Belastingheffing over particulierpensioen en overheidspensioen in grensoverschrijdende situaties (FM nr. 144) 2015/2.2.1:2.2.1 De Europese pensioenagenda

Belastingheffing over particulierpensioen en overheidspensioen in grensoverschrijdende situaties (FM nr. 144) 2015/2.2.1

2.2.1 De Europese pensioenagenda

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Reeds decennia wordt op Europees niveau aandacht besteed aan pensioenen in de ruimste zin van het woord. Het is voor dit boek niet nodig de ontwikkeling van de Europese pensioenagenda gedetailleerd te bespreken. Daarom wordt slechts een korte schets van de huidige situatie en de totstandkoming ervan gegeven.

In 1997 verscheen een Groenboek over pensioenen, getiteld Suplementary pensions in a single market, a green paper.1 Een Groenboek is in wezen een conceptversie van een nader te volgen definitieve notitie, het Witboek. Door middel van het publiceren van een Groenboek worden partijen in staat gesteld inbreng te geven aan de Europese Commissie. In dit Groenboek is aangegeven dat door de vergrijzing en ontgroening, de kosten van omslaggefinancierde staatspensioenen de komende decennia sterk zouden gaan toenemen. Het gevolg hiervan is dat een steeds groter deel van de overheidsuitgaven in de Europese lidstaten wordt besteed aan staatspensioen, hetgeen op langere termijn tot economisch ongezonde situaties leidt. Om die reden wordt aangedrongen op een minder grote afhankelijkheid van omslaggefinancierde staatspensioenen en een grotere inzet op kapitaalgedekte (tweedepijler)pensioenen. Een kwantificering van deze doelstellingen is niet gegeven. Dat kenmerkt overigens vele officiële uitingen van Europese instellingen op dit punt. Dat komt doordat de invulling van de doelstellingen wordt overgelaten aan de individuele lidstaten vanwege het subsidiariteitsbeginsel. Wel wordt op basis van de open coördinatiemethode getracht lidstaten zo veel mogelijk van elkaar te laten leren en ervoor zorg te dragen dat lidstaten de gezamenlijk vastgestelde doelstellingen behalen. Lidstaten blijven echter vrij in de wijze waarop zij de doelstellingen daadwerkelijk willen behalen.

Op 23 en 24 maart 2000 heeft de Europese Raad in Lissabon een strategische agenda opgesteld ter bevordering van werkgelegenheid, economische hervorming en sociale samenhang. In deze zogenoemde Lissabonstrategie is speciale aandacht gegeven aan de houdbaarheid van de pensioenstelsels. Sinds 2000 is op Europees niveau veelvuldig over pensioenen, vergrijzing en de gevolgen hiervan op de openbare financiën en economische stabiliteit gesproken. Zo is door de Europese Raad van Stockholm (voorjaar 2001) de houdbaarheid van oudedagsvoorzieningen, in relatie tot de vergrijzing, hoog op de Europese agenda gezet. Weer later heeft de Europese Raad van Göteborg (juni 2001) drie doelstellingen geformuleerd om de houdbaarheid van oudedagsvoorzieningen op lange termijn te garanderen:

1.

waarborging van de capaciteit van pensioenstelsels om aan hun sociale doelstellingen te voldoen;

2.

handhaving van de betaalbaarheid van pensioenstelsels;

3.

behoud van het vermogen van pensioenstelsels om in te spelen op de veranderende behoeften in de samenleving.

In 2001 heeft de Raad van de Europese Unie een mededeling gedaan waarin hij, als concretisering van het hierboven genoemde, een elftal doelen stelt voor lidstaten in het kader van pensioenen.2 Deze doelen luiden vrij vertaald als volgt:

1.

het voorkomen van armoede bij ouderen en zorg dragen voor een behoorlijke levensstandaard van ouderen;

2.

iedere burger toegang bieden tot een behoorlijke pensioenvoorziening, publiek dan wel privaat, zodat ook na pensionering een redelijke levensstandaard behouden kan blijven;

3.

het promoten van solidariteit tussen generaties;

4.

het verhogen van de arbeidsproductiviteit door arbeidsmarkthervormingen;

5.

het bevorderen van de arbeidsparticipatie van ouderen en het beperken van de mogelijkheden tot vervroegde uittreding;

6.

pensioenhervorming doorvoeren waarbij de houdbaarheid van de openbare financiën wordt gewaarborgd;

