13.2 Ontwikkeling van het transparantieregime

In de loop der jaren heeft zich een gedetailleerd kader aan regelgeving ontwikkeld, waaraan politieke partijen moeten voldoen bij het in ontvangst nemen van particuliere giften. Hoewel lange tijd niet bij wet geregeld, is transparantie van partijfinanciering al lange tijd onderwerp van discussie. Al lang voordat de Wet subsidiëring politieke partijen (Wspp) zijn intrede deed, zijn voorstellen gedaan om tot transparantieverplichtingen voor partijen te komen. In 1954 bijvoorbeeld stelde de Staatscommissie-Van Schaik het onderwerp aan de orde. De commissie was voorstander van een grondwettelijke vermelding van het partijwezen, die het mogelijk maakt om ‘in het belang van een zuivere politieke wilsvorming’ regels te stellen omtrent partijen. Als voorbeeld van dergelijke regels noemde de commissie regels omtrent de openbaarmaking van partijinkomsten en -uitgaven. 1Daarmee koppelde de commissie transparantie van financiën dus aan het belang van een ‘zuivere politieke wilsvorming’, helaas zonder uiteen te zetten wat zij onder dat begrip verstond. De daadwerkelijke reden die transparantieverplichtingen voor partijen kon rechtvaardigen, bleef dus in nevelen gehuld. De Staatscommissie-Teulings/Donner gaf in haar eindrapport (1958) wel een rechtvaardiging voor transparantievereisten. Volgens de commissie zou inzage in de herkomst en besteding van de partijfinanciën kunnen aantonen of derden het handelen van de partij proberen te beïnvloeden. 2Transparantievereisten zouden dus het onafhankelijk functioneren van partijen kunnen waarborgen. Desondanks pleitte de commissie niet voor invoering van dergelijke regels. Zij vreesde dat het, gegeven de verschillende organisatiestructuren van de partijen, lastig zou zijn om een uniforme regeling in het leven te roepen waarvan partijen die iets te verbergen hadden geen misbruik zouden kunnen maken. Ook leek mee te spelen dat bij de commissie geen voorbeelden bekend waren van misstanden op het gebied van partijfinanciering,3 hetgeen in de afwezigheid van transparantieregels overigens niet verwonderlijk is.

Tot een eerste, voorzichtige transparantieregeling kwam het pas in 1995, toen minister van BZK Dijkstal de politieke partijen bewoog tot het sluiten van een ‘Convenant inzake de openbaarmaking van giften aan politieke partijen’.4 Het Convenant volgde op een wetsvoorstel Openbaarheid giften aan politieke groeperingen, dat op zulke heftige bezwaren van de partijen stuitte dat het voorstel nooit is ingediend. 5Het bestaan van dit Convenant leek vervolgens de reden om in het voorstel voor de Wspp aanvankelijk geen bepaling op te nemen over transparantie van giften. In de memorie van toelichting merkte de regering op dat ‘ongewenste of onzichtbare beïnvloeding’ moest worden tegengaan, in welk kader zij openbaarheid ten aanzien van de inkomstenbronnen van partijen belangrijk vond. Vervolgens wees de regering echter op de reeds gemaakte afspraken tot zelfregulering: een wettelijke regeling kon achterwege blijven.6 Nu stuitte, opvallend genoeg, juist het ontbreken van een wettelijke transparantieregeling inzake giften en sponsorgelden op kritiek van de partijen. Zo vroegen leden van de PvdA-fractie de minister of hij mogelijkheden zag om (alsnog) een dergelijke verplichting in de wet op te nemen. De SP-fractie achtte zelfregulering een ongeschikt instrument en ook de SGP-fractie plaatste op haar beurt vraagtekens bij het ontbreken van een regeling inzake het ontvangen van giften en sponsorgelden. 7Naar aanleiding van de kritiek heroverwoog de minister zijn eerder ingenomen standpunt: het beginsel van openbaarheid was bij nader inzien toch zo belangrijk dat het een wettelijke grondslag verdiende. Om die reden introduceerde de minister bij nota van wijziging een wettelijke openbaarmakingsplicht in artikel 18 van de Wspp.8

Inhoudelijk was deze openbaarmakingsplicht gelijk aan het Convenant. Artikel 18 Wspp hield in dat partijen ontvangen giften boven de € 4.537,80 (in de guldentijd fl. 10.000), die niet van een natuurlijke persoon afkomstig waren, openbaar gemaakt moesten worden in het financiële verslag van de partij. Daarbij moesten de hoogte van het bedrag, de datum van de gift en de naam van de gever worden vermeld, dit laatste alleen indien de gever daar geen bezwaar tegen maakte.9 Ook moest het financieel verslag het totaal aan ontvangen giften vermelden, onder welk bedrag dus ook de giften vielen die minder dan € 4.537,80 bedroegen. Dit bedrag hoefde niet uitgesplitst te worden in individuele giften. 10

