CBb, 30-11-2021, nr. 19/1581 en 21/1284

Bij [naam 1] B.V. (de broederij) worden kippeneieren van vleeskuikens uitgebroed. Vervolgens worden de vleeskuikens geleverd aan opfokbedrijven. De vleeskuikens krijgen eerst bij het opfokbedrijf de beschikking over voer en water. Tot die tijd moeten de kuikens teren op hun dooierzak.

Bij brief van 25 maart 2013 heeft Wakker Dier verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen de broederij, omdat zij de vleeskuikens, nadat deze uit het ei zijn gekomen en gedurende de tijd dat de kuikens op de broederij verblijven, geen toegang geeft tot drinkwater en voedsel. Volgens Wakker Dier is dit in strijd met de wettelijke regels ter bescherming van de gezondheid en het welzijn van dieren.

Bij besluit van 13 september 2013 heeft verweerder het handhavingsverzoek van Wakker Dier afgewezen. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat bij de broederij geen sprake is van een overtreding.

De beslissing op het hiertegen gemaakte bezwaar van 26 maart 2014 is door het College bij uitspraak van 29 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:170, vernietigd. Het College heeft verweerder daarbij opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van Wakker Dier.

De vervolgens door verweerder genomen beslissing op bezwaar van 11 juli 2017 is door het College bij uitspraak van 10 juli 2018, ECLI:NL:CBB:2018:309, wederom vernietigd. Het College heeft hiertoe, voor zover van belang, overwogen dat het welzijn van de kuikens in het geding komt als gevolg van het onthouden van voedsel en water als dat langer duurt dan 36 uur na de uitkomst uit het ei. Het door verweerder gehanteerde uitgangspunt dat eerst na 60 uur voer- en waterdeprivatie sprake is van aantasting van het welzijn, is niet in overeenstemming met de thans beschikbare kennis en dit uitgangspunt had dan ook niet ten grondslag mogen worden gelegd aan het standpunt van verweerder dat bij de broederij geen sprake was van een overtreding. In dit uitgangspunt kan naar het oordeel van het College geen grond worden gevonden om het verzoek om handhaving van Wakker Dier af te wijzen.

Het voorgaande heeft het College geleid tot het oordeel dat de beslissing op bezwaar van 11 juli 2017 was genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College heeft verweerder wederom opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar van Wakker Dier te nemen, met inachtneming van de uitspraak.

In de uitspraak van het College van 10 juli 2018 was geen termijn gesteld waarbinnen verweerder een nieuwe beslissing op de bezwaren tegen het primaire besluit diende te nemen. Bij uitspraak van 29 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:37, heeft het College verweerder opgedragen uiterlijk 4 juni 2019 te beslissen op de bezwaren van Wakker Dier.

Op 24 april 2019 heeft een nadere hoorzitting plaatsgevonden, waarbij de broederij en Wakker Dier een mondelinge toelichting hebben gegeven. Na de hoorzitting heeft de broederij een financiële onderbouwing van haar standpunt toegestuurd.

Bij brief van 21 augustus 2019 heeft verweerder een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom gestuurd. De broederij heeft, hoewel daartoe door verweerder in de gelegenheid gesteld, geen zienswijze naar voren gebracht omtrent het voornemen.

Bestreden besluit

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder aan de broederij een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 2.1, eerste lid, en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren. De broederij dient ervoor te zorgen dat de vleeskuikens die op haar bedrijf worden uitgebroed binnen 36 uur na uitkomst uit het ei de voor hen toereikende hoeveelheid gezond, en voor hun soort en leeftijd geschikt, voer krijgen toegediend op een wijze die past bij hun ontwikkelingsstadium en dat zij toegang hebben tot een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit of op een andere wijze aan hun behoefte aan water kunnen voldoen. Verweerder heeft hiervoor een begunstigingstermijn van vijf jaar gegeven. Verweerder heeft een dwangsom van € 34.117,- opgelegd per week dat de overtreding voortduurt, met een maximum van 52 weken.

Duidelijkheid van de last

De broederij voert aan dat de lastgeving in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat zij niet kan vaststellen vanaf welk moment zij de wettelijke voorschriften die tot verbeurte van de dwangsom leiden, overtreedt. Zij stelt dat zij niet zelf op betrouwbare wijze kan vaststellen wanneer het eerste kuiken uit het ei komt en de hatch window begint, waarmee de 36-uurstermijn gaat lopen. Het uitbroeden van de eieren gebeurt in broedkasten waarin de eieren in lades zijn neergelegd. Het binnenklimaat in deze uitkomkasten is zeer nauwkeurig gereguleerd. Het tussentijds openen van de lades zal het broedproces verstoren. Om deze reden worden de lades alleen opengemaakt als het overgrote deel van de eieren al is uitgekomen. In de lades bevindt zich geen kijkvenster en ook verder is er geen betrouwbare indicator waarmee bepaald kan worden wanneer het eerste ei uitkomt.

