Hof Amsterdam, 09-11-2009, nr. 200.038.064 OK

Verzoeker (hierna de ondernemingsraad te noemen) heeft bij op 16 juli 2009 ter griffie van de Ondernemingskamer ingekomen verzoekschrift met producties de Ondernemingskamer verzocht

De ondernemer heeft bij op 3 september 2009 ter griffie van de Ondernemingskamer ingekomen verweerschrift met producties de Ondernemingskamer verzocht het verzoek van de ondernemingsraad af te wijzen.

Het verzoek is behandeld ter openbare terechtzitting van de Ondernemingskamer van 17 september 2009, alwaar de advocaten de standpunten van partijen nader hebben toegelicht, beiden aan de hand van aan de Ondernemingskamer overgelegde pleitaantekeningen.

De ondernemer is een privaatrechtelijke stichting, die door de minister van Verkeer en Waterstaat is belast met publiekrechtelijke taken op het terrein van de verkeersveiligheid, waaronder het beoordelen van de rijvaardigheid en de medische rijgeschiktheid van bestuurders van motorrijtuigen. De organisatie van de ondernemer is opgedeeld in drie divisies en vijf regio's. De regiokantoren zijn gevestigd in Amsterdam, Arnhem, Assen, Eindhoven en Rijswijk. In Rijswijk is ook het hoofdkantoor gevestigd, en daar zijn de ondersteunende centrale afdelingen ondergebracht. De processen door middel waarvan de ondernemer de opgedragen taken uitvoert zijn op dit moment grotendeels regionaal ingedeeld. Dit geldt onder meer voor het zogenaamde medische proces (hierna ook met Medisch aan te duiden), dat momenteel in elk van de vijf regio's wordt uitgevoerd.

De ondernemer heeft plannen voor een reorganisatie ontwikkeld. Die plannen behelzen — zeer kort samengevat — een wijziging van de regionale indeling in een indeling naar proces en een streven naar een ‘landelijke aansturing en uniforme inrichting per hoofdproces’. Er worden vier hoofdprocessen onderscheiden. De reorganisatieplannen worden ook aangeduid met ‘Strategie in uitvoering’.

Op 17 april 2008 heeft de ondernemer de ondernemingsraad met betrekking tot de voorgenomen reorganisatie een adviesaanvraag op hoofdlijnen doen toekomen.

Op 6 juni 2008 heeft de ondernemingsraad geadviseerd dat hij zich in grote lijnen kan vinden in de door de ondernemer beoogde reorganisatie. In het advies wordt voorts een aantal ‘zorgpunten’ genoemd, waaronder:

Een (…) personeelsreductie kan ten koste gaan van een kwalitatief goede dienstverlening. Zeker omdat in onze ogen capaciteitsproblemen nu ook al één van de oorzaken van de structurele problemen (…) zijn. (…)

en

Extra aandacht vraagt de [ondernemingsraad] voor het huidige werkklimaat (…). Door de invoering van nieuwe producten, instabiliteit en inadequate systemen, capaciteitsproblemen en bezuinigingen loopt de werkdruk op alle niveaus en in alle functies op. Het komende veranderingsproces doet hier nog een schep bovenop. (…)

Voorts houdt het advies in:

De [ondernemingsraad] verwacht in het verlengde van deze adviesaanvraag een financiële onderbouwing, een overzicht van de organisatie en de personele situatie, een formatie-overzicht, een plaatsingsplan en een sociaal plan. (…).

Op 3 november 2008 heeft de ondernemer een adviesaanvraag, genaamd ‘Strategie in uitvoering, Naar een procesgestuurd CBR’, vergezeld van een uitvoerige uiteenzetting, bij de ondernemingsraad ingediend en een — eveneens uitvoerige — presentatie van de plannen aan de ondernemingsraad gegeven. De plannen houden onder meer in dat Medisch zal worden geïntegreerd met een proces, genaamd Vorderingen, en zal worden geconcentreerd in drie regio's. In de adviesaanvraag is verder sprake van een inkrimping van de bezetting met 82 fte en van 185 fte aan medewerkers die niet direct herplaatsbaar zijn, maar voor wie 103 fte aan open formatieplaatsen beschikbaar is.

