10.1 Inleiding

In dit hoofdstuk staat de verhouding centraal tussen het geheel aan wettelijke bepalingen dat op de verdeling van publieke middelen betrekking heeft en (de doelstellingen van) burgerbegrotingen. Waarschijnlijk het eerste waar men in deze context aan denkt, is het budgetrecht van de gemeenteraad. Volgens de beschouwing over hoofdstuk 7 van de Grondwet van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties uit 2015 vloeit dit recht voort uit het hoofdschap van de gemeenteraad.1 Het verband met het hoofdschap is snel gelegd, maar de primaire grondslag van het budgetrecht ligt eerder in de Gemeentewet, meer specifiek in artikel 189 lid 1 Gemeentewet: ‘voor alle taken en activiteiten brengt de raad jaarlijks op de begroting de bedragen die hij daarvoor beschikbaar stelt, alsmede de financiële middelen die hij naar verwachting kan aanwenden’. Op grond van deze bepaling speelt de raad een zeer belangrijke rol bij de verdeling van publieke middelen over het gemeentelijk beleid. Tegelijkertijd is de raad niet het enige orgaan dat daarin een belangrijke rol speelt. De begroting zoals die door de raad wordt vastgesteld, is ongeschikt om direct door het college te kunnen worden gebruikt bij de uitvoering van het beleid. Het college dient daarom de begroting zelf nog verder uit te werken in een document dat bekend staat als de uitvoeringsinformatie, waarbij het beslissingen neemt over de precieze verdeling van publieke middelen over het beleid. Daartoe is het college bevoegd op grond van artikel 186 lid 2 sub a Gemeentewet jo. artikel 66 Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (hierna: BBV). Doordat ook het college een belangrijke rol vervult bij het verdelen van publieke middelen en, zoals hierna zal blijken, de rollen van de raad en het college daarbij behoorlijk strak gescheiden zijn, treden de gedualiseerde verhoudingen binnen het gemeentebestuur op het financiële terrein in het bijzonder op de voorgrond. Deze casus is daarom bij uitstek geschikt om vast te stellen of en, zo ja, wanneer de opzet van bepaalde initiatieven in botsing kan komen met het aan de gemeentelijke democratie ten grondslag liggende beginsel dat het gemeentelijk bestuursmodel is gedualiseerd. Omdat de begroting ook een belangrijk beleidsbepalend document is voor de raad, zal ook worden onderzocht of een wijziging van het wettelijk kader, als die nodig is om de ambities van burgerbegrotingen te faciliteren, effect heeft op het beginsel dat het politieke primaat aan de raad toekomt.2

Achtereenvolgens worden in dit hoofdstuk de volgende zaken besproken. Allereerst worden in paragraaf 10.2 de belangrijkste wettelijke bepalingen toegelicht die betrekking hebben op de verdeling van publieke middelen. Deze zijn voornamelijk vastgelegd in de Gemeentewet en het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (hierna: BBV). Daarna worden in paragraaf 10.3 de belangrijkste huidige beperkingen besproken die uit het wettelijk kader voortvloeien en die aan de doelstellingen van burgerbegrotingen in de weg staan. Ook wordt onderzocht of deze beperkingen eventueel kunnen worden ontweken door bij burgerbegrotingen te werken met subsidies. De vraag of de huidige beperkingen van praktische of principiële aard zijn, wordt vervolgens in paragraaf 10.4 behandeld aan de hand van de functies die de begroting en de uitvoeringsinformatie op lokaal niveau vervullen. Deze functies staan centraal omdat de beginselen van de gemeentelijke democratie te herkennen zijn in de wijze waarop het wettelijk kader de positie van de raad en het college ten aanzien van deze functies afbakent. Ten slotte wordt in paragraaf 10.5 beschreven hoe de betrokkenheid van burgerbegrotingen bij de verdeling van publieke middelen eventueel gemaximaliseerd zou kunnen worden zonder het wettelijk kader te wijzigen. Dit hoofdstuk sluit in paragraaf 10.6 af met een conclusie.