7.

zorg dragen voor een goede verdeling van de pensioenlasten tussen de actieve en inactieve populatie;

8.

zorg dragen voor wet- en regelgeving die bijdraagt aan zekere, efficiënte, betaalbare en overdraagbare pensioenen;

9.

zorg dragen dat pensioensystemen bijdragen aan een flexibele en internationaal mobiele arbeidsmarkt waarbij geen verlies van pensioenrechten optreedt en zelfstandig ondernemerschap niet wordt ontmoedigd vanwege het pensioensysteem;3

10.

zorg dragen dat het pensioensysteem uitgaat van gelijke behandeling tussen mannen en vrouwen en in lijn is met EU-recht;

11.

pensioensystemen transparanter, inzichtelijker en flexibeler maken zodat vertrouwen in het systeem door burgers gerealiseerd blijft.

Zoals gezegd betreft het redelijk abstracte doelen. Er worden geen kwantificeerbare doelen gesteld met betrekking tot bijvoorbeeld de verhouding tussen de pijlers en de mate van kapitaaldekking.

Een voor de fiscaliteit relevante pensioenpublicatie is de mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité van 19 april 2001, getiteld De opheffing van fiscale barrières voor grensoverschrijdende bedrijfspensioenregelingen.4 Twee belangrijke onderdelen van de mededeling zien op het waarborgen van belastinginkomsten van de lidstaten. Bij grensoverschrijdende pensioenuitkeringen stelt de Europese Commissie voor om het land dat het recht heeft om de pensioenuitkering te belasten, deze belasting ook daadwerkelijk te kunnen laten innen via uitwisseling van inlichtingen.5 Om dubbele (niet) belasting in de uitkeringsfase te voorkomen stelt de Europese Commissie voor om het EET-systeem in zo veel mogelijk landen door te voeren. Bovendien draagt het EET-systeem bij aan het opvangen van de kosten van de vergrijzing doordat belasting wordt betaald door gepensioneerden. In een vergrijzende samenleving is een lidstaat zo verzekerd van belastinginkomsten, althans beter dan indien het TEE-systeem van toepassing is.6 Ten slotte geeft de Europese Commissie aan dat dubbele (niet) belasting zowel voor de burger als de overheid kan worden voorkomen door de juiste redactie van belastingverdragen.7 Zeker dat laatste staat buiten kijf en dit boek staat in het teken van een voorstel hiertoe.

In juli 2010 verscheen vervolgens een nieuw Groenboek van de Europese Commissie getiteld Naar adequate, houdbare en zekere Europese pensioenstelsels.8 Dit Groenboek gaat in op het nut en de noodzaak van pensioenhervormingen in Europa en sluit aan bij de Europa 2020-strategie van de Europese Commissie op grond waarvan armoede onder ouderen bestreden moet worden en de arbeidsparticipatie van ouderen moet stijgen.9 De inhoud van dit Groenboek is op zich niet schokkend en/of vernieuwend; het schetst de problematiek in het Europese pensioenlandschap die reeds jaren bekend is. Het heeft mede tot doel deze problematiek aan te pakken.

Het Groenboek beschrijft een noodzakelijke wijziging in de pensioenstelsels van de lidstaten om de houdbaarheid van de openbare financiën te garanderen, mede gezien de vergrijzing en de volatiele economische en financiële omgeving. Deze wijzigingen moeten leiden tot:

1.

een goede balans tussen de drie pensioenpijlers;10

2.

minder omslaggefinancierde pensioensystemen en meer kapitaalgedekte pensioensystemen;

3.

een betrouwbaar kapitaalgedekt systeem zodat bij tegenvallende resultaten geen beroep op de overheidsfinanciën nodig is;

4.

een betrouwbaar kapitaalgedekt systeem dat niet tot insolvabiliteit van de werkgever leidt bij tegenvallende beleggings-/financiële resultaten van het opgebouwde pensioenvermogen;

5.

een systeem dat zorgt voor een goede levensstandaard voor gepensioneerden;

6.

een systeem dat bijdraagt aan het langer doorwerken van ouderen;

7.

een systeem dat mobiliteit van arbeid, kapitaal en pensioen niet in de weg staat;

8.

een systeem waar zo veel mogelijk mensen toegang toe hebben en aan deelnemen;

9.

in overeenstemming met het EU-recht.