De ondernemingsraad heeft om nadere informatie verzocht bij brief van 18 november 2008, die luidt:

De bestuurder heeft schriftelijk gereageerd in de ‘Toelichting adviesaanvraag’, gedateerd 25 november 2008, die onder meer inhoudt — op de bladzijden 5 en 6 — in het onderdeel ‘Onderbouwing van toekomstige formatie voor optimale prestaties’ dat de — op 31 augustus 2008 bestaande — formatie 1045 fte en de beoogde formatie 963 fte omvat, en dat de formatie met 82 fte krimpt. Bij de vermelding van het getal 963 op pagina 5 en bij de vermelding van het getal 1045 op pagina 6 staat in een voetnoot:

Exclusief openstaande vacatures, exclusief bezetting externen, exclusief wijziging in bezetting examinatoren (…), theoriemedewerkers (…) en DPR's; inclusief 3 FTE interim personeel (algemeen directeur, hoofd ICT en hoofd IAD) en exclusief horecapersoneel en OR- secretaresse.

Bij een vermelding van het getal 963 op pagina 6 van de schriftelijke reactie is in een voetnoot opgemerkt:

Exclusief horecapersoneel, OR-secretaresse en externen ICT.

Voorts staat op de pagina 5 dat ‘alle genoemde getallen zijn gebaseerd op personeelsbestand 31/08/2008, kleine wijzigingen voorbehouden’.

Op bladzijde 6 komt hetzelfde citaat voor, zij het met de toevoeging ‘(incl. WAO-ers)’. Voorts is daar vermeld dat ‘alle genoemde getallen zijn gebaseerd op personeelsbestand 31/08/2008.’

De hiervoor vermelde Toelichting adviesaanvraag houdt voorts onder meer in:

Het CBR heeft 64 FTE uitzendkrachten, hiervan werken 31 FTE voor ICT

en, op dezelfde pagina,

Peildatum 31/10/2008; exclusief examinatoren, TEC, DPR en 3 FTE interim personeel (Algemeen Directeur, Hoofd IAD, Hoofd ICT), kleine wijzigingen voorbehouden.

Verder is in het stuk vermeld:

Het CBR heeft 79 FTE contractanten, hiervan werken 64 FTE binnen Rijgeschiktheid,

en ook op deze bladzijde staat:

Peildatum 31/10/2008; exclusief examinatoren, TEC, DPR en 3 FTE interim personeel (Algemeen Directeur, Hoofd IAD, Hoofd ICT), kleine wijzigingen voorbehouden.

Bovendien is in Toelichting adviesaanvraag meegedeeld:

Om de boventalligheid te beperken, worden tijdelijke arbeidscontracten in principe niet verlengd (…)

Tijdelijke arbeidscontracten zullen niet worden verlengd indien de boventalligheid hiermee kan worden beperkt

Tijdelijke arbeidscontracten worden niet omgezet in een vast contract

Tijdelijke arbeidscontracten voor specialistische functies kunnen in overleg met (…) de directie wel worden verlengd (…).

Eveneens op 25 november 2008 heeft de bestuurder de ondernemingsraad onder meer voorzien van een Overzicht uitzendkrachten, peildatum 31-10-2008 en een Overzicht tijdelijke contracten, peildatum 31-08-2008.

De ondernemingsraad kan zich vinden in de omvorming tot een procesgerichte organisatie met landelijke aansturing en uniforme inrichting per hoofdproces, maar onder meer de ‘grote reductie in het aantal formatieplaatsen’ hebben het eindoordeel van het op 15 december 2008 uitgebrachte advies negatief gemaakt. De ondernemingsraad heeft in het advies onder meer overwogen:

Een forse personeelsreductie gaat (…) ten koste van een kwalitatief goede dienstverlening (…). (…) het gevolg van de reorganisatie [betreft] (…) vooral een kwaliteitsvraagstuk (…) Daarnaast staat de organisatie ook fors onder druk vanwege de binnen alle afdelingen van de dienst bestaande hoge werkdruk en het verplichte overwerk. Inkrimping van het personeelsbestand (…) is alleen acceptabel indien niet wordt ingeboet [aan] de kwaliteit van de dienstverlening en indien dit de werkdruk niet in onacceptabele mate verhoogt. (…) de directie [heeft] niet aannemelijk (…) kunnen maken dat met de voorgenomen reductie de kwaliteit van de dienstverlening zal verbeteren, cq gehandhaafd blijft en de werkdruk niet onacceptabel verhoogd wordt. In 2008 en ook begin 2009 is bij diverse afdelingen waaronder ook de Medische administratie (productie) overwerk verplicht gesteld om de doorlooptijden niet nog verder te laten overschrijden. Dit maakt de voorgestane reductie ter verbetering van prestaties nog minder geloofwaardig.

