HvJ EU, 09-09-2021, nr. C-238/20

Artikel 4 van de sugu un biotopu aizsardzības likums (wet inzake het behoud van soorten en biotopen) van 16 maart 20008., met als opschrift ‘Bevoegdheden van de ministerraad’, bepaalt in punt 6:

Artikel 10 van deze wet, met als opschrift ‘Recht op compensatie voor eigenaren of gebruikers van gronden’, luidt als volgt:

Artikel 5 van de lauksaimniecības un lauku attīstības likums (wet inzake landbouw en plattelandsontwikkeling) van 7 april 20049., met als opschrift ‘Door de staat en de Europese Unie verleende steun’, bepaalt in lid 7:

Ministru kabineta noteikumi Nr. 558 ‘De minimis atbalsta uzskaites un piešķiršanas kārtība zvejniecības un akvakultūras nozarē’ (besluit nr. 558 van de ministerraad betreffende de wijze van berekening en toekenning van de-minimissteun in de visserij- en aquacultuursector) van 29 september 201510. luidt als volgt:

Ministru kabineta noteikumi Nr. 353 ‘Kārtība, kādā zemes īpašniekiem vai lietotājiem nosakāmi to zaudējumu apmēri, kas saistīti ar īpaši aizsargājamo nemedījamo sugu un migrējošo sugu dzīvnieku nodarītajiem būtiskiem postījumiem, un minimālās aizsardzības pasākumu prasības postījumu novēršanai’ (besluit nr. 353 van de ministerraad betreffende de procedure om de omvang te bepalen van de verliezen die eigenaren of gebruikers van gronden hebben geleden door aanzienlijke schade die is veroorzaakt door trekkende diersoorten en speciaal beschermde diersoorten waarop niet gejaagd mag worden, en betreffende de minimumeisen waaraan de beschermende maatregelen om schade te voorkomen, moeten voldoen) van 7 juni 201611. bepaalt:

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 17 van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat compensatie die door een lidstaat wordt toegekend voor de verliezen die op grond van de vogelrichtlijn beschermde vogels hebben aangericht aan aquacultuur in een Natura 2000-gebied (hierna: ‘litigieuze compensatie’), lager is dan de door de betrokken onderneming daadwerkelijk geleden verliezen.

De verwijzende rechter merkt op dat compensatie voor het beperken van het eigendomsrecht overeenkomstig artikel 17, lid 1, van het Handvest daadwerkelijk moet overeenkomen met de realiteit, terwijl het compensatiebedrag in het onderhavige geval hoofdzakelijk wordt berekend in verhouding tot de oppervlakte van de visvijvers, maar geen rekening wordt gehouden met het aantal vissen dat wordt opgegeten, dat wil zeggen met de omvang van de werkelijk geleden verliezen. Hij voegt eraan toe dat de vogelrichtlijn aan de lidstaten de mogelijkheid biedt om van die richtlijn af te wijken teneinde belangrijke schade aan de visserij te voorkomen.

Sātiņi-S betoogt dat zij op grond van de nationale regeling 88 % van haar verliezen moet dragen, hetgeen afbreuk doet aan haar concurrentievermogen, terwijl kleine aquacultuurondernemingen die buiten Natura 2000-gebieden opereren voor 100 % worden gecompenseerd voor de door hen geleden verliezen, hetgeen oneerlijke mededinging oplevert.

De Letse en de Ierse regering voeren aan dat op een lidstaat geen enkele verplichting rust tot volledige compensatie voor door beschermde vogels veroorzaakte verliezen aan aquacultuur in een Natura 2000-gebied. De verplichtingen die voortvloeien uit de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn vormen geen ontzegging van het recht op eigendom, maar veeleer een toezicht op de uitoefening ervan. Gesteld wordt dat in het onderhavige geval de beperking van het recht op eigendom voortvloeit uit de vogelrichtlijn en een doelstelling van algemeen belang beoogt, namelijk de instandhouding van het milieu. Bovendien voorziet deze richtlijn niet in compensatie. Voorts wijst de Letse regering erop dat het bedrag van de gecompenseerde verliezen wordt berekend volgens een formule die niet noodzakelijkerwijs rekening houdt met alle geleden verliezen, alsmede dat de Letse wetgever de procedure ter berekening van de litigieuze compensatie in die zin zal herzien en dat de nieuwe compensatiemaatregel bij de Commissie zal worden aangemeld als staatssteun.

