RvS, 13-07-2011, nr. 201007252/1/H2

Bij besluit van 27 juli 2009 heeft het college een aanvraag van [appellant] om bekostiging van leerlingenvervoer voor zijn tienjarige [zoon] voor het schooljaar 2009-2010 naar de Leonardoschool in Venlo afgewezen.

Bij besluit van 10 september 2009 heeft het college alsnog een vergoeding voor leerlingenvervoer toegekend ten bedrage van € 2.698,25.

Bij besluit van 16 november 2009 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 16 juni 2010, verzonden op 23 juni 2010, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State per fax ingekomen op 27 juli 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 24 augustus 2010.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Partijen hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2011, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. K.J. Slump, advocaat te Driebergen, vergezeld van F.H.P.N. Vliegenberg, en het college, vertegenwoordigd door C.M.G. Hikspoors, P.G.M. van de Kruijs en H. Derison, zijn verschenen.

Ingevolge artikel 1 van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de Wpo) wordt in deze wet verstaan onder school: een basisschool of een speciale school voor basisonderwijs, tenzij het tegendeel blijkt, en onder speciale school voor basisonderwijs: een school waar basisonderwijs wordt gegeven aan kinderen voor wie vaststaat dat overwegend een zodanige orthopedagogische en orthodidactische benadering aangewezen is, dat zij althans gedurende enige tijd op een speciale school voor basisonderwijs moeten worden opgevangen.

Ingevolge artikel 4, eerste lid, verstrekt een college aan ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen op aanvraag bekostiging van de door dat college noodzakelijk te achten vervoerskosten. De gemeenteraad stelt daartoe een nadere regeling vast, met inachtneming van het bepaalde in de volgende leden.

Ingevolge het derde lid eerbiedigt de regeling de op godsdienst of levensbeschouwing van de ouders berustende keuze van een school.

Ingevolge het vijfde lid, aanhef en onder a, bepaalt de regeling dat de kosten worden vergoed van vervoer over de afstand tussen de woning van de leerling en de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke basisschool of, indien een leerling op het onderwijs van een speciale school voor basisonderwijs is aangewezen, de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke speciale school voor basisonderwijs.

Ingevolge het twaalfde lid kan de regeling bepalen dat een college in bijzondere gevallen de bevoegdheid heeft ten gunste van de ouders van de inhoud van de regeling af te wijken.

Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Verordening leerlingenvervoer van de gemeente Asten 2002 (hierna: de Verordening), zoals deze verordening gold ten tijde hier van belang, wordt in deze verordening onder school onder meer verstaan: een school voor basisonderwijs of speciale school voor basisonderwijs als bedoeld in de Wpo.

Ingevolge die aanhef en onder k wordt in deze verordening onder toegankelijke school voor basisscholen en speciale scholen voor basisonderwijs verstaan: de basisschool van de verlangde godsdienstige of levensbeschouwelijke richting, dan wel de openbare school of de speciale school voor basisonderwijs waarop de leerling is aangewezen van de verlangde godsdienstige of levensbeschouwelijke richting dan wel de openbare school.

Ingevolge die aanhef en onder o wordt in deze verordening verstaan onder vervoersvoorziening: een gehele of gedeeltelijke vergoeding van de door het college noodzakelijk geachte vervoerskosten van de leerling en zo nodig diens begeleider, de verstrekking van een abonnement of strippenkaart voor de leerling en zo nodig diens begeleider, of aanbieding van aangepast vervoer dat de gemeente verzorgt of doet verzorgen.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, wordt bekostiging van de vervoerskosten toegekend over de afstand tussen de woning dan wel de opstapplaats en de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke school, tenzij vervoer naar een verder weg gelegen school voor de gemeente minder kosten met zich mee zou brengen en de ouders met het vervoer naar die school schriftelijk instemmen.

