15.3.2 De geschreven rechtencatalogus: het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie

Artikel 6, eerste lid, VEU maakt duidelijk dat het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie dezelfde rechtskracht heeft als het VEU en VWEU zelf. Hoewel zij dus niet integraal in die verdragen zijn opgenomen, maken de rechten, vrijheden en beginselen zoals neergelegd in het Handvest een integraal deel uit van het EU-recht. Deze bepaling is het resultaat van een lange discussie aangaande de vorming van een grondrechtencatalogus. Voor een overzicht daarvan zij verwezen naar Barents.1 In hoofdstuk VII van het Handvest zijn algemene bepalingen opgenomen en daar is in artikel 51, eerste lid, ook de werkingssfeer van het Handvest nader omschreven:

Door de beperking tot het ten uitvoer brengen van Unierecht is geen sprake van een algemeen geldend mensenrechteninstrument. Anders gezegd: het Handvest is niet in elke strafzaak van toepassing, maar slechts wanneer die strafzaak een EU-dimensie heeft. Daarin schuilt een groot verschil met het EVRM, dat immers altijd geldt en waarop in elke strafzaak een beroep kan worden gedaan. Voor het onderwerp van deze studie heeft die beperking echter weinig betekenis: nu het hier gaat om strafrechtelijke samenwerking binnen de EU op grond van Unierechtelijke samenwerkingsinstrumenten en het beginsel van wederzijdse erkenning, is de gelding van het Handvest gegeven. Anders gezegd; de grondrechten opgenomen in het Handvest beheersen elke vorm van samenwerking tussen de lidstaten, nu die samenwerking uitvoering van Unierecht vormt. Wel is het zo dat het Handvest niet zonder meer met zich brengt dat de strafrechtsstelsels van de lidstaten in het algemene naar een hoger niveau van rechtsbescherming worden getild, zoals dat wel het geval is bij een aantal algemeen geldende procedurele waarborgen uit de Routekaart.

Een andere belangrijke vraag betreft de verhouding van de in het Handvest gewaarborgde rechten met de corresponderende rechten in het EVRM. Daarvoor is artikel 52, derde lid, van belang:

Uit deze bepalingen vloeit voort dat het Handvest ten minste een gelijk niveau van rechtsbescherming biedt als het EVRM, maar dat een hoger niveau niet is uitgesloten.2

De vraag is of en, zo ja, welke fundamentele rechten uit het Handvest inhoudelijk iets toevoegen aan de bescherming die het EVRM al biedt. Deze vraag is op dit moment nog moeilijk te beantwoorden omdat de jurisprudentie van het Hof van Justitie, zeker op JBZ-terrein, nog zeer beperkt is. Uit een analyse van Lensing,3 die daar naast het Handvest ook het VEU en de Schengen Uitvoeringsovereenkomst bij betrekt, blijkt dat het Handvest vermoedelijk geen meerwaarde heeft waar het om het legaliteitsbeginsel gaat (art. 49, eerste lid, Hv). Tot diezelfde conclusie komt Lensing aangaande het recht op een eerlijk proces, verdedigingsrechten, de onschuldpresumptie en het nemo tenetur-beginsel (art. 47, tweede en derde lid, en 48 Hv). Nieuw ten opzichte van het EVRM is het recht op niet-onevenredige bestraffing ex artikel 49, derde lid, Hv. Omdat het om een in de Nederlandse rechtsorde onbekend principe gaat, is de meerwaarde lastig te benoemen, maar volgens Lensing is die er wel, zij het beperkt. Meer toegevoegde waarde lijkt het Europeesrechtelijke principe van ne bis in idem te hebben. Over dat principe bestaat inmiddels ook al vrij veel jurisprudentie, voornamelijk op grond van artikel 54 SUO, dat altijd geldt, ook al is er geen sprake van de uitvoering van Unie-recht, maar inmiddels ook op grond van artikel 50 Hv. Die bescherming tegen dubbele vervolging lijkt zeker meerwaarde te hebben, mede doordat het ne bis in idem-beginsel in het EVRM zelf niet is opgenomen en het Zevende Protocol, waarin in artikel 4 wel het ne bis in idem-beginsel wordt erkend, niet door alle lidstaten, waaronder Nederland, is geratificeerd. Ook Van Kempen en Bemelmans komen tot de conclusie dat het Unierechtelijke ne bis in idem-beginsel meerwaarde heeft.4 Ook met betrekking tot artikel 1 Hv, dat de menselijke waardigheid garandeert, en artikel 7 Hv, dat de eerbiediging van het privéleven regelt, komt Lensing tot de conclusie dat het Handvest mogelijk wel enige toegevoegde waarde heeft. Bij het recht op een doeltreffende voorziening in rechte (art. 47, eerste lid, Hv) is het beeld gemengd. Voor het gewone strafproces is er voor Nederland waarschijnlijk geen toegevoegde waarde, maar dat kan in andere lidstaten natuurlijk anders zijn, maar juist bij internationaal getinte zaken, die in deze studie immers centraal staan, biedt het Handvest aanvullende bescherming, zo concludeert Lensing. Niet alle kaderbesluiten en richtlijnen verplichten immers tot het openstellen van een rechtsmiddel. Dit grondrecht kan dus als een overkoepelende vorm van rechtsbescherming gaan werken waar het de rechtshulpprocedures zelf betreft.5