Een concrete invulling van de genoemde punten geeft het Groenboek niet. De lidstaten zijn zelf verantwoordelijk voor de pensioenvoorzieningen. Evenmin pretendeert de Europese Commissie dat er één ideaal pensioensysteem bestaat dat voor alle lidstaten geschikt is.11 Desalniettemin wordt verderop een poging gedaan om de kenmerken van een adequaat pensioenstelsel zo concreet mogelijk in te vullen.

In februari 2012 verscheen het Witboek pensioenen van de Europese Commissie, getiteld Een agenda van adequate, veilige en duurzame pensioenen.12Dit is een nadere uitwerking van het hiervoor genoemde Groenboek en de ontvangen reacties daarop. Als het gaat om criteria waar pensioensystemen in Europa aan zouden moeten voldoen, is het Witboek veel minder concreet en uitgebreid dan het Groenboek. De doelen wijken echter niet af van die in het Groenboek en zijn gericht op het behouden van adequate pensioenen en verhoging van de arbeidsparticipatie van vrouwen en ouderen.13 De Europese Commissie doet twintig aanbevelingen om de doelen te bereiken en zet daarvoor instrumenten in. Deze instrumenten zijn gericht op wetgeving, financiering en beleidscoördinatie. De aanbevelingen die zich concreet richten op de invulling van een adequaat pensioenstelsel dat is beschreven in onderdeel 2.2.3 zijn de volgende. De nummering komt overeen met die van het Witboek:

9.

De efficiëntie en kosteneffectiviteit van belasting- en andere prikkels worden bij voorkeur beoordeeld en geoptimaliseerd. Nut en noodzaak van het EET-systeem wordt dus niet per se aangenomen. Daarover verder in dit onderzoek meer.

12.

Een betere bescherming van pensioenen van werknemers bij insolventie van de werkgever. Dit impliceert een voorkeur voor een kapitaalgedekt pensioensysteem waarbij het pensioenvermogen buiten de risicosfeer van de onderneming wordt ondergebracht zoals in Nederland gebruikelijk en verplicht is.

15.

De internationale waardeoverdrachtrichtlijnwordt nieuw leven ingeblazen om internationale waardeoverdracht mogelijk te maken (zie onderdeel 2.2.3.4 voor de uitkomsten van deze aanbeveling).

18.

De Europese Commissie zal met lidstaten bespreken hoe het risico kan worden beperkt dat grensoverschrijdende pensioenen tweemaal worden belast (of helemaal aan de heffing van belastingen ontsnappen). Voor dit onderzoek is dit een belangrijke aanbeveling. De verdeling van heffingsrechten over grensoverschrijdende pensioenuitkeringen is voornamelijk een kwestie die in het internationale fiscale verdragenrecht wordt geadresseerd. Het is goed te zien dat de Europese Commissie de doelstellingen van belastingverdragen in dit kader ondersteunt.

Ten slotte wordt kort aandacht besteed aan de recent door het Europees Parlement aangenomen richtlijn van 15 april 2014.14 Deze richtlijn wordt ook wel de Portability richtlijn genoemd. In de naam van de richtlijn komt het woord portability echter niet meer voor. De richtlijn is getiteld Directive on minimum requirements for enhancing worker mobility by improving the acquisition and preservation of supplementary pension rights.15Vanaf 2005 is tevergeefs geprobeerd op Europees niveau een richtlijn uit te vaardigen op grond waarvan het recht op internationale waardeoverdracht zou ontstaan. In 2007 is nu juist dit element van waardeoverdracht uit de conceptrichtlijn verwijderd, mede omdat de Nederlandse regering door de Tweede Kamer via een motie werd gevraagd een veto uit te spreken over de richtlijn indien het recht op internationale waardeoverdracht er onderdeel van zou uitmaken. 16 Daarover meer in onderdeel 2.2.3.4. De richtlijn ziet met name op voorwaarden met betrekking tot minimale wachtperiodes en communicatievoorschriften.

Al met al neemt Brussel de regie in handen als het gaat om pensioenen in Europa.17 Vanwege het subsidiariteitsbeginsel zijn concrete voorstellen voor wet- en regelgeving niet te verwachten vanuit de Europese Commissie. Dat neemt niet weg dat zij de krijtlijnen voor pensioenen in Europa zet en daarmee een grote invloed op adequate en houdbare pensioenen in Europa heeft.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.