Het advies luidt voorts:

(…) de ondernemingsraad [is] van mening dat de directie niet aannemelijk kan maken (…) dat met de voorgenomen inkrimping de kwaliteit van de dienstverlening gehandhaafd blijft en de werkdruk niet onacceptabel verhoogd wordt.

Bij brief van 3 februari 2009 heeft de bestuurder aan de ondernemingsraad geschreven:

Uit deze aanvullende adviesaanvraag blijkt voorts dat de formatie van 1059 fte (peildatum 31 januari 2009) zal krimpen met 61 fte en dat het aantal niet direct herplaatsbare medewerkers 170 fte bedraagt. Over dit laatste aspect is opgemerkt:

Het nader voorgenomen besluit van 3 februari 2009 houdt bovendien in:

In het nader advies van 20 februari 2009 valt te lezen dat de ondernemingsraad geen aanleiding ziet om zijn eerdere negatieve advies te herzien en staan onder meer de volgende kanttekeningen:

en

Voor de ondernemingsraad staat vast dat de maximale spankracht van de onderneming en van de medewerkers van het CBR wel bereikt is.

De bestuurder heeft op 19 juni 2009 het op 18 juni 2009 genomen besluit (hierna het definitieve besluit te noemen) aan de ondernemingsraad meegedeeld. Dit luidt, voor zover van belang:

Het definitieve besluit ging vergezeld van een toelichting met een bijlage waarin gegevens over de personeelsformatie zijn opgenomen. Hieruit blijkt dat het personeelsbestand op 31 mei 2009 1039 fte beliep, dat het personeelsbestand in de toekomstige organisatie 36 fte kleiner zal zijn, dat het aantal niet direct herplaatsbare medewerkers is afgenomen tot 151 fte en dat naar verwachting een deel van deze laatste groep alsnog geplaatst zal kunnen worden, aangezien er nog 115 fte openstaan.

Naar aanleiding van het definitieve besluit heeft de ondernemingsraad op 23 juni 2009 de volgende vragen gesteld en verzoeken aan de bestuurder gedaan:

De reactie van de bestuurder, gedateerd 29 juni 2009, houdt onder meer in:

In onderstaande tabellen is de bezetting per 31 mei 2009 volgens de huidige organisatiestructuur weergegeven. De eerste tabel betreft het eigen personeel. De tweede tabel betreft de externen.

In de eerste tabel is een totaal van 1038,5 fte vermeld, terwijl de tweede tabel een totaal van 119,2 fte laat zien.

De ondernemingsraad heeft aan het verzoek ten grondslag gelegd dat

De ondernemingsraad heeft ter toelichting van de eerste grond benadrukt dat de bestuurder stabiliteit beschouwt als randvoorwaarde voor de uitvoering van de reorganisatie en voorts heeft onderkend dat de organisatie, waar het Medisch betreft, niet stabiel genoeg is. Het risico bestaat voorts dat het begin 2010 te nemen besluit, om het definitieve besluit te herzien, zal worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 25 lid 5 WOR, waartegen geen beroep kan worden ingesteld, aldus de ondernemingsraad.

CBR heeft betoogd dat zij de ondernemingsraad, uitdrukkelijk ook voor het geval dat zij in de loop van 2010 zal vaststellen dat het medische proces voldoende gestabiliseerd is en bij het thans genomen besluit zal worden volhard — en in zoverre naar haar oordeel bovenwettelijk — adviesrecht heeft toegekend. Bij verschil van inzicht over het al dan niet voldoende gestabiliseerd zijn van het medisch proces staat derhalve voor de ondernemingsraad de rechtsgang van artikel 26 WOR open, aldus CBR. Verder heeft CBR erop gewezen dat het voor de medewerkers van het medische proces wenselijk is dat het besluit reeds thans ook ten aanzien van Medisch wordt genomen, omdat die medewerkers daardoor kunnen worden betrokken in het proces van herplaatsing.