Het is van belang op te merken dat Lensing een aantal basale rechten niet bij zijn analyse heeft betrokken, zoals het recht op leven (art. 2 Hv), het recht op menselijke integriteit (art. 3 Hv), het verbod op folteringen en van onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen (art. 4 Hv), het verbod van slavernij en dwangarbeid (art. 5 Hv) en het recht op vrijheid en veiligheid (art. 6 Hv). Artikel 19 Hv kent nog een verbijzondering van het recht op leven en het verbod van folteringen en van onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen in geval van uitlevering. Gelet op de algemene bewoordingen van deze fundamentele rechten, zowel in het Handvest en het EVRM, alsmede op het jus cogens-karakter van in elk geval het verbod op foltering, is niet te verwachten dat de rechtsbescherming voor de verdachte of veroordeelde die van het Handvest uitgaat groter is dan de toch al ruime en veelal absolute bescherming die van de corresponderende bepalingen in het EVRM uit gaat.6

Voor zover het Handvest toegevoegde waarde heeft ten opzichte van het EVRM en de rechtspraak van het EHRM, wordt het onderling vertrouwen daardoor versterkt. Het is voor elke lidstaat immers duidelijk dat de lidstaat waarmee wordt samengewerkt de rechtsbescherming die uit het Handvest voortvloeit, moet bieden aan de betrokken verdachte of veroordeelde. Het gegeven dat in een concrete strafzaak sprake is van EU-samenwerking, maakt dat de betrokkene zich op het Handvest kan beroepen en dat eventueel het Hof van Justitie kan of moet worden bevraagd over de verenigbaarheid van de vervolging, berechting of bestraffing in een zaak waarin tussen lidstaten is samen gewerkt.

Naast een beoordeling van de aanvullende rechtsbescherming die het Handvest al dan niet biedt, is ook van belang in welke mate de lidstaten ruimte hebben om een hoger niveau van grondrechtenbescherming te bieden. In dat verband is het arrest-Melloni van groot belang.7 Het gaat in deze zaak om de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel en, met name, om de uitleg van artikel 53 Hv bij de tenuitvoerlegging van EU-recht. Artikel 53 Hv bepaalt dat

Dat leidt er echter niet toe dat een lidstaat de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel (of, extrapolerend, enig ander samenwerkingsbevel) afhankelijk kan stellen ‘van voorwaarden die tot doel hebben te voorkomen dat een uitlegging wordt gegeven die een beperking vormt van of afbreuk doet aan de door zijn grondwet erkende grondrechten’.8 Anders gezegd: het EU-recht laat geen verdergaande weigeringsgronden toe dan die gronden die voortvloeien uit het samenwerkingsinstrument zelf of de in het Handvest gegarandeerde grondrechten.9 Voor louter nationaalrechtelijke grondrechtenbescherming van een hoger niveau vloeit dat voort uit de voorrang die de EU-rechtsorde heeft. Maar voor eventuele strengere mensenrechtelijke waarborgen die uit het EVRM voortvloeien, is dat anders. Daar gaat het om een conflict tussen verdragsrechtelijke verplichtingen die op lidstaten rusten. De beantwoording van de vraag welke verplichting voorrang moet krijgen is ingewikkeld, en ligt in het verlengde van de eerder besproken klassieke verdragsconflicten tussen mensenrechtenverdragen enerzijds en rechtshulpverdragen anderzijds, maar kan logischerwijs niet worden beslecht door een entiteit die in het leven is geroepen door een van beide verdragsregimes, hier het Hof van Justitie. Dit aspect komt hierna nog aan de orde in het kader van het Advies van het Hof van Justitie aangaande de toetreding van de EU tot het EVRM.