Ingevolge artikel 9 wordt met inachtneming van het bepaalde in artikel 3 bekostiging verstrekt van de kosten van het vervoer over de afstand tussen de woning dan wel de opstapplaats en:

[appellant] heeft voor het schooljaar 2009-2010 op 1 mei 2009 een aanvraag om bekostiging ingediend van aangepast vervoer (per taxi of per bus) voor vervoer van zijn in dat schooljaar tienjarige [zoon] van zijn woning in Asten naar de basisschool de Leonardoschool in Venlo. [appellant] heeft aan deze aanvraag ten grondslag gelegd dat [zoon] hoogbegaafd is en dat de Leonardoschool door de gerichtheid op hoogbegaafde kinderen [zoon] passend onderwijs in een omgeving met andere hoogbegaafde kinderen kan bieden.

Bij besluit van 27 juli 2009 heeft het college deze aanvraag met toepassing van artikel 3 van de Verordening afgewezen. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de Leonardoschool een reguliere school is en er talloze reguliere basisscholen van dezelfde soort dichterbij zijn.

Bij besluit van 10 september 2009 heeft het college, ter vervanging van het besluit van 27 juli 2009, alsnog - met toepassing van de hardheidsclausule van artikel 29 van de Verordening - een bekostiging van de vervoerskosten toegekend ten bedrage van in totaal € 2.698,25, op basis van het gebruik van openbaar vervoer naar de Leonardoschool in Venlo. Bij het besluit van 16 november 2009 heeft het college

De rechtbank heeft geoordeeld dat het college [appellant] terecht niet in aanmerking heeft gebracht voor bekostiging van aangepast vervoer naar de Leonardoschool, omdat deze school niet de voor [zoon] dichtstbijzijnde toegankelijke school is. De Leonardoschool is geen speciale school voor basisonderwijs maar een reguliere basisschool, nu deze school niet als speciale school voor basisonderwijs wordt bekostigd. Het begrip "toegankelijk" dient niet op de door [appellant] voorgestane wijze te worden uitgelegd. Uit artikel 1, aanhef en onder k, van de Verordening volgt dat bij de uitleg van dit begrip de verlangde godsdienstige of levensbeschouwelijke richting doorslaggevend is en niet de didactische benaderingswijze van de school. Niet in geschil is, dat er basisscholen van de verlangde richting zijn waarop [zoon] zou worden toegelaten, die dichter bij de woning van [zoon] zijn gelegen dan de Leonardoschool. De rechtbank heeft voorts overwogen geen grond te zien voor het oordeel dat het college het vervoer van [zoon] naar de Leonardoschool te Venlo redelijkerwijs onder de toepassing van artikel 28 van de Verordening had dienen te brengen. Wat betreft de toepassing van artikel 29 van de Verordening heeft de rechtbank overwogen dat er geen grond is voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen zodanig bijzondere omstandigheden bestaan dat het gehouden is tot vergoeding van het schoolvervoer naar de Leonardoschool op de grond dat die school de enige voor [zoon] geschikte school is. De verstrekte tegemoetkoming op basis van kosten van openbaar vervoer kan daarom de toets der rechterlijke kritiek doorstaan. De rechtbank komt dan ook niet toe aan de vraag of het college [appellant] terecht slechts in aanmerking heeft gebracht voor kosten van openbaar vervoer.

[appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de Leonardoschool niet de voor [zoon] dichtstbijzijnde toegankelijke basisschool is. Volgens [appellant] is de Leonardoschool te Venlo voor [zoon] niet alleen de meest toegankelijke, maar zelfs de enige toegankelijke school als bedoeld in artikel 4, vijfde lid, van de Wpo. Deze school voorziet in de educatieve behoefte van [zoon]. Op een andere school wordt [zoon] belemmerd in zijn ontwikkeling. [appellant] heeft zich op het standpunt gesteld dat de rechtbank een te beperkte uitleg geeft aan het begrip "toegankelijk" van artikel 4, vijfde lid, van de Wpo. Volgens [appellant] valt onder dit begrip ook de didactische benaderingswijze van de school en is de uitleg van de rechtbank in strijd met het recht op vrije onderwijskeuze, zoals neergelegd in artikel 2 van het Eerste Protocol bij het EVRM, met het discriminatieverbod, zoals neergelegd in artikel 14 van het EVRM en met het uitgangspunt dat het belang van het kind als regel de doorslag behoort te geven, zoals neergelegd in artikel 3, eerste lid, van het IVRK.

