Rb. Oost-Brabant, 17-10-2017, nr. 16, 3833

Bij besluit van 9 november 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiser 2 een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) te verlenen voor het wijzigen van een varkenshouderij in een pluimveehouderij aan de [adres] .

Eisers 1 en 2 hebben tegen het bestreden besluit afzonderlijk beroep ingesteld. Het beroep van eisers 1 is geregistreerd onder zaaknummer SHE 16/3833, dat van eiser 2 onder zaaknummer SHE 16/3850.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 september 2017. Eisers 1 zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Eiser 2 is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiser 2 exploiteert een agrarisch bedrijf aan de [adres] , in het buitengebied van Mill. Voor deze inrichting is op24 augustus 1989 een revisievergunning verleend voor een varkenshouderij op grond van de Hinderwet. Vanaf 1 oktober 2010 gold de revisievergunning als omgevingsvergunning en sinds 1 januari 2013 valt de inrichting onder de werking van het Activiteitenbesluit milieubeheer. De omgevingsvergunning van 24 augustus 1989 wordt sindsdien gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo, ofwel een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM).

Op 9 april 2015 heeft eiser 2 een aanvraag ingediend bij verweerder voor het wijzigen van zijn vergunning voor een varkenshouderij (met het houden van paarden als nevenactiviteit) in een pluimveehouderij (met het houden van paarden als nevenactiviteit). De aangevraagde activiteiten hebben betrekking op het houden van 38.500 ouderdieren van vleeskuikens in opfok, jonger dan 19 weken en 6 volwassen paarden. De bestaande stallen 2, 3 en 4 zullen worden aangepast ten behoeve van het huisvesten van pluimvee, de stallen 1 en 5 worden in gebruik genomen als opslagruimten, in stal 6 worden meer volwassen paarden gehouden en in de bedrijfsruimte wordt een therapieruimte ingericht. Ten opzichte van de thans vergunde situatie is sprake van een toename van de emissie van fijn stof met 451.642 g/jr tot 855.500 g/jr (885,5 kg fijn stof per jaar). De aanvraag zou gevolgen kunnen hebben voor nabijgelegen natura 2000 gebieden in Noord-Brabant en Limburg. De colleges van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant en Limburg hebben op 1 oktober 2015 respectievelijk 21 oktober 2015 hiervoor een verklaring van geen bedenkingen verleend.

Het (positieve) ontwerpbesluit heeft met ingang van 3 februari 2016 gedurende 6 weken ter inzage gelegen. Eisers 1 hebben zienswijzen ingediend. Eiser 2 heeft geen zienswijzen ingediend omdat het ontwerpbesluit voor hem positief was. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de aangevraagde OBM alsnog geweigerd omdat de aangevraagde activiteiten volgens verweerder belangrijke gevolgen hebben voor het milieu als bedoeld in het Besluit milieueffectrapportage milieubeheer (Besluit mer) en er een milieueffectrapport moet worden opgesteld.

2. De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of eisers 1 nog een procesbelang hebben. Eisers 1 zijn zonder meer belanghebbende. Zij kunnen rechtstreeks worden geraakt in hun belangen bij de verlening van een OBM aan eiser 2, maar dat wil nog niet zeggen dat zij een procesbelang hebben bij een besluit dat in hun voordeel is. Desgevraagd hebben zij ter zitting aangegeven dat zij vrezen dat in de toekomst mogelijk de weerlegging van sommige zienswijzen in het bestreden besluit hun kan worden tegengeworpen als dit besluit formele rechtskracht heeft.

Om procesbelang te hebben moeten eisers een reëel en actueel belang hebben bij het gelijk, als zij dat zouden hebben. Reëel belang vereist dat er nog sprake is van een geschil met betrekking tot een besluit. Het doel dat hen voor ogen staat, moet met het rechtsmiddel kunnen worden bereikt en voor hen feitelijk van betekenis zijn. Dit is echter in dit geval niet aan de orde. Eisers 1 hebben hun doel al bereikt. Zij hoeven evenmin te vrezen dat, mocht verweerder in de toekomst tot andere besluitvorming overgaan, de weerlegging van de zienswijzen hun kan worden tegengeworpen. Over de juistheid van de weerlegging van de zienswijzen zal de rechtbank in deze procedure geen inhoudelijk oordeel geven. De Brummen jurisprudentie (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 6 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0801) is hier niet aan de orde. Als verweerder in een nieuw besluit wederom de zienswijzen van eisers 1 zou weerleggen, al dan niet met verwijzing naar het bestreden besluit, en eisers zouden dit in een beroep bestrijden, zal de rechtbank dit beroep inhoudelijk beoordelen. Omdat eisers 1 nu geen procesbelang hebben, zal de rechtbank hun beroep niet-ontvankelijk verklaren. De door eiser 2 ter zitting gestelde vraag of eisers 1 tijdig zienswijzen naar voren hebben gebracht, behoeft daarom geen bespreking meer.

