Kernbeschrijving

Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) maakt onderdeel uit van het vernieuwde stelsel voor het omgevingsrecht. Het nieuwe juridische stelsel bestaat uit de Omgevingswet, de vier daarbij behorende algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s) en de daarmee samenhangende ministeriële regeling (Omgevingsregeling). Samen bieden ze het juridische kader voor maatschappelijke opgaven en ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving.

In totaal zijn zo’n zestig sectorale AMvB’s opgegaan in de vier AMvB’s onder de wet. Bij de indeling van de vier AMvB’s is gekozen deze zoveel mogelijk helder te koppelen aan de doelgroep en het type regelgeving om op die manier het omgevingsrecht inzichtelijker te maken, gemakkelijker in het gebruik en meer samenhangend. Dit heeft geleid tot de volgende AMvB’s:

De gekozen indeling van de AMvB’s betekent dat de verschillende doelgroepen de regels die op hen van toepassing zijn duidelijker bij elkaar kunnen vinden. Een initiatiefnemer heeft vooral te maken met het Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit bouwwerken leefomgeving en het Omgevingsbesluit. Het Besluit activiteiten leefomgeving geeft helder aan welke algemene rijksregels gelden voor bijvoorbeeld een glastuinbouwbedrijf, een betoncentrale, een tankstation, of voor het verrichten van activiteiten langs rijkswegen en rijkswateren en voor activiteiten die van invloed zijn op cultureel erfgoed. Daarbij geeft dit besluit aan in welke gevallen een vergunning nodig is. Als een burger of bedrijf als onderdeel van zijn plannen ook iets wil bouwen of slopen, kan hij terecht in het Besluit bouwwerken leefomgeving. Hij kan in het Omgevingsbesluit vinden welke procedures hij moet doorlopen en wie het bevoegd gezag is. In het Besluit kwaliteit leefomgeving staan de beoordelingsregels voor de vergunningen op basis van de wet, zoals de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit. In het omgevingsplan van de gemeente vindt hij ten slotte welke gemeentelijke regels verder nog gelden voor zijn initiatief.

Voor de gemeente, het waterschap, de provincie en het Rijk is daarnaast ook het Besluit kwaliteit leefomgeving van belang. Dit besluit schrijft voor welke regels het bestuursorgaan moet hanteren bij zijn omgevingsplan of verordening en welk beoordelingskader geldt bij vergunningen. In het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving staat welke ruimte er is om maatwerk te bieden in aanvulling op de algemene rijksregels. Hiermee kan een bestuursorgaan waar nodig extra ruimte creëren voor gewenste ontwikkelingen en innovaties, of juist strengere eisen stellen als de situatie hierom vraagt. Het Omgevingsbesluit geeft ten slotte duidelijkheid over procedures en over instrumenten als milieueffectrapportage, kostenverhaal en financiële zekerheidstelling. Ook zijn hierin de regels te vinden rondom participatie en wordt uitwerking gegeven aan de projectprocedure. Het Omgevingsbesluit was ten tijde van het verschijnen van deze uitgave nog niet in het Staatsblad gepubliceerd.

Het Besluit kwaliteit leefomgeving bestrijkt de inhoudelijke regels op het gebied van het omgevingsrecht die uitsluitend gericht zijn tot overheidsorganen. Het omvat de regels die zij moeten toepassen bij het uitoefenen van hun taken en bevoegdheden op het terrein van milieu, water, ruimte, cultureel erfgoed, natuur en infrastructuur.

De regels in dit besluit hebben betrekking op omgevingswaarden, uitvoering van specifieke taken en daarmee samenhangende besluiten (zoals leggers en peilbesluiten), programma’s, omgevingsplannen, waterschapsverordeningen, omgevingsverordeningen, omgevingsvergunningen, projectbesluiten en monitoring. Elk van die onderwerpen is ondergebracht in een hoofdstuk van dit besluit. Voorheen waren die regels in een groot aantal verschillende wettelijke regelingen opgenomen. Vanuit de samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving zijn de regels geharmoniseerd en vereenvoudigd.

Dit besluit geeft uitwerking aan de volgende artikelen in de Omgevingswet die het stellen van regels bij AMvB vereisen:

De uitwerking van een aantal in de wet vereiste regels wordt overigens eerst via het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet ingevoegd in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Deels was dat nodig omdat beleidsvernieuwing niet afgerond was op het moment dat dit besluit in procedure werd gebracht, deels omdat de uitwerking moest wachten op wijzigingen in de Omgevingswet die zijn opgenomen in het wetsvoorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet.

Naast deze verplichte grondslagen geeft dit besluit ook uitwerking aan enkele onverplichte grondslagen in de wet. Dit betreft een aantal instructieregels over omgevingsplannen, regels over op te nemen voorschriften in omgevingsvergunningen en regels over het wijzigen en intrekken van omgevingsvergunningen.

