 2.1) is ingevoerd.

inbreuk in het algemeen belang

De rechtbank is van oordeel dat de doelen die het Besluit beoogt na te streven in het geheel genomen kwalificeren als doelen van algemeen belang die een inbreuk op het vrij verkeer van goederen (in beginsel) kunnen rechtvaardigen. Daarbij is van belang dat, zoals eerder aangehaald, het Besluit niet alleen een milieudoelstelling heeft - het verminderen van het gehalte aan werkzame stoffen afkomstig van gewasbeschermingsmiddelen in het grond- en oppervlaktewater – maar ook een volksgezondheidsdoelstelling, namelijk het terugdringen van de kans op blootstelling van (kwetsbare) personen aan deze werkzame stoffen in andere dan land- en tuinbouwgebieden. Dat de drinkwaternorm noch een milieunorm, noch een volksgezondheidsnorm zou zijn, zoals Nefyto en Artemis naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte betogen, kan dus alleen al om die reden niet tot het oordeel leiden dat een inbreuk op het vrij verkeer van goederen niet toegestaan is.

de noodzaak

De rechtbank is verder met de Staat van oordeel dat de noodzaak van het Verbod voldoende is aangetoond. Niet (voldoende) bestreden is dat de DOB-methode (zie 4.25.1) en de overige maatregelen (zie 4.25.2) onvoldoende resultaat hebben opgeleverd en dat de drinkwaternormen nog steeds worden overschreden. Vast staat dat deze overschrijding niet alleen door glyfosaat wordt veroorzaakt, maar ook door een aantal andere werkzame stoffen die voorkomen in gewasbescher-mingsmiddelen (vgl. de passage over de Vewin-lijst onder 4.2). De rechtbank volgt Nefyto en Artemis niet in hun stelling dat geen duidelijk verband is aangetoond tussen bedoelde overschrijding en het gebruik van de werkzame stoffen buiten de land- en tuinbouw. Dat een deel van de overschrijding door het gebruik binnen de land- en tuinbouw zal worden veroorzaakt, staat niet in de weg aan het oordeel dat er een noodzaak is de overschrijding door het gebruik in het overige deel te verminderen. Dat het Verbod invloed zou hebben viel ten tijde van het nemen van het Besluit reeds op te maken uit het feit dat de DOB-methode - waarvan de rechtbank begrijpt dat deze alleen buiten de land- en tuinbouw wordt toegepast - een (weliswaar tegenvallende) vermindering van de afstroming naar het oppervlaktewater had opgeleverd. Het rapport van Royal HaskoningDHV vormt een (zoals aan Nefyto en Artemis moet worden toegegeven) mogelijke, maar niet zekere bevestiging van bedoeld verband.

Ook ten aanzien van het Verbod op laag-risicomiddelen is de noodzaak voldoende aangetoond door het onderzoek van het RIVM uit 2015 en het onderzoek van CLM. Dat eerstgenoemd onderzoek slechts een theoretische studie betreft, zoals Nefyto en Artemis benadrukken, kan niet tot een ander oordeel leiden, omdat vast staat dat ten tijde van dit onderzoek er geen laag-risicomiddelen op de Nederlandse markt waren toegelaten, zodat een theoretische studie de enige onderzoeks-mogelijkheid was. Verder betogen Nefyto en Artemis nog tevergeefs dat de conclusies uit de rapporten betreffende de milieurisico’s (bestaande uit bijvoorbeeld vissterfte) van de vetzuren die in Ultima en overige laag-risicomiddelen zitten, worden ondergraven door de conclusie in de toelating van Ultima. In deze toelating is namelijk slechts opgenomen dat: “Fatty acids released into the environment are rapidly degraded by micro-organisms under aerobic conditions and are readily biodegradable […] It is concluded that at the proposed level of use, fatty acids will not persist in soil or aquatic environments an do not pose a significant risk to the environment.”. Nu deze conclusie slechts ziet op the proposed level of use ondergraaft deze niet de conclusies uit bedoelde rapporten, die immers uitgaan van een sterke toename van het gebruik van deze middelen in grotere hoeveelheden en aldus van het cumulatief effect.

