11.4 Duiding

De deelconclusies van de casestudies leveren elk afzonderlijk een bijdrage aan de kennis van de lokale democratie, maar ook in dit onderzoek geldt dat het geheel groter is dan de som der delen. Om dat geheel goed te kunnen duiden, en daarmee de centrale te vraag te kunnen beantwoorden, is het nodig wat meer afstand te nemen van de individuele onderwerpen. Een goed opstapje daarvoor vormt het rapport Verdelen, vertrouwen en verantwoorden van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv).1 Daarin stelde de Rfv dat ‘de governance-theorie leert dat de overheid steeds meer de rol van voorwaardenscheppende entiteit heeft en niet langer optreedt als hiërarchisch bevelende overheid. Het in gezamenlijkheid met andere partijen nastreven van beleidsdoelen vereist een daarbij passende vorm van horizontale sturing’.2 Volgens de Rfv was er op rijksniveau nog nauwelijks sprake van horizontale sturing en had de rijksoverheid nog een sterke voorkeur voor verticale beleidsinstrumenten. Op decentraal niveau was dat anders: ‘[decentrale] overheden maken voor netwerksamenwerking enerzijds gebruik van een instrumentarium dat een zekere gelijkwaardigheid tussen de samenwerkende organisaties veronderstelt. Anderzijds is hun handelen gebaseerd op formele bevoegdheden. Bevoegdheden alleen volstaan echter niet langer: overtuigingskracht en onderhandelingsvaardigheden, informatie en communicatie hebben aan belang gewonnen’.3

De governance-theorie is in de opzet van elk van de hier onderzochte democratische initiatieven te herkennen. Bij elk initiatief probeerde de lokale overheid publiek beleid tot stand te brengen door middel van een gelijkwaardige samenwerking met gewone burgers, waarbij de overheid zelf vooral een faciliterende rol op zich nam. Het op deze wijze betrekken van de samenleving bij het maken van gemeentelijk beleid is de meest recente uiting van een ontwikkeling die al veel langer gaande is. Wanneer de geschiedenis van de lokale democratie en het bijbehorende wettelijke kader wordt bestudeerd, is het duidelijk dat het openbaar bestuur op gemeentelijk niveau consistent een ontwikkeling laat zien in de richting van het openstellen van het bestuur voor externen en richting een gemeenteraad die minder allesomvattend is. In de jaren 60 van de negentiende eeuw was er discussie over de vraag of een kandidaat-vertegenwoordiger verkiezingsbeloften mocht doen. Een halve eeuw later ging de Grondwet juist veronderstellen dat kandidaat-vertegenwoordigers zich committeerden aan verkiezingsprogramma’s van politieke partijen. Men vond het aan het begin van de twintigste eeuw nodig bij wet vast te leggen dat het college bevoegd was zich bij de opneming van de boeken en de kas van de Ontvanger te laten bijstaan door een deskundige. Ondertussen is de controle van de jaarrekening volledig uitbesteed aan de (externe) accountant en is het normaal dat het gemeentebestuur op andere terreinen deskundigen betrekt bij het gemeentelijk beleid. Aan het begin van de twintigste eeuw was het slechts mondjesmaat mogelijk voor de raad om bevoegdheden te delegeren en was dat meer uitzondering dan regel. Ondertussen is de uitzondering de regel geworden en kunnen bevoegdheden niet alleen aan het college gedelegeerd worden, maar ook aan volledig uit externen bestaande bestuurscommissies. In het oorspronkelijke monistische stelsel vonden alle bevoegdheden hun oorsprong in de raad. Ondertussen berust het bestuurlijke primaat in beginsel bij het college en is de positie van dit orgaan meer en meer los komen te staan van de raad. Kortom, het is al lang niet meer de bedoeling dat de gemeenteraad alles zelf bepaalt en doet. Door deze herpositionering van de raad is er in beginsel meer ruimte gekomen voor initiatieven om betrokken te zijn bij het maken en uitvoeren van gemeentelijk beleid, zeker wanneer initiatieven een beroep kunnen doen op deskundigheid. Aan de uitvoerende kant van het gemeentebestuur kunnen al bevoegdheden op allerlei materiële beleidsterreinen worden overgedragen aan initiatieven, mits zij worden vormgegeven als bestuurscommissie. Delegatie van sommige andere bevoegdheden, zoals die van het college om de uitvoeringsinformatie op te stellen, zou mogelijk kunnen worden gemaakt zonder dat dit principieel afbreuk doet aan de beginselen van de lokale democratie. De geïnstitutionaliseerde gemeentelijke democratie kan dus worden aangevuld met initiatieven die over dergelijke bevoegdheden wensen te beschikken. Daardoor kan een betere koppeling worden gemaakt tussen de politieke democratie van de systeemwereld en de bijbehorende formele bevoegdheden en de maatschappelijke democratie van de leefwereld.