Eiser 2 stelt dat verweerder veel te lang heeft gedaan over het nemen van een besluit. De aanvraag is ontvangen op 9 april 2015. Het college had gelet op artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm) uiterlijk op 22 mei 2015 moeten beslissen over het al dan niet maken van een milieueffectrapport. Volgens eiser 2 was de uitgebreide voorbereidingsprocedure niet eens van toepassing. Verweerder heeft deze beslissing echter pas op 9 november 2016 genomen, na een ingebrekestelling op 28 oktober 2016. De aanvraag dateert van ver voor de resultaten van het VGO-onderzoek. Dit is volgens eiser 2 ook in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

In zijn verweerschrift merkt verweerder op dat de laatste aanvulling van de aanvraag dateert van 18 december 2015, dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure moest worden gevolgd, het ontwerpbesluit op 27 januari 2016 bekend is gemaakt maar dat zienswijzen zijn ingediend die ook moesten worden beantwoord.

Naar het oordeel van de rechtbank is van een onredelijk lange termijn van besluitvorming geen sprake. Eiser 2 heeft een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder i, aangevraagd en geen melding gedaan als bedoeld in artikel 7.16, eerste lid, van de Wm. Dat betekent dat de procedurele bepalingen en termijnen van de Wabo van toepassing zijn en niet de termijn in artikel 7.17, eerste lid van de Wm. Gelet op de noodzakelijke verklaring van geen bedenkingen moest ingevolge artikel 3.10, eerste lid onder e, van de Wabo de uitgebreide voorbereidingsprocedure worden doorlopen. De overschrijding van de termijn van zes maanden die wordt genoemd in artikel 3.18, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), leidt niet tot een onrechtmatig besluit. Hierdoor heeft eiser 2 evenmin de verwachting kunnen krijgen dat de OBM zou worden verleend. Gelet op het feit dat de aanvraag pas volledig was op 18 december 2015, heeft verweerder ook niet buitensporig lang gedaan over het nemen van het bestreden besluit, mede gelet op de omstandigheid dat na de zienswijzen tevens eiser 2 in de gelegenheid is gesteld om te reageren op de zienswijzen van eisers 1 en de omstandigheid dat voor het nemen van het nieuwe besluit het rapport Veehouderij en gezondheid omwonenden (VGO-onderzoek) en het rapport Emissies van endotoxinen uit de veehouderij fase 3a (Endotoxinerapport) op7 juli 2016 zijn gepubliceerd. Op basis van beide onderzoeken is de “Notitie handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid: Endotoxine toetsingskader 1.0” (hierna: de Notitie) opgesteld. Ten tijde van het bestreden besluit was een concept van deze notitie beschikbaar. De notitie is na het nemen van het bestreden besluit, op 25 november 2016, definitief vastgesteld. Beide rapporten en het concept van de Notitie zijn relevant voor de zaak en behoefden nadere studie. De enkele omstandigheid dat eiser 2 voor 7 juli 2016 zijn aanvraag heeft ingediend, ontslaat verweerder niet van de verplichting het bestreden besluit zorgvuldig voor te bereiden en bij het nemen van het bestreden besluit alle beschikbare kennis en onderzoeken van dat moment te betrekken. Dit is niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Het VGO-onderzoek is volgens eiser 2 niet verankerd in regelgeving of beleid. Er zijn nog geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over de gezondheidsrisico’s van veehouderijen, dus verweerder kan zich ook niet op het standpunt stellen dat zich belangrijke nadelige risico’s voor het milieu kunnen voordoen die nopen tot het maken van een milieueffectrapport. Eiser 2 wijst op de uitspraak van de Afdeling van16 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3057). Hij voegt hier aan toe dat weliswaar sprake is van een toename van de emissie van fijn stof, maar deze toename blijft binnen de geldende normen uit (titel 5.2 van) de Wm. Eiser 2 ziet niet in waarom deze toename belangrijke nadelige gevolgen heeft voor de volksgezondheid die nopen tot het maken van een milieueffectrapport.