de geschiktheid

De rechtbank is verder van oordeel dat de geschiktheid van het Verbod voldoende is aangetoond. Het RIVM heeft in 2016 onderzoek gedaan naar de gevolgen van het Verbod en het rapport van Royal HaskoningDHV vormt zoals gezegd een mogelijke bevestiging van de positieve invloed van het Verbod op het milieu. Daarnaast heeft Tauw vastgesteld dat er geschikte en financieel haalbare alternatieven voor gewasbeschermingsmiddelen voorhanden zijn. Anders dan Nefyto en Artemis betogen is de rechtbank van oordeel dat met het RIVM-onderzoek uit 2016 voldoende onderzoek is gedaan naar de milieubelasting van de alternatieven voor gewasbeschermingsmiddelen. De nadien door CLM op onderdelen bekritiseerde, door IVAM opgestelde quick-scan waarmee Nefyto en Artemis hebben willen betogen dat de milieu-impact van chemische bestrijdingsmiddelen lager is dan die van de alternatieven, legt onvoldoende gewicht in de schaal. Daarbij moet ook worden bedacht dat het Verbod niet alleen tot doel heeft het milieu te verbeteren, maar ook, in het kader van de bescherming van de volksgezondheid, de blootstelling van (kwetsbare) personen aan chemische gewasbeschermingsmiddelen te verminderen.

de evenredigheid

Ten slotte is ook de evenredigheid van het Verbod voldoende aangetoond. Afdoende gebleken is dat geen minder vergaande maatregelen eenzelfde resultaat zullen opleveren. Dat het reëel is te veronderstellen dat de DOB-methode aanmerkelijk succesvoller zou kunnen worden dan deze de afgelopen tien jaar is geweest, is niet aannemelijk gemaakt en op grond van de ervaringen ook onwaarschijnlijk. Dit geldt mutatis mutandis ook voor de door Nefyto en Artemis (onder 7.41 van de dagvaarding) opgeworpen maatregelen, waaronder zelfregulering en aanvullende risico-beperkende maatregelen zoals het gebruik van een spuitkap. Op grond van de ervaringen uit het verleden (vgl 4.25.3) kan voorts niet worden volgehouden dat een verbod op enkel het gebruik van glyfosaat - als zo’n verbod al juridisch mogelijk zou zijn - vergelijkbare resultaten zou opleveren vanwege het substitutie-effect. Ten slotte weegt bij het oordeel over de evenredigheid ook mee hetgeen onder 4.25.5 is weergegeven en de omstandigheid dat het Verbod, afgezet tegen het totale gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, een beperkte strekking kent en noodzakelijke uitzonderingen op het Verbod zijn geïntroduceerd.

Notificatie

Nefyto en Artemis hebben ter zitting nog de vraag opgeworpen of de notificatie van de Staat ten aanzien van het Verbod wel geheel volgens de regels van de Notificatierichtlijn is geschied. De stellingen van Nefyto en Artemis vormen onvoldoende grondslag voor het oordeel dat dit niet het geval is, laat staan voor het oordeel dat hun vorderingen zouden moeten worden toegewezen. Meer concreet wordt de vraag opgeworpen of de Staat wel heeft voldaan aan zijn verplichting die geldt in het geval van een beperking op het gebruik van een stof om specifieke informatie ten aanzien van die stof bij te voegen. Nu het Verbod echter ziet op alle mogelijke gewasbeschermingsmiddelen is echter ondenkbaar dat verplicht zou zijn informatie over al deze gewasbeschermingsmiddelen bij te voegen, en evenmin dat de Commissie daarop prijs zou stellen. Niet gebleken is dan ook dat de Commissie daarom gevraagd heeft.

slotsom en proceskosten

Het voorgaande leidt ertoe dat de vorderingen van Nefyto en Artemis zullen worden afgewezen. Nefyto en Artemis zullen als de in het ongelijk gestelde partijen hoofdelijk worden veroordeeld in de kosten van dit geding die aan de zijde van de Staat zijn gevallen. De tot op heden gevallen proceskosten van de Staat worden begroot op € 1.704 (€ 618 aan griffierecht en € 1.086 aan salaris advocaat (twee punten tegen tarief II)), te vermeerderen met de gevorderde rente.

De proceskostenveroordeling zal, als eveneens gevorderd, uitvoerbaar bij voorraad worden verklaard. Voor veroordeling in de nakosten bestaat onvoldoende grond, nu de kostenveroordeling ook voor deze nakosten een executoriale titel oplevert (vgl. HR 19 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010: BL1116). De rechtbank zal de nakosten niet op voorhand begroten.