De hiervoor besproken lijn van het Hof van Justitie, die met Van Kempen en Bemelmans als bovengrensnormering kan worden getypeerd,10 is belangrijk voor de werking van het vertrouwensbeginsel. De lijn komt er immers op neer – simpel gezegd – dat soms tot samenwerking moet worden overgegaan, terwijl de nationale grondrechtenbescherming daaraan inhoudelijk in de weg zou moeten staan. Omdat echter de Unierechtelijke grondrechten minder bescherming bieden en met het EU-samenwerkingsinstrument (behoudens weigeringsgronden) een verplichting is ontstaan een bevel tot samenwerking uit te voeren, moet dat hogere nationale beschermingsniveau wijken. Buiten het EU-kader kan het vertrouwen dat wordt gesteld in de andere staat, waarmee een verdrag wordt gesloten of concreet wordt samengewerkt, worden afgemeten aan het nationaalrechtelijke beschermingsniveau. Bestaat er onvoldoende vertrouwen dat de andere staat dat niveau haalt, dan kan dat tot gevolg hebben dat het verdrag niet wordt gesloten. Binnen de EU moeten de ambities naar beneden worden bijgesteld. Er is enkel ruimte voor vertrouwen dat de andere lidstaat ten minste het EU-beschermingsniveau haalt. Tot meer is die lidstaat niet gehouden. Dit kan worden vertaald in het principe van equivalentie: de rechtsstelsels van de lidstaten worden, hoewel anders, geacht gelijkwaardig te zijn. In termen van grondrechten betekent dat echter niet meer dat zij gelijkwaardig zijn tot het niveau van grondrechtenbescherming dat de EU biedt. Daarboven prevaleert de plicht tot samenwerken.

Een tweede belangrijke lijn in de jurisprudentie van het Hof van Justitie betreft de ruimte die lidstaten ter waarborging van fundamentele rechten kunnen of moeten nemen om samenwerking met een andere lidstaat te weigeren. Deze jurisprudentiële lijn is vooral in het vreemdelingenrecht tot ontwikkeling gekomen. In de kern gaat het dan vooral om het arrest-N.S. e.a.11 In dit arrest maakt het Hof van Justitie duidelijk dat bij de toepassing van de Dublin-verordening, die in de kern regelt dat een asielzoekers kan worden overgedragen aan het land waar die het eerst de Unie is binnengekomen, het Unierecht in de weg staat aan de toepassing van een onweerlegbaar vermoeden dat die eerstverantwoordelijke lidstaat de EU-grondrechten eerbiedigt. Een asielzoeker mag niet worden overgedragen indien de lidstaat niet onkundig kan zijn

In zijn arrest-Aranyosi en Căldăraru12 past het Hof van Justitie deze lijn ook toe op de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel en gebrekkige detentieomstandigheden, in de concrete casus in Hongarije en Roemenië. Na bespiegelingen aangaande het beginsel van wederzijdse erkenning, het beginsel van onderling vertrouwen en de verhouding tussen die twee beginselen in EU-verband (met name paragrafen 77 en 78), gaat het Hof van Justitie in op de mogelijkheid van beperkingen op deze beginselen (paragrafen 82 en 83). Het risico van onmenselijke of vernederende behandeling, in strijd met artikel 3 EVRM en artikel 4 Handvest, kan onder omstandigheden tot een dergelijke beperking leiden. Het Hof van Justitie formuleert in paragraaf 89 betrekkelijk nauwkeurig wat daarvoor nodig is:

In deze belangrijke overweging ligt veel besloten. Om te beginnen moet de uitvoerende autoriteit zich baseren op objectieve en betrouwbare gegevens. In het bijzonder noemt het Hof van Justitie enkele concrete voorbeelden van bronnen waaruit deze gegevens kunnen blijken.13 Daarnaast wordt duidelijk van welke typen gebreken sprake moet zijn voordat sprake kan zijn van een beperking op de erkenning van een Europees aanhoudingsbevel. Het moet gaan om hetzij structurele of fundamentele gebreken hetzij om gebreken die bepaalde groepen van personen raken hetzij om gebreken die bepaalde detentiecentra betreffen.