Volgens [appellant] heeft de rechtbank voorts ten onrechte overwogen dat de Leonardoschool geen speciale school voor basisonderwijs maar een reguliere basisschool is. De Leonardoschool voldoet aan de begripsomschrijving van speciale school voor basisonderwijs in artikel 1 van de Wpo. De rechtbank heeft ten onrechte de bekostiging van de school doorslaggevend geacht. Zij gaat daarmee voorbij aan hetgeen in artikel 1 van de Wpo is bepaald. Volgens [appellant] is [zoon] aangewezen op de Leonardoschool.

Uit artikel 4, vijfde lid, van de Wpo, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, van de Verordening, volgt dat slechts aanspraak bestaat op bekostiging van leerlingenvervoer van en naar de Leonardoschool, indien deze school de dichtstbijzijnde voor [zoon] toegankelijke school is. Om te bepalen of de Leonardoschool daaraan voldoet, heeft de rechtbank terecht eerst de vraag beantwoord of deze school een school voor speciaal onderwijs, een reguliere basisschool of een speciale school voor basisonderwijs is.

Niet in geschil is dat de Leonardoschool geen school voor speciaal onderwijs is als bedoeld in de Wet op de expertisecentra. Uit de definitie van "school" in artikel 1 van de Wpo vloeit voort dat een school hetzij een reguliere basisschool hetzij een speciale school voor basisonderwijs is. De Afdeling stelt vast dat het Leonardo-onderwijs wordt gegeven op een school die een afdeling vormt van een reguliere basisschool en ook als zodanig wordt bekostigd. Om die reden kan de Leonardoschool niet als speciale school voor basisonderwijs worden gezien.

Dat de Leonardoschool, zoals door [appellant] is gesteld, materieel gezien zou voldoen aan de definitie van speciale school voor basisonderwijs in artikel 1 van de Wpo, maakt niet dat de Leonardoschool ook als zodanig moet worden aangemerkt. Voor de door [appellant] gewenste inhoudelijke invulling van het begrip 'speciale school voor basisonderwijs', waarbij een school een speciale school voor basisonderwijs is zodra deze een speciale orthopedagogische en orthodidactische benadering heeft waarop een bepaalde groep kinderen is aangewezen, bestaat, gelet op het stelsel van de wet dat uitgaat van een formele aanmerking als speciale school voor basisonderwijs met daaraan gekoppeld een specifiek bekostigingsregime, bij de toepassing van de Wpo en de Verordening geen ruimte. Evenmin kan rekening worden gehouden met de volgens [appellant] ontstane lacune in de wetgeving, waarbij wel een regeling is getroffen voor zwakbegaafde leerlingen terwijl dit niet is gedaan voor hoogbegaafde leerlingen en zij daarvan de dupe zijn. Het is voorbehouden aan de wetgever om zo'n regeling te treffen.

De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de Leonardoschool een reguliere basisschool is.