De Ondernemingskamer overweegt het volgende. CBR heeft ter terechtzitting bij monde van haar advocaat uiteengezet dat de in het definitieve advies vervatte toezegging, dat [o]p basis van de status van het medische proces begin 2010 (…) een hernieuwd advies (boven wettelijk adviesrecht) [zal] worden gevraagd, de toezegging inhoudt dat na de evaluatie in 2010 het gehele besluit, inclusief de aspecten die betrekking hebben op (het aantal) te sluiten vestigingen, weer ter advisering en toetsing aan de ondernemingsraad zal worden voorgelegd. Ter terechtzitting is die toezegging voorts expliciet herhaald waarbij bovendien naar voren is gebracht dat voorafgaand aan de evaluatie in 2010 geen onomkeerbare uitvoeringsmaatregelen worden genomen. Bij deze stand van zaken kunnen de door de ondernemingsraad aangevoerde bezwaren ten aanzien van het onderdeel van het besluit betreffende Medisch niet leiden tot het oordeel dat CBR in redelijkheid niet tot het definitieve besluit heeft kunnen komen.

De ondernemingsraad heeft de tweede grond als volgt toegelicht. Uit de op 29 juni 2009 toegestuurde tweede tabel is gebleken dat de formatie van CBR aanzienlijk groter is dan waar de ondernemingsraad tot dan toe op grond van de door CBR verstrekte gegevens van uit is gegaan. Uit de informatie van 29 juni 2009 blijkt dat CBR 119,2 fte, die extern worden bezet, extra nodig heeft om de haar opgedragen taken naar behoren uit te voeren. Indien ook deze 119,2 fte zullen vervallen, zal er sprake zijn van een veel grotere inkrimping — namelijk niet met 36 maar met 155,2 fte — dan aan de ondernemingsraad is voorgespiegeld. Mocht het anderzijds zo zijn dat de 119,2 fte niet komen te vervallen, dan zijn er niet 115 maar 234,2 open formatieplaatsen beschikbaar voor de 151 fte aan te herplaatsen eigen werknemers, zo concludeert de ondernemingsraad. Uit de door CBR op 25 november 2008 verstrekte informatie blijkt weliswaar van de vervulling van 64 fte door uitzendkrachten en van 79 fte door medewerkers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd, maar de ondernemingsraad heeft deze gegevens naar zijn stelling aldus opgevat, dat deze in totaal 143 fte deel uitmaakten van de — op dat moment huidige — formatie van 1045 fte.

Het door CBR tegen de tweede grond gevoerde verweer luidt dat de ondernemingsraad in het advies geen bezwaar heeft gemaakt tegen de inzet van externe arbeidskrachten en op dat punt derhalve in deze procedure niet alsnog kan klagen. CBR heeft betwist dat sprake is van feiten of omstandigheden die aan de ondernemingsraad niet bekend waren ten tijde van het uitbrengen van het advies en die, ware zij bekend geweest, aanleiding hadden kunnen geven om dat advies niet of anders uit te brengen. Onder verwijzing naar het in 2.6 bedoelde verzoek van de ondernemingsraad om informatie en de in 2.7, 2.8 en 2.9 vermelde door CBR verstrekte informatie, heeft CBR aangevoerd dat de ondernemingsraad op de hoogte was van de inzet van externen en, indien hij belang hechtte aan de op 23 juni 2009 verzochte informatie, daar naar had kunnen vragen voordat hij met zijn advies kwam.

Verder heeft CBR naar voren gebracht dat het aantal externen in de afgelopen periode sterk is toegenomen omdat CBR in de aanloop tot de reorganisatie geen vacatures blijvend vervult, zodat deze formatieplaatsen beschikbaar blijven voor vaste medewerkers die op grond van het reorganisatiebesluit boventallig worden. Daar komt bij dat CBR externen inzet als vacatures niet op korte termijn kunnen worden vervuld, ter vervanging van zieken, om achterstanden in te halen en in verband met tijdelijke projecten. Al deze redenen kunnen ook na de reorganisatie aanleiding geven tot het inzetten van externen. De conclusies die de ondernemingsraad verbindt aan de inzet van externen voor 119,2 fte zijn dan ook niet juist, aldus nog steeds CBR. CBR heeft verwezen naar door haar overgelegde Reacties CBR beroepsschrift OR aan de Ondernemingskamer, die onder meer inhouden dat in de informatie aan de ondernemingsraad gedurende het adviestraject ‘steeds de huidige bezetting van eigen personeel (vaste en tijdelijke contractanten) [is] weergegeven in verhouding tot de doelformatie ’ (met ‘doelformatie’ wordt de vaste formatie na de reorganisatie aangeduid; Ondernemingskamer) en dat ‘voor deze vergelijking [is] gekozen, omdat zo de impact op het eigen personeel duidelijk weergegeven kan worden’. In het geschrift is bovendien uitgelegd dat op 31 augustus 2008 64 fte en op 31 mei 2009 119,2 fte door externen werden bezet en dat dit verschil gedeeltelijk kan worden verklaard doordat uitgestroomde vaste medewerkers door externen zijn vervangen.