Als dergelijke gebreken eenmaal zijn vastgesteld moet de uitvoerende autoriteit nog beoordelen of de betrokkene ook daadwerkelijk een reëel gevaar zal lopen (par. 92):

Al met al is

Het Hof van Justitie formuleert ook expliciet en nauwkeurig welke verplichtingen en mogelijkheden bestaan om ter beantwoording van de centrale vraag aanvullende gegevens op te vragen bij de uitvaardigende autoriteit (par. 95-97). Van groot belang is dat het Hof expliciet zegt dat de uitvaardigende autoriteit verplicht is de gevraagde gegevens te verstrekken aan de uitvoerende autoriteit.

In de daaropvolgende paragrafen overweegt het Hof van Justitie het nodige aangaande de gevolgen die moeten worden verbonden aan vaststellen dat een reëel gevaar van een onmenselijke of vernederende behandeling bestaat. De tenuitvoerlegging van het bevel moet dan worden uitgesteld. Hoewel het hof in paragraaf 98 uitdrukkelijk zegt dat die tenuitvoerlegging niet kan worden afgelast, eindigt het de in paragraaf 104 en het dictum opgenomen beantwoording van de gestelde prejudiciële vragen met de zin dat ‘[i]ndien het bestaan van dit gevaar niet binnen een redelijke termijn kan worden uitgesloten, dient deze autoriteit te beslissen of de overleveringsprocedure moet worden beëindigd.’ Van uitstel komt op den duur dus toch afstel.

Interessant is dat het Hof van Justitie in paragraaf 99 niet alleen de verplichting op grond van artikel 17 lid 7 van het Kaderbesluit Europees aanhoudingsbevel voor de uitvoerende lidstaat aanhaalt om Eurojust te informeren, maar daarnaast overweegt dat

Met deze laatste overweging zinspeelt het Hof van Justitie op het op toezicht op de uitvoering van het onderhavige kaderbesluit en op de mogelijkheid van het opstarten van een inbreukprocedure bij gebrekkige uitvoering daarvan. Het kan echter ook de andere kant op werken: indien een bepaalde lidstaat veelvuldig door haar uitgevaardigde aanhoudingsbevelen ‘geweigerd’ ziet worden vanwege de detentieomstandigheden in die lidstaat kan dat ook aanleiding geven om de betreffende lidstaat nader onder de loep te nemen voor wat betreft die detentieomstandigheden en het (al dan niet niet) in acht nemen van fundamentele waarden binnen de EU.

Naast betrekkelijk voor de hand liggende opmerkingen aangaande de situatie dat er geen reëel gevaar van onmenselijke of vernederende behandeling bestaat (par. 103), besluit het Hof van Justitie zijn voor het onderwerp van dit boek belangwekkende arrest met een bespreking van de gevolgen van (mogelijk) gebrekkige detentieomstandigheden voor het voortduren van de overleveringsdetentie.

Vertaald naar het onderwerp van dit boek kan de conclusie worden getrokken dat het Hof van Justitie in grote lijnen de benadering door het EHRM volgt: samenwerking op basis van het vertrouwensbeginsel kan niet absoluut zijn en bij een reëel risico van een met artikel 3 EVRM c.q. artikel 4 Hv strijdige behandeling dient het voorkomen van een dergelijke schending te prevaleren. Daarbij valt op dat het Hof van Justitie betrekkelijk nauwkeurig uiteenzet aan welke voorwaarden moet zijn voldaan wil overlevering worden uitgesteld c.q. de overleveringsprocedure worden beëindigd en op welke gegevens een dergelijk oordeel kan worden gebaseerd. Bovendien kan het Hof van Justitie, als hoogste rechter binnen de zelfstandige rechtsorde van de Unie, bepalen dat de uitvaardigende lidstaat desgevraagd de nodige gegevens moet aanleveren. Al met al is het een arrest dat met instemming kan worden begroet.