De regels in dit besluit zijn geordend per instrument en per hoofdstuk gegroepeerd: alle regels voor programma’s staan bij elkaar, voor omgevingsplannen, enzovoort.

Instructieregels zijn de normen en bijbehorende regels die gelden voor bestuursorganen bij het vaststellen van programma’s, omgevingsplannen, omgevingsverordeningen, waterschapsverordeningen en projectbesluiten. Deze zijn geordend per hoofdstuk. Zo bevat het hoofdstuk over het omgevingsplan de normen en regels die gelden voor omgevingsplannen. Het betreft onder meer normen en regels voor geluid en geur van activiteiten, externe veiligheid en cultureel erfgoed. Het hoofdstuk over programma’s biedt de inhoudelijke randvoorwaarden voor de programma’s voor de kwaliteit van de buitenlucht, de waterprogramma’s, de actieplannen geluid en de beheerplannen voor Natura 2000-gebieden. Via de waterprogramma’s is bijvoorbeeld ook de doorwerking van de omgevingswaarden voor waterkwaliteit geregeld. Door de normen per instrument te ordenen ontstaat overzicht. Er wordt direct duidelijk welke normen gelden. Het besluit bevat ook enkele regels over de uitvoering van specifieke taken, zoals het beheer van watersystemen en openbare vuilwaterriolen.

Een omgevingswaarde is, kort gezegd, een maatstaf voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Het Besluit kwaliteit leefomgeving bevat omgevingswaarden voor luchtkwaliteit en de kwaliteit van oppervlaktewater, grondwater en zwemwater. Voor de luchtkwaliteit gaat het bijvoorbeeld om stoffen zoals zwaveldioxide, fijnstof of benzeen, waarvoor afzonderlijke omgevingswaarden zijn gesteld. Dit besluit regelt ook of gemeenten of provincies omgevingswaarden mogen stellen in aanvulling op of in afwijking van die van het Rijk.

Dit besluit bevat ook de regels die het bevoegd gezag hanteert bij het beoordelen van een aanvraag om een omgevingsvergunning, het opnemen van voorschriften in een omgevingsvergunning en het wijzigen van voorschriften of intrekken van een omgevingsvergunning. Waar voorheen dergelijke regels in een groot aantal wetten, AMvB’s en ministeriële regelingen verspreid stonden, zijn ze samengebracht in één hoofdstuk. Ook hier is gezorgd voor eenvoud en een eenduidige vormgeving, zodat helder wordt wat de wetgever beoogt. Daarbij is gezorgd voor een gelijkwaardig beschermingsniveau ten opzichte van het voorheen geldende recht. Voor de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit is gezorgd voor een strakkere implementatie van de richtlijn industriële emissies.

Dit besluit bevat tot slot de regels over monitoring, gegevensverzameling, gegevensbeheer, toegang tot gegevens, kaarten en verslagen over de toestand van de fysieke leefomgeving. Deze regels hebben betrekking op de onderdelen waterkwaliteit, externe veiligheid, luchtkwaliteit en het behoud van cultureel erfgoed. Hierbij is ervoor gezorgd dat deze aspecten op een meer geharmoniseerde wijze zijn vormgegeven, rekening houdend met bestaande Europeesrechtelijke verplichtingen.

Bij het opstellen van de Omgevingswet is uitdrukkelijk gekozen om in de wet zelf duidelijker te sturen op het niveau waarop een onderwerp in de uitvoeringsregelgeving wordt uitgewerkt. De bevoegdheid om onderwerpen bij ministeriële regeling (nader) uit te werken, is daarom geregeld in de Omgevingswet zelf. Dit gebeurt via enkele centrale artikelen (zie onder meer hoofdstukken 2 en 4 van de wet) of in delegatiegrondslagen over specifieke onderwerpen. Anders dan in veel wetgeving gebruikelijk is, voorziet de Omgevingswet slechts beperkt in subdelegatie. Om op het niveau van de AMvB toch zichtbaar te maken dat een onderwerp nader wordt uitgewerkt bij ministeriële regeling, is in de relevante bepalingen met korte verwijzingen aangegeven dat, naast het besluit, ook een ministeriële regeling geraadpleegd moet worden. Die verwijzingen zijn geen delegatiegrondslag, maar strekken ertoe de gebruiker te attenderen op het bestaan van (nadere) regels in een ministeriële regeling. Daarom is voor die verwijzingen bewust een andere formulering gebruikt dan de formulering van delegatiebepalingen volgens de Aanwijzingen voor de regelgeving.