De ontwikkeling dat er gaandeweg steeds meer externen bij het gemeentebestuur betrokken zijn geraakt, impliceert meer ruimte voor initiatieven om de lokale democratie aan te vullen. Een tweede ontwikkeling die zichtbaar wordt wanneer de geschiedenis van de lokale democratie en het wettelijk kader bestudeerd wordt, brengt een buitengrens aan op die ruimte. Hiervoor is beschreven dat de gemeenteraad gaandeweg minder allesomvattend is geworden. Tegelijkertijd heeft zich een bepaalde verdikking van zijn positie voorgedaan. Het belang van de raad als politiek orgaan heeft namelijk aan gewicht gewonnen. Dit is een zeer geleidelijke ontwikkeling geweest waartegen lange tijd weerstand is geboden. Een belangrijke eerste stap in die ontwikkeling is natuurlijk de introductie geweest van het algemeen kiesrecht en het stelsel van evenredige vertegenwoordiging in 1917 en 1919, waarmee vertegenwoordiging van politieke voorkeuren het uitgangspunt werd voor de samenstelling van de raad. Daarnaast werd het in 1948 mogelijk wethouders niet alleen op objectieve gronden weg te sturen, maar ook op politieke gronden, ook al werd bij de introductie van deze mogelijkheid nog gesteld dat het eigenlijk niet de bedoeling was op die manier van de bevoegdheid gebruik te maken. Vervolgens moet de begroting sinds kort door de raad vooral als beleidsinstrument worden aangewend. Niet alleen moet de begroting duidelijk maken waaraan middelen worden uitgegeven, maar uit het programmaplan moet ook blijken welke politieke beleidskeuzes daaraan ten grondslag liggen. Ook hieruit blijkt dat de raad vooral in staat moet zijn om zijn politieke keuzes tot uitdrukking te brengen. Om die reden beschikt hij over bepaalde formele bevoegdheden zoals het budgetrecht, de ontslagbevoegdheid en de bevoegdheid straffen te stellen op overtreding van algemeen verbindende voorschriften die verzekeren dat hij het politieke primaat heeft. Het bestaan van dat primaat valt niet te verenigen met de gelijkwaardigheid tussen partners in een netwerksamenwerking die in de governance-theorie wordt verondersteld en nagestreefd. Dit betekent dat initiatieven hooguit input kunnen leveren over hoe de raad van de bevoegdheden gebruik zou moeten maken die voor zijn politieke primaat van cruciaal belang zijn. Zij zullen er nooit zelf over kunnen beschikken en de bevoegdheid kan ook nooit met hen gedeeld worden zonder dat het politieke primaat van de raad geweld wordt aangedaan.

Dat juist de raad over het primaat beschikt, is natuurlijk geen toeval. In de politiek staan nu eenmaal niet alle neuzen dezelfde kant op en doordat middelen schaars zijn, moeten er keuzes gemaakt worden. Het maken van die keuzes is niet makkelijk en niet fijn, zoals ook mooi blijkt uit het evaluatierapport van Breda Begroot: ‘[a]lgemeen kan gesteld worden dat het voor de deelnemers aan de pilots […] moeilijk was om ‘dichtbij’ keuzes te maken die mede dorpsgenoten of organisaties benadeelt’.4 Het feit dat in de raad politieke opvattingen kunnen worden verwoord, dat verschillende belangen kunnen worden afgewogen en dat uiteindelijk knopen kunnen worden doorgehakt op zo’n manier dat men elkaar niet in de haren vliegt, is dé reden waarom dit orgaan het politieke primaat moet toekomen en waarom initiatieven die inbreuk maken op dit primaat geen aanvulling zijn op de geïnstitutionaliseerde lokale democratie maar een aanpassing.

