Hoofdstuk 8 Samenvatting

In deze studie staat het integreren van fiscale gegevens binnen het rijksbrede toezicht centraal. Het delen van fiscale gegevens kan het naleven van wet- en regelgeving in zijn algemeenheid ten goede komen. De historische wapenspreuk ‘Eendracht maakt macht’ kan hierin wellicht zijn opgeld doen: samenwerking van bestuursorganen kan de slagkracht als geheel vergroten. Dit sluit tevens aan op de zogenaamde één-loket gedachte waarbij burgers en bedrijven hun gegevens niet meerder malen hoeven te verstrekken aan afzonderlijke toezichthouders.

Samenwerking die gepaard gaat met het – al dan niet wederzijds – verstrekken van gegevens kan echter niet los worden gezien van ieders taakuitoefening. Dat laatste is een maatschappelijke verantwoordelijkheid die voor de bestuursorganen wettelijk is bepaald. Burgers en bedrijven mogen vertrouwen ontlenen aan een zorgvuldige taakuitoefening door de afzonderlijke bestuursorganen.

Als het delen van de fiscale gegevens niet als rechtvaardig wordt ervaren, kan het de taakuitoefening van de Belastingdienst schaden. Meerdere factoren tezamen zijn van invloed op het rechtvaardig kunnen vergaren en delen van fiscale gegevens. Zij vormen dan ook een kader waarbinnen het integreren van fiscale gegevens binnen het rijksbrede toezicht moet plaats vinden (hoofdstuk twee). Wordt daar niet aan voldaan dan kan de eigen taakuitoefening onder druk komen te staan.

Voor het proces van belastingheffing is volledige transparantie van burgers en bedrijven een conditio sine qua non. Niet alleen voor eigen belastingheffing maar ook voor die van derden. En hoewel sprake is van een wettelijk verplichte medewerking kan de inspecteur als ‘de financieelen biechtvader’ alleen zijn taak uitoefenen wanneer hij ook het volledig vertrouwen geniet. De historische waarborg van doelbinding en een strikt verbod op bekendmaking van gegevens voor andere doeleinden (geheimhoudingsplicht) geldt heden ten dage dan ook nog steeds onverkort. Zij vormen zelfs de hoeksteen van de belastingheffing. Hij vervult maatschappelijk een unieke taak. Het past dan ook niet om gegevens, verkregen in het kader van die taakuitoefening te delen met andere toezichthouders: het kan zelfs daarmee conflicteren (hoofdstuk drie).

Het fiscale verplichtingenstelsel geeft op een eigen wijze inhoud aan de continue verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven om, desgevraagd, ten dienste van de belastingheffing medewerking te verlenen aan de inspecteur. Het houden van toezicht op het nakomen van de fiscale verplichting wijkt heeft een ander perspectief dan het houden van nalevingtoezicht van andere wet- en regelgeving (hoofdstuk vier). Dat laatste is met name gericht op de (nationale) veiligheid van de samenle ving. Voor het kunnen houden van toezicht is sprake van een algemeen bestuursrechtelijk kader met bevoegdheden dat aangevuld kan zijn met specifieke bevoegdheden.

Uit de comparatieve studie (hoofdstuk vijf) blijkt dat het fiscale verplichtingenstelsel in de AWR fundamenteel afwijkt van het bevoegdhedenstelsel in de Awb. Het fiscale stelsel van verplichtingen sluit zo nauw aan op het heffen van belastingen dat dit niet te ontvlechten valt. Het bevoegdhedenstelsel vanuit de Awb schiet voor de inspecteur te kort en visa versa. De inspecteur kan met toepassing van de AWR over uniek fiscale gegevens beschikking. Los van het stelsel zijn er daarentegen ook overeenkomsten te onderkennen in de medewerkingsverplichting. In het uitoefenen van de bevoegdheden kan de inspecteur en de toezichthouder beschikking over functioneel equivalente gegevens. En hoewel beiden in die situatie over gelijke gegevens kunnen beschikken, houdt dat nog niet in dat de inspecteur zondermeer ‘zijn’ fiscale gegevens kan delen met die ander. Het verkrijgen van gegevens bij andere bestuursorganen behoort tot de wettelijke algemene bevoegdheden van de Belastingdienst. Dat geldt daarentegen niet voor andere bestuursorganen. Voor hen is dat slechts in uitzonderlijke situaties – in specifieke wetgeving – bepaald.