Verweerder stelt dat de uitspraak van het College van 10 juli 2018 geen ruimte laat om een ander moment dan het begin van de hatch window als startpunt voor de 36-uurstermijn te nemen. Aan de eerst uitgekomen kuikens zal namelijk binnen 36 uur voer en water moeten worden verstrekt. Volgens verweerder is het met de inzet van technische hulpmiddelen in de broedkast, zoals een bewegingsmelder of camera, zeer goed mogelijk om zicht te krijgen op de uitkomsttijd van het eerste kuiken. Verweerder wijst er daarnaast op dat het verloop van het broedproces aan de hand van parameters zoals luchtvochtigheid en temperatuur goed is in te schatten. Verweerder stelt zich dan ook op het standpunt dat het mogelijk is om de36-uurstermijn vast te stellen, uitgaande van het begin van de hatch window en dat van strijd met de rechtszekerheid geen sprake is.

Bij het bestreden besluit is de broederij gelast, samengevat, ervoor te zorgen dat haar kuikens die op de broederij worden uitgebroed binnen 36 uur na uitkomst uit het ei voer krijgen toegediend en toegang hebben tot water. Daarbij heeft verweerder ter toelichting aangegeven dat zo nodig – ter uitvoering van de herstelmaatregel – de broederij haar bedrijfsvoering aanpast op een zodanige manier dat het mogelijk is om de kuikens binnen 36 uur na uitkomst uit het ei geschikt voer en water toe te dienen. Op grond van artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen. De omschrijving van de te nemen herstelmaatregelen moeten uit oogpunt van rechtszekerheid voldoende duidelijk zijn voor de broederij.

De bij de last opgedragen herstelmaatregel bestaat uit het verstrekken van voer en water aan de kuikens binnen 36 uur na uitkomst uit het ei. Naar het oordeel van het College is de strekking van die last, zoals ook blijkt uit de toelichting die verweerder daarop heeft gegeven, dat de broederij daarvoor haar bedrijfsvoering dient aan te passen. Het gaat daarbij niet, zoals de broederij lijkt te betogen, om het incidenteel overschrijden van de 36-uurstermijn. Dat het broedproces in de broedkasten het voor de broederij onmogelijk maakt om aan de last te voldoen, volgt het College evenmin. Zoals verweerder ook heeft aangegeven is goed voorstelbaar dat de broederij aan de hand van parameters of technische hulpmiddelen vrij nauwkeurig zal kunnen vaststellen wanneer de hatch window begint, zodat zij aan de hand daarvan haar bedrijfsproces zal kunnen aanpassen. Het College is dan ook van oordeel dat de last voor de broederij voldoende duidelijk is om te kunnen bepalen welke maatregelen moeten worden getroffen om verbeurte van dwangsommen te voorkomen. Van strijd met de rechtszekerheid is geen sprake. De beroepsgrond van de broederij hierover slaagt niet.

Hoogte van de dwangsom

De broederij voert aan dat de opgelegde dwangsom onevenredig hoog is en daarmee in strijd met artikel 5:32b, derde lid, van de Awb. Verweerder heeft zich bij het bepalen van de dwangsom volgens de broederij ten onrechte uitsluitend gebaseerd op het geschatte investeringsbedrag voor de implementatie van het zogeheten [naam 10] (earlyfeeding)systeem van de firma [naam 11] . Dit systeem vergt volgens de broederij een extreem hoge investering. De broederij wijst er op dat dit systeem weliswaar momenteel als enige aan de vereisten voldoet, maar dat naar verwachting in de komende periode van vijf jaar meer systemen met een vergelijkbaar resultaat zullen worden ontwikkeld. De hoogte van het investeringsbedrag zal derhalve dalen. Verweerder had hier rekening mee moeten houden, volgens de broederij. De broederij voert verder aan dat de dwangsom onevenredig hoog is in vergelijking met de bedragen die verweerder hanteert in zijn Beleidsregels dierenwelzijn 2009. Voor een ernstige overtreding is in deze Beleidsregels een dwangsom van € 10.000,- per week met een maximum van € 50.000,- opgenomen.