Wat betreft de vraag of de Leonardoschool te Venlo de dichtstbijzijnde voor [zoon] toegankelijke basisschool is, heeft de rechtbank terecht overwogen dat artikel 4, vijfde lid, van de Wpo, niet op de door [appellant] voorgestane wijze moet worden uitgelegd. Uit artikel 1, aanhef en onder k, van de Verordening volgt dat sprake is van een toegankelijke school indien het een school van de verlangde godsdienstige of levensbeschouwelijke richting dan wel openbare school betreft waarop de leerling is aangewezen. Anders dan [appellant] heeft aangevoerd, is deze definitiebepaling niet in strijd met artikel 4, vijfde lid, van de Wpo. Daarbij kan worden gewezen op de wetsgeschiedenis bij - thans - artikel 4, derde en vijfde lid, van de Wpo, waaruit volgt dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om de vrijheid van schoolkeuze met betrekking tot de richting van de school te waarborgen (Kamerstukken II, 1984/85, 18 841, nr. 6-7, blz. 5 e.v.). Uit deze wetsgeschiedenis volgt evenzeer dat met "richting" wordt gedoeld op de godsdienstige of levensbeschouwelijke visie en niet op de onderwijskundige richting of een bepaalde pedagogische methode (Kamerstukken II, 1985/86, 18 841, nr. 10, blz. 4). In lijn hiermee stelt de toelichting in het kader van de totstandkoming van de Wpo dat bij de regeling van het leerlingenvervoer rekening gehouden wordt met de toegankelijkheid van de school (is er plaats op de school) en de op godsdienstige of levensbeschouwelijke keuze van de ouders (Kamerstukken II, 1996/97, 25 409, nr. 3, blz. 21).

Anders dan [appellant] heeft betoogd is deze uitleg evenmin in strijd met het ingevolge artikel 2 van het Eerste Protocol van het EVRM gewaarborgde recht op onderwijs en het in artikel 14 van het EVRM neergelegde verbod op discriminatie. [appellant] heeft de vrijheid om [zoon] de school van zijn keuze, al dan niet gebaseerd op zijn godsdienstige of filosofische overtuiging, te laten bezoeken. Het recht op onderwijs strekt niet zover dat het college gehouden is om ook het leerlingenvervoer naar deze school te bekostigen. Dat uit artikel 3 van de Verordening volgt dat het college daarbij het leerlingenvervoer bekostigt over de afstand tussen de woning dan wel de opstapplaats en de dichtstbijzijnde basisschool van de verlangde godsdienstige of levensbeschouwelijke richting, dan wel de openbare school, maakt niet dat er een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt als bedoeld in artikel 14 van het EVRM. Bekostiging van leerlingenvervoer vindt in alle gevallen slechts plaats als het gaat om leerlingenvervoer naar de dichtstbijzijnde, toegankelijke school. De criteria gelden daarbij gelijkelijk voor iedereen die zich in dezelfde situatie bevindt.

Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 15 februari 2007 in zaak nr. 200604499/1, AB 2007,118) verstaat de Afdeling de woorden "de eerste overweging" in artikel 3, eerste lid, van het IVRK, mede in aanmerking genomen de bewoordingen in de authentieke Engelse versie -"a primary consideration"- zo dat het belang van het kind een eerste overweging is, maar ruimte geeft voor het zwaarder laten wegen van andere belangen. Wat betreft het gewicht dat aan het belang van het kind moet worden toegekend bevat deze verdragsbepaling, gelet op haar formulering, geen norm die vatbaar is voor rechtstreekse toepassing door de rechter, aangezien zij daarvoor niet voldoende concreet is en derhalve nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving behoeft. Het beroep van [appellant] op deze bepaling faalt reeds daarom.

Dat [zoon] is aangewezen op de Leonardoschool te Venlo is niet gebleken. Het college heeft er in dit verband op gewezen dat uit de diverse rapporten, die door het college zijn genoemd in zijn brief van 26 januari 2011, volgt dat de keuze voor de Leonardoschool in Venlo niet berust op een medische of onderwijskundige noodzaak voor [zoon]. Dat de Leonardoschool voorziet in de educatieve behoefte van [zoon] is hier niet doorslaggevend. Verder heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat [zoon] - gelet op zijn zogenoemde cluster IV-indicatie - niet de Spoorzoeker te Roermond kan bezoeken, die is ingericht als cluster IV-school en waarbij de directeur van die school zich bereid heeft verklaard om het lesprogramma aan te passen aan de behoeften van [zoon]. Het college heeft er voorts op gewezen dat, als al wordt uitgegaan van Leonardo-onderwijs, zich ook in het dichterbij gelegen Deurne een Leonardoschool bevindt. In dat verband heeft het college in hoger beroep een GGD-advies van 15 februari 2011 overgelegd. Dat [appellant] ervoor heeft gekozen om [zoon] de Leonardoschool in Venlo te laten bezoeken in het schooljaar 2009-2010, maakt niet dat de Leonardoschool in Deurne, waar voor [zoon] plaats was, niet voor hem toegankelijk was.