Verweerder leidt uit het VGO-onderzoek en het Endotoxinerapport af dat er wel degelijk een verband is tussen wonen in de buurt van een veehouderij en een verminderde longfunctie en dat dit waarschijnlijk wordt veroorzaakt door emissies vanuit de veehouderij. Gelet op het toetsingskader in de Notitie is niet op voorhand uit te sluiten dat de emissies in de veehouderij van eiser 2 zouden kunnen leiden tot een risico voor de volksgezondheid vanwege endotoxinen, ook al voldoen de emissies aan de normen in hoofdstuk 5 van de Wm. Op basis van beide rapporten en de concept Notitie heeft verweerder, gelet op het voorzorgsbeginsel, besloten om de OBM te weigeren en besloten dat een milieueffectrapport moet worden opgesteld.

De rechtbank stelt voorop dat voor diverse milieuonderdelen die van invloed kunnen zijn op de volksgezondheid wettelijke en beleidsmatige toetsingskaders zijn gevormd, veelal op basis van heersende wetenschappelijke inzichten. Het ligt op de weg van degene die zich op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid beroept om, aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, aannemelijk te maken dat deze toetsingskaders niet toereikend zijn om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. Er is nog geen wettelijk of beleidsmatig toetsingskader voor de verspreiding van endotoxinen. Ook is er nog geen algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht. Het enkele ontbreken van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten is onvoldoende om de vergunning reeds daarom te weigeren vanwege een mogelijk volksgezondheidsrisico. Omdat voor de verspreiding van endotoxinen geen wettelijk toetsingskader bestaat, is de omstandigheid dat de emissie van fijn stof voldoet aan de normen in hoofdstuk 5 van de Wm niet relevant. Deze omstandigheid sluit niet uit dat vanwege de verspreiding van endotoxinen mogelijk een volksgezondheidsrisico kan ontstaan.

In een uitspraak van 30 mei 2017 (ECLI:NL:RBOBR:2017:2920) heeft deze rechtbank in het VGO-onderzoek in combinatie met de Notitie en het Endotoxinerapport een indicatie gezien dat sprake kan zijn van een risico voor de volksgezondheid als gevolg van de verspreiding van endotoxinen voor de in het onderzoek genoemde diersoorten. Deze zaak betrof weliswaar een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo, maar dat neemt niet weg dat sprake is van een indicatie voor een risico voor de volksgezondheid. Op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de rechtbank vast dat de conclusies uit de Notitie en het Endotoxinerapport niet alleen van toepassing zijn vleeskuikens maar ook op het houden van ouderdieren. Gelet op deze indicatie heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat een milieueffectrapport moet worden opgesteld. Dit milieueffectrapport biedt een waarborg dat het uiteindelijke besluit omtrent een vergunning voor de wijziging naar een pluimveehouderij zorgvuldig wordt voorbereid, dat de risico’s voor de volksgezondheid goed in kaart worden gebracht en dat alternatieven kunnen worden onderzocht om eventuele onaanvaardbare risico’s te beperken. Hiermee wordt invulling gegeven aan het voorzorgsbeginsel. Overigens is de rechtbank verder van oordeel dat ten behoeve van het bestreden besluit geen uitgewerkte toetsing volgens de Notitie hoeft plaats te vinden. De resultaten van de toetsing die aan het verweerschrift zijn toegevoegd, laat de rechtbank daarom buiten beschouwing. De beroepsgrond van eiser 2 slaagt niet.

Eiser 2 merkt nog op dat verweerder hem ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld zijn aanvraag aan te vullen met maatregelen ter voorkoming van de verspreiding van endotoxinen.

Wat hier ook van zij, juist hiervoor heeft het maken van een milieueffectrapport een toegevoegde waarde. Alternatieve maatregelen kunnen worden onderzocht en zo nodig kan de aanvraag voor de vergunning op basis van artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo hiervoor worden aangevuld. Bovendien merkt de rechtbank ten overvloede op dat het eiser 2 vrijstaat om in overleg met verweerder een nieuwe aanvraag in te dienen.

6. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiser 2 ongegrond is.

7. Voor een proceskostenveroordeling ziet de rechtbank geen aanleiding.

De rechtbank

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. C van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 oktober 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.