8.2 Het bereiken van de Awb-doelstellingen

De doelen waarover regering en Kamer het eens waren – blijkens de memorie van toelichting1 en de motie waarin de Kamer vraagt om voortvarendheid met deze wetgeving – zijn algemeen en evident. De Awb zou moeten bijdragen aan de rechtseenheid en aan systematisering en vereenvoudiging, naast het codificeren van jurisprudentie en het regelen van algemene voorzieningen. De omvangrijke bijzondere wetgeving waarin van de Awb mag worden afgeweken, heeft vanzelfsprekend vragen opgeroepen of die bijdrage toch nog wel zo substantieel is dat het de moeite loont. Een relevante afweging, maar wel een afweging die – bij gebrek aan een gedeeld criterium – niet definitief kan worden gemaakt.2

Een tweede vraagteken bij de betekenis van de Awb-doelstellingen betreft de bewuste vaagheid ervan. Allereerst bestond bij de ambtelijke makers van de Awb de uitdrukkelijke behoefte om de doelstellingen impliciet te houden. Dat hield niet zozeer verband met hun politiek neutrale positie, maar vooral ook met hun streven om niet meer tegenstand op te roepen dan er interdepartementaal al was. Aan menig departement meende men dat de beoogde algemene regels van bestuursrecht minder toepasselijk zouden zijn op het eigen, specifieke beleidsterrein.3 Om onwillige ministeries mee te krijgen, helpt het niet al te ambitieuze doelen te formuleren.

Er waren ook politiek-strategische argumenten die het expliciteren van doelstellingen temperden. Was de Awb vooral een middel om het besturen te bevorderen – onder meer door bevoegdheden te legitimeren – of ging het in de eerste plaats om rechtsbescherming tegen het bestuur? Vanaf de eerste Awbjaren verzetten bestuurders zich tegen teveel nadruk op de rechtsbescherming van burgers tegen de overheid. Daardoor zou effectief besturen onmogelijk worden, zo redeneerden ook de opstellers van ‘Bestuur in geding’.4 Anderen drongen daarentegen juist aan op een explicieter burgerperspectief.5 Voor de wetgever alle reden om niet duidelijk partij te kiezen. Ook bij latere wetgeving die aan een aantal rechtsbeschermende (algemene) bepalingen een einde maakt, blijft de doelstelling onduidelijk. Gaat het om de economische noodzaak, om de stroomlijning van de besluitvorming of om de (bestuurlijke) hinderlijkheid van rechtsbescherming?6

Een duidelijke relativering van de betekenis van Awb-doelstellingen is gegeven in het kader van de evaluatie van de Awb. Voor toetsing van de Awbwerkelijkheid aan de oorspronkelijke doelstellingen van de wetgever was opvallend weinig gehoor. Die doelstellingen deden er minder toe, zo oordeelden de commissies Boukema (tweede evaluatie) en Ilsink (derde). Voor hen waren de actuele behoeften de belangrijkste toetssteen om een oordeel over het functioneren van de Awb uit te spreken. Daarbij toonden de beide commissies zich weinig ambitieus waar het de invalshoek van de burger betreft.7

Voor een beoordeling van de Awb-effecten zijn de door de wetgever – regering, parlement en ambtelijke makers – aangegeven doelstellingen niet geschikt en overigens in het kader van opeenvolgende evaluaties niet gebruikt. De doelstellingen zijn diffuus – om tal van redenen ook bewust diffuus gelaten – en moeilijk meetbaar.8 Dat geeft ook ruimte voor zeer uiteenlopende kritiek die dan ook moeilijk te weerleggen is, zoals de constatering dat er sprake is van een juridisering die het besturen onmogelijk maakt9 en dat je zou kunnen zeggen dat de burger weinig met de Awb is opgeschoten.10 Vaagheid van doelstellingen en van ‘voordelen’11 leiden ook al gauw naar een vage beoordeling over het behalen ervan.12