De broederij betoogt tot slot dat zij ook bij een lager dwangsombedrag wordt aangespoord om de last na te leven en dat verweerder niet verplicht is om een eventueel financieel voordeel aan de zijde van de broederij te verdisconteren in de dwangsom.

Verweerder acht de opgelegde last onder dwangsom proportioneel. Hij wijst er daarbij op dat de hoogte van de dwangsom tot stand is stand gekomen op basis van gegevens die de broederij zelf heeft aangeleverd. Bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom kan niet worden vooruitgelopen op ontwikkelingen van alternatieve systemen die de investeringskosten van de broederij kunnen verlagen, nu hierover nog niets concreet bekend is. De verwijzing van de broederij naar de Beleidsregels dierenwelzijn 2009 acht verweerder hier niet relevant, nu deze zaak zich juist vanwege de investering die door de broederij moet worden gedaan in haar bedrijfsvoering, onderscheidt van de (transport)zaken waarop de Beleidsregels zien.

Verweerder stelt voorts dat een last onder dwangsom ertoe strekt overtreders te bewegen wet- en regelgeving na te leven. Om die reden heeft verweerder hier de financiële investering die gedaan moet worden als uitgangspunt genomen voor de berekening van de dwangsom. Om calculerend of niet-voortvarend handelen van de broederij te voorkomen, is het bedrag op basis van dit uitgangspunt verhoogd met een extra financiële prikkel. Door een lange begunstigingstermijn aan de last te verbinden, wordt volgens verweerder aan de broederij voldoende gelegenheid geboden om te voorkomen dat daadwerkelijk dwangsommen worden verbeurd.

Het College overweegt met betrekking tot de hoogte van de aan de last verbonden dwangsom als volgt. Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb dient de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.

Verweerder heeft in het bestreden besluit aangegeven dat de per week te verbeuren dwangsom van € 34.117,- bestaat uit twee delen: € 32.719,- en € 1.398,-. Het eerstgenoemde bedrag is gebaseerd op het bedrag dat de broederij dient te investeren voor het aanpassen van haar bedrijfsvoering. Het bedrag van € 1.398,- is ontleend aan het gemiddelde bedrijfsresultaat van de broederij in de jaren 2016, 2017 en 2018 en is volgens verweerder bedoeld om de broederij een extra financiële prikkel te geven om aan de last te voldoen. Verweerder heeft zich hierbij gebaseerd op de financiële gegevens die verstrekt zijn door de broederij. Het College kan verweerder hierin volgen en is van oordeel dat verweerder voldoende heeft onderbouwd hoe hij is gekomen tot deze dwangsom. Dat verweerder daarbij is uitgegaan van een te hoog investeringsbedrag volgt het College niet. Verweerder mocht naar het oordeel van het College uitgaan van het geschatte investeringsbedrag dat gemoeid is met de invoering van het systeem dat ten tijde in geschil beschikbaar was. Dat mogelijk in de toekomst meer systemen beschikbaar komen, waardoor het investeringsbedrag lager zou kunnen uitvallen is een hypothetische omstandigheid waar verweerder in het bestreden besluit geen rekening mee hoefde te houden. Indien deze omstandigheid evenwel op enig moment in de toekomst concreet wordt, dan kan dat voor verweerder aanleiding zijn, ook na een verzoek daartoe van de broederij, om de hoogte van de dwangsom bij te stellen. Verwijzing naar de dwangsombedragen, zoals opgenomen in de Beleidsregels dierenwelzijn 2009 leidt verder niet tot het oordeel dat de opgelegde dwangsom te hoog is. Daartoe is van belang dat de last waaraan de bestreden dwangsom is verbonden, ziet op een situatie die niet op één lijn is te stellen met de gevallen waarop de Beleidsregels dierenwelzijn 2009 zien. In dit geval is een grote investering nodig om het hele bedrijfsproces van de broederij anders in te richten.

Van belang is dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan dat de opgelegde last wordt nagekomen en verbeurte van de dwangsom wordt voorkomen. Verweerder heeft hieraan naar het oordeel van het College terecht gewicht gehecht bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom. Het College is van oordeel dat de argumenten van de broederij– afzonderlijk en ook in samenhang bezien – geen aanleiding geven voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom, verbonden aan de last, onevenredig is. De beroepsgrond van de broederij hierover slaagt niet.