De Commissie stelt voor de eerste prejudiciële vraag niet te beantwoorden omdat het Hof ingevolge artikel 51, lid 1, van het Handvest daar niet bevoegd toe is. Met de betaling van de litigieuze compensatie is er immers geen sprake van het ten uitvoer brengen van het recht van de Unie in de zin van deze bepaling, aangezien de vogelrichtlijn noch de habitatrichtlijn bij de tenuitvoerlegging ervan voorziet in compensatie voor schade aan particulier eigendom, in casu aquacultuurvijvers. Het Unierecht voorziet alleen in de mogelijkheid om staatssteun te verlenen in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo)13., het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV)14., de richtsnoeren van de Europese Unie voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector en in plattelandsgebieden 2014–202015. of de richtsnoeren voor het onderzoek van staatssteun in de visserij- en aquacultuursector16..

Om te beginnen wijs ik erop dat volgens artikel 51, lid 1, van het Handvest, dat de werkingssfeer van het Handvest regelt, de bepalingen van dit Handvest uitsluitend tot de lidstaten zijn gericht wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Deze bepaling bevestigt de vaste rechtspraak van het Hof volgens welke de in de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten toepassing kunnen vinden in alle situaties die door het Unierecht worden beheerst, maar niet daarbuiten. Wanneer een juridische situatie niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, is het Hof niet bevoegd om daarover uitspraak te doen en kunnen de eventueel aangevoerde bepalingen van het Handvest op zich niet de grondslag vormen voor die bevoegdheid.17.

De vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn bevatten geen enkele bepaling tot instelling van een compensatiemechanisme voor aan particulieren berokkende schade als gevolg van de maatregelen ter uitvoering van deze richtlijnen. Verder kan aan het door de verwijzende rechter vermelde artikel 9 van de vogelrichtlijn, volgens hetwelk de lidstaten mogen afwijken van de vereisten van deze richtlijn, onder meer ter voorkoming van belangrijke schade aan visserij, mijns inziens geen recht op compensatie worden ontleend. In dit verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat de Uniewetgever het in het kader van zijn ruime beoordelingsbevoegdheid op het gebied van het landbouwbeleid aangewezen kan achten om over te gaan tot schadeloosstelling, maar dat uit die vaststelling niet kan worden afgeleid dat het Unierecht een algemeen beginsel kent volgens hetwelk schadeloosstelling in alle omstandigheden verplicht is.18.

Aangezien uit het Unierecht geen vergoedingsverplichting kan worden afgeleid, volgt hieruit dat een nationale maatregel op grond waarvan de betrokken lidstaat een — zij het gedeeltelijke — compensatie toekent voor schade die op grond van de vogelrichtlijn beschermde vogels hebben aangericht aan aquacultuur in een Natura 2000-gebied, niet onder het Unierecht valt, maar uitsluitend berust op de keuze van de nationale wetgever. In het kader van de prejudiciële verwijzingsprocedure van artikel 267 VWEU staat het niet aan het Hof zich uit te spreken over de uitlegging van nationale rechtsbepalingen en over de juistheid van de uitlegging die de nationale rechter daaraan geeft.19.

Ik ben dan ook van mening dat de betaling van de litigieuze compensatie voor het beperken van het door artikel 17 van het Handvest gewaarborgde recht op eigendom onder de hier aan de orde zijnde omstandigheden niet kan worden aangemerkt als het ten uitvoer brengen van het recht van de Unie in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest.

Derhalve geef ik het Hof in overweging om aan de verwijzende rechter te antwoorden dat het Hof niet bevoegd is om de eerste prejudiciële vraag te beantwoorden.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de litigieuze compensatie aan te merken is als staatssteun.

De verwijzende rechter betwijfelt of tegemoetkomingen die worden toegekend vanwege het feit dat er wordt voldaan aan publiekrechtelijke verplichtingen die voortvloeien uit de vogelrichtlijn, zijn aan te merken als staatssteun. Hij is van mening dat dergelijke tegemoetkomingen veeleer een vergoeding voor de geleden verliezen als bedoeld in artikel 17, lid 1, van het Handvest zijn.