Ten slotte is er nog een derde ontwikkeling die uit de bestudering van de geschiedenis van de lokale democratie en het wettelijk kader naar voren komt en die implicaties heeft voor de verhouding van initiatieven tot het wettelijk kader. Het betreft de (vrij recente) politisering van de raad en de dualisering van het gemeentebestuur. Ideeën daarover doen al zeker sinds het proefschrift van Van Poelje uit 1914 de ronde, maar pas in 2002 is dit ook het uitgangspunt van het wettelijk kader geworden. Op basis daarvan zijn organen die belast zijn met vertegenwoordiging, normering, controle en budgettering gescheiden van organen die belast zijn met het bestuur en de uitvoering. Daarnaast was het de bedoeling dat dualisering zou leiden tot een meer politiek geprofileerde rol van de raad en een sterkere oppositie tegenover het college, zowel door de raad als geheel als door individuele fracties. Of dit gelukt is, is een vraag die hier niet beantwoord hoeft te worden. Wel moet geconstateerd worden dat de opzet van veel initiatieven botst met de ideeën van politisering en de dualisering. Kijkend naar de besluitvormingsprocessen van deze initiatieven probeert men verschillen niet uit te vergroten, maar juist weg te masseren. Het zoeken naar gedeelde standpunten en opvattingen staat centraal en liever gaat men niet over tot een stemming om tot een besluit te komen. Ook maakt men geen onderscheid tussen hoofdlijnen en details van het gemeentelijk beleid of tussen kaderstelling en uitvoering. Dat blijk duidelijk uit de opzet van een initiatief als de Coöperatieve Wijkraad, waarin staat dat de wijkraad over alles gaat dat de wijk aangaat. Een dergelijke opzet sluit meer aan bij het oorspronkelijke monistische uitgangspunt van de lokale democratie. Lange tijd werd dat uitgangspunt gekoesterd als een bewonderenswaardig onderscheid met de nationale democratie. Kamerleden waren in 1948 bijvoorbeeld bevreesd dat de introductie van de ontslagbevoegdheid de lokale democratie meer zou doen lijken op de nationale democratie, waarop de minister opmerkte dat dat absoluut niet de bedoeling van de maatregel was. Het standpunt dat de lokale democratie een wezenlijk andere is dan de nationale, wat onder andere tot uitdrukking kwam in de brede afspiegelingscolleges die lange tijd de norm waren, werd tot voor kort geregeld in het parlement verkondigd. In 2002 is uiteindelijk een principiële keuze gemaakt voor een invulling van de lokale democratie die meer lijkt op de nationale democratie. De opzet van bepaalde initiatieven die hier zijn onderzocht en beschreven botsen op die principiële keuze, waardoor zij de geïnstitutionaliseerde democratie eerder aanpassen dan aanvullen. Als men dit soort initiatieven toch wil faciliteren, dan zou men in ieder geval deels op de keuze uit 2002 moeten terugkomen. Het betreft dan niet de personele scheiding tussen vertegenwoordiging en bestuur, waar overigens vrijwel alle betrokkenen over te spreken zijn, maar vooral het idee dat de vertegenwoordiging zich alleen op de hoofdlijnen zou moeten richten en dat er een strikte scheiding moet zijn tussen kaderstelling en bestuur. Men zou, met andere woorden, af moeten stappen van het idee dat duidelijk tot uitdrukking komt in de Handreiking duale begroting, namelijk dat de raad alleen antwoord geeft op de eerste en derde w-vraag (wat willen we en wat mag het kosten?) en dat het college alleen antwoord geeft op de tweede w-vraag (wat gaan we daarvoor doen?).