Duur van de begunstigingstermijn

Wakker Dier onderschrijft de beslissing van verweerder om handhavend op te treden, maar kan zich niet vinden in de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn van vijf jaar. Volgens haar had een begunstigingstermijn van twee jaar in de rede gelegen, te rekenen vanaf de uitspraak van het College van 10 juli 2018. Door het hanteren van een zeer lange begunstigingstermijn schendt verweerder in feite de beginselplicht tot handhaving, aldus Wakker Dier. Zij betoogt dat verweerder ten onrechte een financieel motief ten grondslag legt aan de lange begunstigingstermijn in de – niet onderbouwde – veronderstelling dat een kortere termijn de dwangsom onevenredig zou maken. Zij betoogt in dat kader ook dat verweerder onvoldoende heeft gekeken naar alternatieve systemen op het gebied van early feeding waarmee kan worden voldaan aan de norm van 36 uur. Wakker Dier heeft meer systemen in haar handhavingsverzoek beschreven. Het is haar niet duidelijk waarom verweerder deze systemen niet heeft meegenomen in het bestreden besluit.

Verweerder acht een begunstigingstermijn van vijf jaar proportioneel, ook gelet op de hoogte van de dwangsom. Verweerder heeft er rekening mee gehouden dat het systeem dat vroege voer- en waterverstrekking mogelijk maakt aan kuikens verbouwingen vereist waarvoor omgevingsvergunningen aangevraagd en verleend moeten worden en waarbij eventuele procedures over deze vergunningen gevoerd moeten worden. Verweerder heeft er voorts rekening mee gehouden dat niet alleen deze broederij een omslag moet maken, maar de hele sector. Verweerder heeft er rekening mee willen houden dat de kans aanwezig is dat als het de sector niet lukt deze omslag te maken, zal worden uitgeweken naar het buitenland, met langere transporttijden voor kuikens naar Nederland tot gevolg.

Verweerder heeft voorafgaand aan het bestreden besluit onderzocht welke systemen daadwerkelijk beschikbaar en geschikt zijn, waarbij hij tot de conclusie is gekomen dat op dit moment alleen van het [naam 10] systeem vaststaat dat daarmee voer en water kan worden verstrekt aan kuikens binnen 36 uur na uitkomst uit het ei. De door Wakker Dier in bezwaar genoemde alternatieven zijn volgens verweerder ofwel niet beschikbaar, ofwel voldoen niet op gelijkwaardige wijze aan de gestelde eisen. Ook in beroep heeft Wakker Dier niet nader met stukken onderbouwd hoe de werking van deze mogelijke alternatieve systemen is, wat de investeringskosten zijn en wat het effect van deze systemen is op de bedrijfsvoering van de broederijen, waarmee deze, anders dan verweerder heeft aangenomen, wel als reëel alternatief hebben te gelden. Verweerder heeft dit zodoende dan ook niet hoeven te betrekken in de besluitvorming.

Het College stelt voorop dat bij bepaling van de lengte van de begunstigingstermijn uitgangspunt is dat deze niet wezenlijk langer is dan nodig om de overtreding te beëindigen. Daaruit volgt dat bij de bepaling van de begunstigingstermijn gekeken moet worden naar de concrete, voorliggende overtreding. Door bij het bepalen van de begunstigstermijn waarbinnen de broederij aan de aan haar opgelegde last moet voldoen, uit te gaan van de termijn die nodig is voor de gehele sector om de bedrijfsvoering in te richten naar de norm van 36 uur, gaat verweerder aan dit uitgangspunt voorbij. Het betrekken van mogelijke effecten op een gehele sector, zoals verweerder heeft gedaan in het bestreden besluit, kan relevant zijn als een beleidsregel wordt gevormd. Dat is hier echter niet aan de orde, nu er terzake van een handhavingsbesluit een begunstigingstermijn voor een bepaalde broederij dient te worden bepaald om een concrete overtreding te doen eindigen. De door verweerder gehanteerde onderbouwing kon dan ook niet ten grondslag worden gelegd aan de lengte van de begunstigingstermijn. Dat geldt te meer nu voorstelbaar is dat het aanpassen van de bedrijfsvoering binnen één bedrijf minder tijd in beslag neemt dan de aanpassing van de bedrijfsvoering in de gehele sector. Ook kan de benodigde aanpassing per bedrijf verschillen. De vrees voor het vertrek van de hele sector naar het buitenland, zoals door verweerder in dit kader is aangevoerd, kan gelet hierop evenmin een rol spelen bij de concrete handhaving bij één bedrijf. Die gestelde vrees is bovendien niet inzichtelijk gemaakt.