De Letse regering en de Commissie betogen dat de litigieuze compensatie aan te merken is als staatssteun. Meer in het bijzonder wijzen zij erop dat de beperkingen die voortvloeien uit het recht van de Unie, en met name de wettelijke verplichting om in het wild levende dieren te beschermen en door hen veroorzaakte schade te dulden, een normaal handelsrisico voor een aquacultuurexploitant vormen en dat de lidstaat door de toekenning van de litigieuze compensatie een last vermindert die onder normale omstandigheden drukt op bepaalde marktdeelnemers. Bovendien beantwoordt de litigieuze compensatie aan geen enkele van de door de Commissie aangehaalde situaties waarin het Hof heeft geoordeeld dat er geen sprake was van een voordeel, maar komt zij daarentegen overeen met een bepaald type steun dat wordt toegekend in overeenstemming met de richtsnoeren in de landbouw- en de bosbouwsector of de richtsnoeren in de visserij- en aquacultuursector.

De Ierse regering brengt daartegen in dat de litigieuze compensatie een vergoeding vormt voor de geleden schade of voor een in het algemeen belang verrichte dienst door de eigenaar van een beschermd gebied, die een extra aansprakelijkheid op milieugebied moet dragen, zodat er geen sprake is van een voordeel dat kan worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU. Voorts wordt betoogd dat deze compensatie ook niet van selectieve aard is, aangezien de ontvangers ervan niet verkeren in een vergelijkbare situatie als die van personen van wie de gebieden niet zijn aangewezen als beschermde gebieden. Ook de Nederlandse regering — die aan de mondelinge behandeling heeft deelgenomen — betoogt dat er in het hoofdgeding geen sprake is van staatssteun, aangezien de lidstaat op grond van artikel 17, lid 1, van het Handvest verplicht is om compensatie te betalen voor de schade die het gevolg is van het nakomen van bepaalde, uit de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn voortvloeiende publiekrechtelijke verplichtingen die leiden tot een onevenredige en buitensporige last voor de eigenaar.

Om te beginnen merk ik op dat uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat een nationale maatregel slechts kan worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU indien voldaan is aan alle hiernavolgende voorwaarden. Ten eerste moet het gaan om een maatregel van de staat of die met staatsmiddelen bekostigd is. Ten tweede moet deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. Ten derde moet die maatregel de begunstigde een selectief voordeel verschaffen. Ten vierde moet de betreffende maatregel de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen.20. Bovendien is het begrip ‘staatssteun’ een objectief en juridisch begrip. Het is vaste rechtspraak van het Hof dat artikel 107, lid 1, VWEU geen onderscheid maakt op grond van de redenen of doeleinden van maatregelen van de staten, maar deze definieert aan de hand van de gevolgen ervan.21.

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de litigieuze compensatie de ontvanger ervan een voordeel verschaft, gelet op de vermeende omstandigheid dat het om een vergoeding zou gaan.

In dit verband volgt eveneens uit vaste rechtspraak van het Hof dat als staatssteun worden beschouwd de maatregelen die, in welke vorm ook, ondernemingen direct of indirect kunnen bevoordelen of die moeten worden geacht een economisch voordeel te vormen dat de begunstigde onderneming onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen.22. Zo worden met name als steunmaatregelen beschouwd, maatregelen die de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor — zonder subsidies in de strikte zin van het woord te zijn — van dezelfde aard zijn en identieke gevolgen hebben.23. Het begrip ‘lasten die normaliter drukken op het budget van een onderneming’ omvat met name ook de extra kosten die ondernemingen moeten dragen ten gevolge van op een economische activiteit van toepassing zijnde wettelijke of bestuursrechtelijke verplichtingen of bij overeenkomst aangegane verbintenissen.24.

Hieruit volgt dat aan het bestaan van een voordeel niet wordt afgedaan door de gestelde compenserende aard van een maatregel die tot doel heeft om verliezen op te vangen die een marktdeelnemer heeft geleden door het nakomen van een uit het Unierecht voortvloeiende verplichting, of om de schade te vergoeden die is veroorzaakt door het optreden van natuurlijke gebeurtenissen die verband houden met de normale voorwaarden voor de uitoefening van de betrokken economische activiteit.

Ten eerste behoren de kosten voor het nakomen van bindende voorschriften met het oog op milieubescherming immers tot de normale bedrijfskosten van een onderneming in de aquacultuursector.25. Derhalve moeten maatregelen tot compensatie van deze kosten worden beschouwd als maatregelen die de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en moeten zij worden geacht een economisch voordeel te vormen dat de begunstigde onderneming onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen.