Artikel 18 Wspp schoot op talloze manieren tekort. 11Om te beginnen kende het regime geen sanctiemechanisme dat kon waarborgen dat partijen zich ook daadwerkelijk aan de openbaarheidsverplichtingen hielden. Volgens de minister hadden de voorschriften het karakter van ‘behoorlijkheidsnormen’. 12Door niet aan de verplichtingen te voldoen, overtraden partijen weliswaar de wet, maar deze overtreding had verder geen gevolgen. Daarnaast had artikel 18 Wspp alleen betrekking op giften, niet op sponsorgelden (zijnde schenkingen ‘anders dan om niet’). 13Dat is des te opvallender omdat zowel de regering als de Kamerfracties bij de behandeling van de Wspp belang zeiden te hechten aan transparantie van sponsoring.14 Met artikel 18 Wspp werd die transparantie niet bereikt. Daar komt bij dat een definitie van het begrip ‘gift’ in de wet ontbrak, zodat ter beoordeling van de partijen bleef of een financiële bijdrage als gift moest worden aangemerkt (en dus in bepaalde omstandigheden openbaar gemaakt moest worden), of dat zij buiten de reikwijdte van dat begrip viel.15 Ten derde kon ook de grens van € 4.537,80 als gebrek worden gezien. Ook met lagere bedragen kan het handelen van partijen immers ongewenst beïnvloed worden.16 Ten vierde vielen alleen rechtspersonen onder de regeling. Donaties van natuurlijke personen hoefden niet openbaar gemaakt te worden, anders dan door deze op te nemen in het totaaloverzicht van ontvangen giften dat partijen moesten maken. 17De gegevens van de donateur hoefden daar echter niet bij vermeld te worden. De reden die de regering voor het onderscheid tussen natuurlijke personen en rechtspersonen aandroeg, was dat het risico op belangenverstrengeling bij rechtspersonen groter was. Ook de privacy van natuurlijke personen die giften deden aan partijen, speelde een rol. 18Niet alleen werd daarmee geen recht gedaan aan het feit dat ook natuurlijke personen het handelen van partijen zouden kunnen beïnvloeden, maar ook werd daarmee het risico geaccepteerd dat rechtspersonen hun giften via natuurlijke personen zouden verstrekken. Daarmee konden rechtspersonen hun giften aan het openbaarmakingsregime onttrekken. Sowieso konden de rechtspersonen er zoals gezegd voor kiezen om anoniem te blijven, door bezwaar te maken tegen naamsvermelding. 19Tot slot zij gewezen op het feit dat giften aan de aan partijen gelieerde instellingen als wetenschappelijke instituten en jongerenorganisaties niet onder de openbaarmakingsverplichting vielen. Het bezwaar daartegen is dat ook deze giften doorgesluisd kunnen worden naar de partij zelf. Ook op deze manier konden donateurs dus giften aan het openbaarmakingsregime onttrekken.20

Gegeven al deze gebreken is het niet vreemd dat al snel na de invoering van de Wspp werd gesproken over het aanscherpen van de regeling. 21Op een in 2000 opgestelde Notitie financiering politieke partijen volgde in 2002 een Notitie herijking Wet subsidiëring politieke partijen, waarin een aantal belangrijke bezwaren bij artikel 18 Wspp werd genoemd en verschillende aanscherpingen werden overwogen. 22Tot een daadwerkelijke wetswijziging op dit gebied kwam het vervolgens lange tijd echter niet, al werd daar achter de schermen wel aan gewerkt.23 De subsidiebedragen werden – zie het vorige hoofdstuk – enkele malen verhoogd en de subsidiabele doelen werden uitgebreid, maar de transparantieregeling werd ongemoeid gelaten. De kritiek op de regeling hield al die tijd aan. Zij nam bovendien nog serieuzere vormen aan toen de aan de Raad van Europa verbonden corruptiewaakhond GRECO (Group of States against Corruption) in 2008 een zeer kritisch rapport publiceerde over de Nederlandse transparantieregeling voor politieke partijen. 24Ook GRECO constateerde tal van gebreken en adviseerde onder meer om de openbaarmakingsdrempel te verlagen, sanctiebepalingen op te nemen en een onafhankelijke toezichthouder in te stellen die belast moest worden met het toezicht op politieke partijen en hun verkiezingscampagnes. 25

De kritiek van GRECO werd door de regering meegenomen in het in 2011 ingediende wetsvoorstel voor de Wfpp, dat een aantal aanscherpingen van de transparantieregeling bevatte.26 De Wfpp trad op 1 mei 2013 in werking.27 De wet werd in 2018 geëvalueerd door een Evaluatie- en Adviescommissie Wet financiering politieke partijen (beter bekend als de Commissie-Veling), die een rapport uitbracht onder de titel Het publieke belang van politieke partijen. Eind 2020 diende de regering een wetsvoorstel ter wijziging van de Wfpp in,28 dat vervolgens uitgebreid werd geamendeerd. Daarnaast diende de regering twee nota’s van wijziging in die het oorspronkelijke voorstel op belangrijke punten aanscherpten.29 Deze Evaluatiewet Wfpp trad in werking op 1 januari 2023.30

In de paragrafen 13.4 en verder komen de relevante aspecten van de Wfpp aan de orde. Daarbij komt aandacht toe aan de regeling in de Wfpp van 2013, de aanbevelingen van de Commissie-Veling, het oorspronkelijke wetsvoorstel voor de Evaluatiewet Wfpp en de bij amendement of nota van wijziging doorgevoerde veranderingen. Alvorens daarop in te gaan, moet echter de ratio van transparantieverplichtingen voor politieke partijen onder de loep genomen worden.