De Ondernemingskamer overweegt het volgende. Het bezwaar van de ondernemingsraad komt er in de kern op neer dat hij na het uitbrengen van het advies is geconfronteerd met het gegeven dat de werkzaamheden van CBR werden verricht door meer fte dan het aantal waar hij bij het uitbrengen van het advies op grond van de gepresenteerde cijfers mee rekende. Dit is naar het oordeel van de Ondernemingskamer een relevant thema omdat de ondernemingsraad tijdens het adviestraject meermalen aandacht heeft gevraagd voor de overbelasting van medewerkers in de huidige situatie (vide hiervoor in 2.4, 2.10 en 2.13). Voor de beoordeling door de ondernemingsraad van de toename van de belasting van medewerkers zijn immers gegevens van belang waaruit blijkt door hoeveel fte de werkzaamheden van CBR in het verleden werden verricht onderscheidenlijk na de beoogde reorganisatie zullen worden verricht.

De Ondernemingskamer stelt verder op grond van de toelichting van CBR vast dat zowel gedurende het adviestraject als nadien een gedeelte van de vaste formatie is opgevuld door externen (uitzendkrachten en medewerkers met een tijdelijk contract) en dat daarnaast externen zijn ingezet ‘bovenop’ de vaste formatie, bijvoorbeeld voor tijdelijke projecten. De tijdens het adviestraject gepresenteerde cijfers verschaffen geen, althans onvoldoende inzicht in de precieze aantallen door externen opgevulde fte die telkens op de peildata zijn meegeteld in de aantallen fte van de vaste formatie (dubbel geteld), hoe dat in de toekomst zal zijn, en welke aantallen fte telkens bovenop de vaste formatie zijn ingezet. Dit brengt mee dat niet inzichtelijk is geweest hoeveel van de door externen opgevulde fte telkens per peildatum moeten worden opgeteld bij het aantal fte voor de vaste formatie, om te kunnen vaststellen door hoeveel fte de werkzaamheden werden onderscheidenlijk zullen worden verricht. De Ondernemingskamer acht het dan ook aannemelijk en begrijpelijk dat de ondernemingsraad de getallen over de formatie, zoals die tijdens het adviestraject werden gepresenteerd, niet zozeer heeft doorgrond dat hij de in de vorige overweging bedoelde, voor de advisering van belang zijnde gegevens uit die getallen heeft afgeleid. Ter terechtzitting is weliswaar kwalitatief opheldering verschaft over de manier waarop externen zijn ‘dubbel geteld’ in de huidige formatie, maar niet is cijfermatig weerlegd dat de hoeveelheid fte waarmee de werkzaamheden thans worden uitgevoerd in feite met een groter aantal zal worden teruggebracht dan het aantal waar de ondernemingsraad bij het uitbrengen van het advies van uitging.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het advies van de ondernemingsraad tot stand is gekomen op grond van onjuiste veronderstellingen die zijn gegenereerd door de wijze waarop de informatie door de ondernemer is gepresenteerd. Dit heeft meegebracht dat de ondernemingsraad, niettegenstaande de uitvoerige voorlichting door de bestuurder, de zeggenschap niet heeft kunnen uitoefenen in de mate waarin hij daar aanspraak op heeft.

De slotsom is dat het verzoek toewijsbaar is.

De Ondernemingskamer:

verklaart dat Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid niet tot het in deze zaak bestreden besluit van 18 juni 2009 heeft kunnen komen;

verbiedt Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen uitvoering te geven aan dat besluit;

legt Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen de verplichting op om het besluit in te trekken en de gevolgen van het besluit ongedaan te maken.

Deze beschikking is gegeven door mr. Faber, voorzitter, mr. Goes en mr. Willems, raadsheren, drs. Izeboud RA en De Munnik RA, raden, in tegenwoordigheid van mr. Philips, griffier, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van de Ondernemingskamer van 9 november 2009.