Ten tweede blijkt uit artikel 107, lid 2, onder b), VWEU dat steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen verenigbaar zijn met de interne markt. Hieruit volgt dat dergelijke maatregelen volgens het VWEU zijn aan te merken als staatssteun in de zin van lid 1 van dat artikel, ook al wordt ermee beoogd te voorzien in compensatie. Dit geldt a fortiori voor schade die het gevolg is van heel gewone en voorzienbare natuurlijke gebeurtenissen, zoals de trek van wilde vogels. Overigens worden maatregelen ter vergoeding van door beschermde dieren aangerichte schade — die in de landbouw-, visserij- en aquacultuursector veelvuldig voorkomen — vaak gekwalificeerd als staatssteun en getoetst op hun verenigbaarheid in de zin van de richtsnoeren in de landbouw- en de bosbouwsector26. of de richtsnoeren in de visserij- en aquacultuursector, zoals de Commissie heeft benadrukt in haar schriftelijke opmerkingen.

Bovendien kan de litigieuze compensatie niet worden gerekend tot de gevallen waarin het Hof heeft geoordeeld dat overheidsbijdragen juridisch een fundamenteel ander karakter hebben dan een steunmaatregel en op grond daarvan heeft uitgesloten dat deze een voordeel opleveren dat kan worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

Om te beginnen blijkt uit het door de verwijzende rechter vermelde feit dat de litigieuze compensatie is toegekend overeenkomstig de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn — ervan uitgaande dat dit vaststaat — immers niet dat de compensatiemaatregel voldoet aan de in het arrest Altmark27. genoemde voorwaarden volgens welke een overheidsmaatregel ten gunste van een met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen belaste onderneming geen voordeel vormt dat kan worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

In dit verband volstaat het enkele feit dat de op de staat rustende verplichtingen met betrekking tot het Natura 2000-gebied zijn ingesteld krachtens het Unierecht, en meer bepaald op grond van de vogelrichtlijn, niet om aan te tonen dat Sātiņi-S werd belast met de uitvoering van duidelijk omschreven openbaredienstverplichtingen in de zin van de eerste van de vier in dat arrest genoemde cumulatieve voorwaarden.28. Integendeel, de Letse autoriteiten — in de administratieve procedure — en de Letse regering — in de procedure bij het Hof — hebben de litigieuze compensatie niet zozeer als compensatie voor de kosten van openbaredienstverplichtingen als wel als (de-minimis)steun gekwalificeerd.

Verder blijkt niet uit het aan het Hof overgelegde dossier dat is voldaan aan de overige in dat arrest genoemde voorwaarden. Hoewel het aan de verwijzende rechter staat om na te gaan of in casu aan die voorwaarden is voldaan, lijkt mij dit op het eerste gezicht geenszins het geval te zijn.29.

Vervolgens is het juist dat het Hof in het arrest Asteris e.a./Griekenland en EEG30. heeft geoordeeld dat de vergoeding die de nationale autoriteiten op grond van een rechterlijke uitspraak zouden moeten betalen aan particulieren ter zake van door die autoriteiten veroorzaakte schade, geen steunmaatregel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is. Het Hof heeft dienaangaande verduidelijkt dat steunmaatregelen als maatregelen van de overheid ter begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producten juridisch een fundamenteel ander karakter hebben dan vergoedingen die de nationale autoriteiten op grond van een rechterlijke uitspraak eventueel aan particulieren moeten betalen ter zake van schade die zij aan die particulieren hebben veroorzaakt, zodat deze vergoedingen geen steun in de zin van de artikelen 107 en 108 VWEU vormen.

Ik ben echter van mening dat de in het arrest van 27 september 1988, Asteris e.a./Griekenland en EEG (106/87–120/87, EU:C:1988:457), gegeven uitlegging niet relevant is voor het hoofdgeding, aangezien dit geding niet draait om op grond van de niet-contractuele aansprakelijkheid van de betrokken lidstaat verschuldigde of betaalde bedragen, maar om compensatie voor uit wettelijke verplichtingen of natuurlijke gebeurtenissen voortvloeiende kosten die normaliter door de betrokken ondernemingen worden gedragen bij de uitvoering van hun economische activiteiten.31.