Uit het voorgaande volgt dat de Leonardoschool te Venlo niet de voor [zoon] dichtstbijzijnde toegankelijke school is. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] niet in aanmerking komt voor bekostiging van het leerlingenvervoer naar de Leonardoschool in Venlo op grond van artikel 3 van de Verordening.

[appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat het college het vervoer van [zoon] naar de Leonardoschool te Venlo redelijkerwijs onder de toepassing van artikel 28 van de Verordening had dienen te brengen. Uit die bepaling volgt dat het college beslist in gevallen die de uitvoering van leerlingenvervoer betreffen en waarin de Verordening niet voorziet. De Verordening voorziet in bekostiging van leerlingenvervoer naar de dichtstbijzijnde voor [zoon] toegankelijke school. Dat toepassing van de Verordening leidt tot een niet door [appellant] gewenste uitkomst maakt niet dat moet worden geoordeeld dat het gaat om de uitvoering van leerlingenvervoer waarin de Verordening niet voorziet.

[appellant] betoogt tenslotte dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college hem in redelijkheid niet met toepassing van de hardheidsclausule van artikel 29 van de Verordening in aanmerking heeft gebracht voor bekostiging van aangepast leerlingenvervoer. [appellant] voert daartoe aan, dat het college in de bijzondere omstandigheden aanleiding had moeten zien om tot vergoeding van het aangepaste schoolvervoer naar de Leonardoschool te Venlo over te gaan. Het college heeft zijn standpunt, dat hij bij toepassing van artikel 29 van de Verordening kon volstaan met de bekostiging op basis van openbaar vervoer, ten onrechte niet voorzien van een nadere motivering. Volgens hem heeft het college bij het besluit van 10 september 2009, waarbij het college heeft volstaan met bekostiging van openbaar vervoer, zijn belangen onvoldoende meegewogen en dit besluit onzorgvuldig voorbereid.

Het college heeft met toepassing van de hardheidsclausule van artikel 29 van de Verordening bij besluit van 10 september 2009, zoals gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 16 november 2009, voor het schooljaar 2009-2010 voorzien in de bekostiging van het vervoer van [zoon] van en naar de Leonardoschool te Venlo op basis van openbaar vervoer. Het college heeft daarvoor aanleiding gezien omdat [zoon] een cluster IV-indicatie heeft en om die reden recht zou hebben op vergoeding van vervoerskosten op basis van openbaar vervoer naar de dichtstbijzijnde toegankelijke cluster IV-school. Dat is in zijn geval de Spoorzoeker te Roermond. De rechtbank heeft in de door [appellant] aangevoerde omstandigheden terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college gehouden was om een vergoeding te geven op basis van aangepast vervoer van en naar de Leonardoschool te Venlo. Daarbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat het college al niet gehouden was om leerlingenvervoer te bekostigen omdat de Leonardoschool te Venlo niet de voor [zoon] dichtstbijzijnde toegankelijke school is en dat de verstrekte vergoeding in die zin dus onverplicht is. Bovendien heeft het college, zoals het ter zitting nader heeft toegelicht, deze vergoeding ter vrije besteding verstrekt aan [appellant]. Gelet op deze niet onredelijk te achten toepassing van de hardheidsclausule is de rechtbank terecht niet toegekomen aan de vraag of reizen per openbaar vervoer voor [zoon] geschikt is.

Het betoog faalt.

Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van staat.

w.g. Slump w.g. Dallinga

voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2011

18-680.