29.1 Inleiding

De Awb was pas in werking getreden toen ik, in het najaar van 1995 als eind-doctoraalstudent Nederlands recht de trein van Maastricht naar Den Haag nam. Ik had een afspraak bij het Ministerie van Justitie over een mogelijke stage bij de Directie Wetgeving van het ministerie. Tijdens het gesprek op het departement werd mij duidelijk dat mijn stage zou bestaan uit een onderzoek naar de invoering van een algemene regeling in de Awb voor het opleggen van bestuurlijke boetes. Ik had op dat moment nog geen idee wat zo’n ‘bestuurlijke boete’ precies inhield. Al snel werd mij duidelijk dat de bestuurlijke boete ‘in opmars’ was.1 Er was veel actuele literatuur en aan het wetgevingsfront werd op een aantal departementen geëxperimenteerd met bestuurlijke boeteregelingen, ofschoon de boeteregelingen op dat moment nog op de vingers van een hand waren te tellen. Er was vraag naar een efficiënte en effectieve mogelijkheid voor bestuursorganen om zelf – buiten de kaders van het strafrecht en de rechter om – bestraffende sancties op te leggen. De bestuurlijke boete werd daarbij beschouwd als dé bestraffende bestuurlijke sanctie bij uitstek om de door het bestuur ervaren leemte in de mogelijkheid tot handhaving van bestuursrechtelijke wet- en regelgeving op te vullen.

Nu, zo’n vijfentwintig jaar later, anno 2019, is de bestuurlijke boete op grote schaal ingevoerd. Een zoekopdracht in de wet- en regelgevingdatabank van overheid.nl leert dat intussen meer dan 150 bestuursrechtelijke wetten een boeteregeling kennen. In de Awb is intussen voorzien in een algemene regeling voor de oplegging van bestuurlijke boetes. Daarbij heeft de wetgever ook geprobeerd invulling te geven aan de straf(proces)rechtelijke waarborgen uit het EVRM.2 Dit omdat de bestuurlijke boete moet worden beschouwd als een ‘criminal charge’ (vorm van strafvervolging) in de zin van artikel 6 EVRM.3

Onlangs werd in de literatuur gesteld dat de bestuurlijke boete een vorm van ‘primitief strafrecht’ zou zijn, vooral de gebrekkige rechtsbescherming werd in dat kader gehekeld.4 In deze bijdrage zal ik ingaan op de vraag of de bestuurlijke boete werkelijk een vorm van ‘primitief strafrecht’ is. De focus ligt daarbij op de rechtsbescherming die de (vermoedelijk) overtreder, aan wie een bestuurlijke boete wordt opgelegd, wordt geboden. Voordat ik daarop inga volgt nog een korte historische beschrijving van de opkomst van de bestuurlijke boete.