Voor alle bestuursorganen – waaronder de Belastingdienst – geldt een wettelijke geheimhoudingsplicht voor vertrouwelijke gegevens tenzij noodzakelijk voor de taakuitoefening danwel volgens een wettelijke verplichting tot het verstrekken van gegevens (art. 2:5 Awb). Voor de inspecteur geldt zelfs een striktere bepaling van een algemeen verbod op alle gegevens tenzij sprake is van een wettelijke verplichting (art. 67 lid 2 letter a AWR). Die gegevens kan de Belastingdienst ook in zijn hoedanigheid als bestuursorgaan verstrekken met de ontheffing volgens de Awb. De Belastingdienst verstrekt daarentegen ook gegevens zonder daar wettelijk toe verplicht te zijn (art. 67 lid 2 letter b AWR juncto art. 43c. Uitv. reg. AWR en art. 67 lid 3 AWR). Een fiscale ontheffing van het specifieke verbod geeft daarentegen nog niet de ontheffing van de geheimhoudingsplicht zoals bepaald in de Awb vanuit een wettelijke verplichting.

De noodzaak daartoe noch de wijze waarop de Belastingdienst uitvoering geeft aan het vertrekken van gegevens, is veelal niet altijd openbaar. De Belastingdienst heeft geen kenbaar, transparant beleid voor het afwegen van de betrokken belangen (hoofdstuk zes). De betrokken burgers en bedrijven worden ook niet in kennis gesteld van het feit dat hun gegevens aan andere bestuursorganen worden verstrekt (op basis van art. 67 lid 2 letter b AWR juncto art. 43c. Uitv. reg. AWR en op basis van art. 67 lid 3 AWR). Voor hen blijft het derhalve onbekend of en in welke mate de Belastingdienst daadwerkelijk ‘hun’ vertrouwelijke gegevens geheimhoudt dan wel aan andere bestuursorganen heeft verstrekt. Zij moeten er maar op hopen dat de Belastingdienst hun belangen zorgvuldig heeft afgewogen. Met het ontbreken van transparantie is er echter geen controle op mogelijk. Het ontbreekt derhalve aan adequate rechtsbescherming

Dit leidt tot een letterlijk en figuurlijk ingrijpende conclusie. De beoogde strikte toepassing op de geheimhoudingsplicht voor de inspecteur biedt daarentegen mogelijkheden tot het verstrekken van gegevens en inlichtingen aan andere be stuursorganen zonder de burgers en bedrijven daarover te informeren noch anderszins bij te betrekken.

Aan het onderzoek ligt ten grondslag de prangende vraag of de rol van de Belastingdienst – in het versterken van de informatiepositie van andere toezichthouders – wel te verenigen valt met zijn wettelijke taak. Een taak die gebaseerd is op vertrouwen van burgers en bedrijven.

Het kader waarbinnen het delen van fiscale gegevens in de huidige omstandigheden plaatsvindt schiet daarin tekort. Het (af)wegen van de belangen van burgers en bedrijven wordt miskend. Transparantie noch rechtsbescherming is aanwezig. En daarmee kunnen toezichthouders over gegevens beschikken die hun op basis van de wettelijke bevoegdheden niet toekomt. En dat terwijl de burgers en bedrijven daarvan onwetend zijn. Dat komt het vertrouwen van burgers en bedrijven in de Belastingdienst niet ten goede. Het kan de taakuitoefening van de Belastingdienst zelfs belemmeren.

Het op deze wijze uitvoering geven van een dergelijke informantenrol past dan ook niet binnen de wettelijke taak van de Belastingdienst. Daarmee is overigens niet gezegd dat de Belastingdienst überhaupt geen rol binnen het rijksbrede toezicht kan vervullen. Maar het vraagt wel om een kader waarbinnen zowel het afwegen van de belangen als de positie van burgers en bedrijven een duidelijke plaats heeft. Daarvoor heb ik enkele aanbevelingen geformuleerd.

Om tot een rechtvaardige integratie van fiscale gegevens te komen hanteer ik als uitgangspunten dat (1) de ontvangende bestuursorganen een wettelijke bevoegdheid hebben de gegevens te verkrijgen, en (2) transparantie en rechtsbescherming in het delen van die gegevens. Een betrokkenheid van burgers en bedrijven op het verstrekken van ‘hun’ gegevens is daarvoor vereist. Met een (AVG c.q. WOB bestendig) basisregister Toezichtgegevens kan integratie van fiscale gegevens plaats vinden. Daarvoor zal de wettelijke verplichting voor het verstrekken van fiscale gegevens moeten worden uitgebreid. De fiscale gegevensverstrekking zal juridisch moeten plaats vinden binnen het algemene kader van de geheimhoudingsplicht vanuit de Awb. Het intrekken van de onheffingsregeling volgens uitvoeringsregeling (art. 67 lid 2 letter b juncto art. 43c Uitv. reg. AWR) is noodzakelijk. Ook zal de Belastingdienst transparanter moeten zijn in het delen van gegevens in individuele gevallen.