Tot slot is het duidelijk, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft aangegeven, dat de litigieuze compensatie niet kan worden gerekend tot de gevallen waarin er sprake is van ten onrechte toegepaste heffingen32., en evenmin tot de gevallen waarin schadevergoeding wordt toegekend als compensatie voor onteigening33.. In die gevallen werden de betrokken lidstaten verplicht tot terugbetaling van de onterecht geïnde heffingen of tot betaling van de waarde van een goed waarvan de eigendom aan de eigenaar was ontnomen. Anders dan de litigieuze compensatie hadden de betalingen in die zaken betrekking op lasten die niet konden worden gekwalificeerd als lasten die onder normale marktvoorwaarden drukken op het budget van een onderneming in de zin van de in punt 39 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak.

Hoewel in beginsel niet kan worden uitgesloten dat compensatie voor een last die uitzonderlijk is ten opzichte van de normale marktvoorwaarden, in andere bijzondere omstandigheden niet is aan te merken als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU34., kan hiervan in het onderhavige geval derhalve geen sprake zijn.

Ik geef het Hof dan ook in overweging om op de tweede prejudiciële vraag te antwoorden dat de litigieuze compensatie een voordeel vormt dat kan worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, voor zover is voldaan aan de overige daarin gestelde voorwaarden. Het staat aan de verwijzende rechter om dit na te gaan.35.

Met zijn derde en laatste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het de-minimisplafond waarin artikel 3, lid 2, van de de-minimisverordening visserij voorziet, geldt ingeval de litigieuze compensatie staatssteun vormt.

Volgens de verwijzende rechter blijkt uit artikel 1 van de de-minimisverordening visserij, gelezen in samenhang met overweging 15 ervan, dat die verordening prima facie niet van toepassing is op die compensatie.

Zowel de Letse regering als de Commissie is de mening toegedaan dat de litigieuze compensatie onder de werkingssfeer van de de-minimisverordening visserij valt, gelet op het feit dat de Republiek Letland ervoor heeft gekozen om deze verordening uit te voeren.

Om een antwoord te kunnen geven op de gestelde vraag, lijkt het mij nuttig om onderscheid te maken tussen enerzijds de toepasselijkheid van de de-minimisverordening visserij op een situatie als de onderhavige en anderzijds de concrete toepassing van deze verordening door de Letse autoriteiten.

Wat het eerste aspect betreft, ben ik van mening — ervan uitgaande dat de litigieuze compensatie staatssteun vormt — dat de de-minimisverordening visserij van toepassing is, aangezien geen van de in artikel 1 van die verordening genoemde uitzonderingen op haar werkingssfeer in het onderhavige geval van toepassing is.

Voorts is in de door de verwijzende rechter aangehaalde overweging 15 van de de-minimisverordening visserij en in artikel 4 ervan met name aangegeven dat deze verordening alleen van toepassing is op steun waarvan het brutosubsidie-equivalent vooraf precies kan worden berekend zonder dat een risicoanalyse hoeft te worden uitgevoerd (‘transparante steun’), zoals bijvoorbeeld het geval is bij subsidies. Aangezien de litigieuze compensatie wordt toegekend in de vorm van een schadeloosstelling achteraf, komt zij in wezen overeen met een subsidie, in die zin dat het brutosubsidie-equivalent ervan vooraf precies kan worden berekend. Mijns inziens is er dan ook sprake van transparante steun in de zin van die verordening.

Wat het tweede aspect betreft, wijs ik erop dat als de de-minimisverordening visserij van toepassing is, de lidstaat ofwel de litigieuze compensatie bij de Commissie kan aanmelden met het oog op de goedkeuring ervan als met de interne markt verenigbare steun, ofwel zich ertoe kan beperken die compensatie aan te merken als de-minimissteun. In het onderhavige geval konden de Letse autoriteiten de compensatie dan ook terecht als de-minimissteun aanmerken.

Derhalve geef ik het Hof in overweging om op de derde prejudiciële vraag te antwoorden dat een lidstaat het de-minimisplafond als bedoeld in artikel 3, lid 2, van de de-minimisverordening visserij kan hanteren voor tegemoetkomingen in de schade die op grond van de vogelrichtlijn beschermde in het wild levende vogels hebben aangericht aan aquacultuur in een Natura 2000-gebied.