Het College stelt voorts vast dat uit het bestreden besluit blijkt dat het op dat moment beschikbare systeem om te kunnen voldoen aan de norm van 36 uur – [naam 10] – technisch gezien in twee jaar kan worden geïmplementeerd, zodat ook om die reden niet duidelijk is waarom verweerder een begunstigingstermijn van vijf jaar geëigend acht. Dat bovenop de implementatietermijn van een nieuw systeem, nog eens drie jaar nodig is met het oog op bedrijfseconomische omstandigheden of omgevingsrechtelijke vergunningstrajecten is gesteld, maar op geen enkele wijze onderbouwd. De directe koppeling die verweerder lijkt te maken tussen de lengte van de begunstigingstermijn en de hoogte van dwangsom – grotendeels bepaald door het investeringsbedrag – kan evenmin gelden als onderbouwing voor een termijn van vijf jaar waarbinnen de broederij feitelijk kan voldoen aan de last.

De vrees voor onvoorziene omstandigheden, gelegen buiten de broederij, is op zichzelf ook geen grond voor het stellen van een begunstigingstermijn van deze duur. Indien het voor de broederij vanwege een concrete omstandigheid die buiten haar macht ligt, niet mogelijk lijkt te zijn om tijdig te voldoen aan de last, kan zij verweerder immers gemotiveerd verzoeken om verlenging van de begunstigingstermijn.

Het College acht voorts van belang dat al sinds 2018 bekend en niet meer in geschil is dat de norm van 36 uur met de huidige bedrijfsvoering van de broederij niet wordt gehaald, zodat die norm structureel wordt overtreden. Van de broederij mag dan ook worden verwacht dat zij vanaf dat moment al stappen heeft gezet om haar bedrijfsvoering aan te passen. Ook daarmee dient verweerder bij het vaststellen van een begunstigingstermijn rekening te houden, hetgeen niet kenbaar blijkt uit het bestreden besluit.

Het College komt op grond hiervan tot het oordeel dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn van vijf jaar door verweerder onvoldoende is onderbouwd. De beroepsgrond van Wakker Dier slaagt.

Conclusie

6. Het beroep van de broederij is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling ten gunste van de broederij bestaat geen aanleiding.

Het beroep van Wakker Dier is gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit, omdat het met betrekking tot de daarbij gestelde begunstigingstermijn in strijd met artikel 7:12, eerste lid van de Awb niet berust op een deugdelijke motivering. Verweerder zal bij de nieuwe beslissing op bezwaar ook een nieuwe begunstigingstermijn moeten vaststellen. Daarbij dient hij deze uitspraak in acht te nemen en de laatste inzichten op het gebied van de systemen, ontwikkeld voor early feeding die kunnen voldoen aan de norm van 36 uur, te betrekken, daaronder begrepen de beschikbaarheid en implementatietermijn daarvan. Het College stelt hiervoor een termijn van 13 weken.

Het College overweegt ten aanzien van de proceskosten van Wakker Dier dat het onderhavige beroep van Wakker Dier met zaaknummer 21/1284 en het beroep van Wakker Dier met zaaknummer 21/1283 (waarop eveneens bij uitspraak van heden is beslist) aangemerkt dienen te worden als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Omdat de kosten voor de aan Wakker Dier beroepsmatig verleende rechtsbijstand reeds voor vergoeding in aanmerking zijn gebracht in de procedure met zaaknummer 21/1283, komen deze kosten in onderhavige procedure niet nogmaals voor vergoeding in aanmerking.

Voor het opdragen van verweerder griffierecht aan Wakker Dier te vergoeden is in deze procedure geen aanleiding omdat ten aanzien van de eerdergenoemde zaken (19/1579, 21/1283 en 21/1284) éénmaal griffierecht is geheven en verweerder in de procedure met zaaknummer 21/1283 reeds is opgedragen het betaalde griffierecht aan Wakker Dier te vergoeden.

Beslissing

Het College:

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. T. Pavićević en mr. P.H.A. Knol, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 november 2021.

De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Bijlage wettelijke regelingen

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:1

1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.

[…]

Artikel 5:32a

1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.

2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.

Artikel 5:32b

1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.

2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.

3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.

Wet Dieren

Artikel 2.1. Dierenmishandeling

1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen.

[…]

Artikel 2.2. Houden van dieren

[…]

8. Het is houders van dieren verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden.

[…]