Voor het delen van vertrouwelijke gegevens dient een eenduidige standaardprocedure te bestaan waarin de betrokkenheid van de gegevensverstrekkende burger of bedrijf als waarborg is opgenomen.

Het integreren van gegevens kan plaats vinden met een voorgesteld basisregister Toezichtgegevens

In de technische uitvoering daarvan kan aansluiting worden gezocht bij nieuwe technologieën als Blockchain. Met toepassing van deze baanbrekende technologie (‘Distributed Ledger Technologie, DLT’) behouden burgers en bedrijven de controle over ‘hun’ gegevens, en kan zowel de kwaliteit van de gegevens als het gebruik daarvan wordt gewaarborgd. Blockchain geeft invulling aan de één-loket gedachte. Het vergaren van de gegevens vindt plaats door dat loket en is vervolgens ook toegankelijk voor andere bestuursorganen voorzover dat binnen hun taakuitoefening noodzakelijk is.

Met blockchain kan invulling worden gegeven aan de aanbevelingen voor een rechtvaardige integratie van fiscale gegevens. Het vergaren en delen van gegevens (en inlichtingen) door de Belastingdienst krijgt een andere dimensie. Met de toepassing van blockchain vindt het vergaren van gegevens, na validatie, plaats binnen het netwerk van de Belastingdienst als partij en andere (wettelijk) toegelaten partijen. Dat netwerk vormt het loket voor de gegevens. En binnen datzelfde loket vindt de gegevensgaring plaats door andere toezichthouders en het onderling delen van gegevens.

De burgers en bedrijven houden de control over ‘hun’ gegevens en geeft volledige transparantie in het delen van die gegevens tussen bestuursorganen onderling. Het laat zich ook niet beperken door landsgrenzen. Het biedt dan ook de mogelijkheid voor gegevensvestrekking binnen Europa en zelfs daarbuiten.

Dit onderzoek geeft het kader aan waarbinnen de Belastingdienst gegevens uit de fiscale informatierijkdom op een verantwoorde en transparante wijze kan delen met andere toezichthouders. Ook geeft het een contourenschets van de wijze waarop dat kan plaats vinden.

De unieke positie van de Belastingdienst is naar voren gekomen door een collectieve verantwoordelijkheid voor burgers en bedrijven. Zonder het belang van andere wet- en regelgevers en de toezichthouders te veronachtzamen, is het mijns inziens belangrijk te beseffen wat de wettelijke taak van de Belastingdienst is: het heffen en innen van belastingen. Het uitvoeren van die taak vraagt om een brede maatschappelijke transparantie van burgers en bedrijven. Vertrouwen in de dienst is daarbij van wezenlijk belang. Hetgeen aan de inspecteur is toevertrouwd, mede vanuit het eigen belang van burgers en bedrijven om te komen tot een rechtvaardige belastingheffing, is slechts ten dienste van de belastingheffing. Een doelbinding met strikte geheimhouding sluit een andere aanwending uit. Daarop moeten burgers en bedrijven op kunnen vertrouwen. Dat vertrouwen mag de Belastingdienst niet beschamen. En dat vereist ook van de Belastingdienst transparantie.

Dat houdt echter niet in dat de Belastingdienst te allen tijde een gesloten bastion hoeft te blijven. Gegevens en inlichtingen die burgers en bedrijven ook aan andere toezichthouders moeten verstrekken, kunnen gedeeld worden. In een democratische samenleving kan namelijk worden bepaald dat de fiscale informatiebron zich niet beperkt tot belastingheffing alleen. Maatschappelijk gezien kunnen andere, zeer zwaarwegende belangen bestaan die de Belastingdienst ertoe nopen om zelfs exclusief fiscale gegevens te delen met anderen. Transparantie en waarborgen zijn daarvoor evenwel noodzakelijk.

Met mijn aanbevelingen hoop ik een bijdrage te leveren aan het rechtvaardig integreren van fiscale gegevens in het rijksbrede toezicht en een verdere harmonisatie van bevoegdheden zonder concessies te doen aan het fiscale vertrouwen. Dat laatste moet de Belastingdienst te allen tijde voor ogen houden, want, om met de woorden van Abraham Lincoln te spreken: ‘Als je eenmaal het vertrouwen van je medeburgers verliest, kun je hun respect en waardering nooit meer herwinnen’.1 En dat raakt ons allemaal.