Dit besluit bevat regels die afkomstig zijn uit circa dertig AMvB’s. Een groot deel daarvan is ingetrokken bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Dit versoepelt de verhoudingen binnen het omgevingsrecht aanzienlijk. Besluiten die geheel overgaan naar het Besluit kwaliteit leefomgeving zijn bijvoorbeeld het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening en het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009. Ook vanuit andere besluiten zijn grote delen overgegaan, bijvoorbeeld het Besluit externe veiligheid inrichtingen, het Stortbesluit bodembescherming en het Besluit omgevingsrecht. Ook komt dit besluit in de plaats van delen van wetten, zoals hoofdstukken 5, 11 en 12 van de Wet milieubeheer, de Wet ammoniak en veehouderij en de Wet geurhinder en veehouderij. Verder komt dit besluit in plaats van delen van ongeveer tien ministeriële regelingen, zoals de Regeling externe veiligheid buisleidingen, de Regeling omgevingsrecht en de Regeling geurhinder veehouderijen. Een nadere beschrijving van de voorheen geldende AMvB’s of andere wettelijke regelingen en de wijze waarop ze geheel of gedeeltelijk overgaan naar dit besluit is te vinden in hoofdstuk 14 van de nota van toelichting.

Dit besluit is gebaseerd op de versie van de Omgevingswet die in het Staatsblad in geplaatst (Stb. 2016, 156). Er is in de artikelen in beginsel niet geanticipeerd op wijzigingen, bijvoorbeeld in terminologie, die voortvloeien uit het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet. In enkele gevallen is een uitzondering gemaakt bij kleinere, technische wijzigingen die bijvoorbeeld nodig bleken door parallelle wetgevingstrajecten, zoals de Erfgoedwet, of tijdens het voorbereiden van dit besluit. Waar dat nodig is voor het begrip van dit besluit, is in de toelichting wel melding gemaakt van voorgenomen wijzigingen. Ook zijn enkele (verplichte) grondslagen in de Omgevingswet niet uitgewerkt in het besluit omdat het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet een wijziging bevat van die grondslagen en een uitwerking daarom betekenisloos zou zijn, of omdat uitwerking op een later moment aangewezen is. Aanvullingswetten en -besluiten en voorziene aanpassingen bij Invoeringsbesluit Omgevingswet.

Het Besluit kwaliteit leefomgeving zal, naar verwachting nog voor inwerkingtreding, worden aangevuld en gewijzigd met een aantal onderwerpen waarvoor een andere planning noodzakelijk was in verband met lopende beleidswijzigingen.

In de eerste plaats gaat het daarbij om onderwerpen waarvoor ook op wetsniveau nog niet voldoende grondslag was. Het gaat om de bodemregelgeving1, specifieke instrumenten voor het geluidbeheer van wegen, spoorwegen en industrieterreinen en de natuurregelgeving. De hiervoor noodzakelijke aanvullingswetten, met aanvullende grondslagen voor de regels in dit besluit, zijn of worden later in procedure gebracht. Het Besluit kwaliteit leefomgeving zal door middel van een aantal daarmee samenhangende aanvullingsbesluiten gewijzigd worden. Het kabinet zet erop in dat de wijzigingen die zullen worden opgenomen in aanvullingsbesluiten op dezelfde dag in werking treden als dit besluit.

In de tweede plaats is er regelgeving die nog voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet gewijzigd is of wordt. Wijzigingen van groot belang voor dit besluit zijn de nieuwe waterveiligheidsnormering in de Waterwet2, wijzigingen in de regelgeving voor luchthavens en de nieuwe regelgeving voor buitenlandse luchthavens op grond van de Wet luchtvaart3. Als deze zouden zijn meegenomen bij de totstandkoming van dit besluit zou dat geleid hebben tot een dubbele en daarmee verwarrende consultatie en parlementaire behandeling. Omwille van de helderheid is er daarom voor gekozen om deze regelgeving haar eigen wijzigingsprocedure te laten doorlopen en de relevante bepalingen daarna bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet of een aanvullingsbesluit aan het Besluit kwaliteit leefomgeving toe te voegen.

In de derde plaats zijn er wijzigingen voorzien in de Omgevingswet zelf via de Invoeringswet Omgevingswet. Zo zijn geen beoordelingsregels opgenomen over de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit of bouwactiviteit gezien de voorgenomen wijzigingen op dit punt. Ook de voorstellen voor het Digitale Stelsel Omgevingswet zullen nog tot wijzigingen leiden.

In de vierde plaats zijn er drie onderwerpen waarvoor aan de Tweede Kamer een evaluatie was toegezegd en waarvan de planning van deze evaluatie niet te verenigen was met de planning van dit besluit. Het betreft hier de vervolgevaluatie van de Ladder voor duurzame verstedelijking uit het Besluit ruimtelijke ordening, de evaluatie van de bepalingen in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening voor de Waddenzee en het tweede deel van de evaluatie van de Wet geurhinder en veehouderij. Deze onderwerpen zijn op basis van de huidige stand van de beleidsontwikkeling deels opgenomen in dit besluit. Als de uitkomsten van de evaluaties aanleiding geven om de regelgeving aan te passen, dan zal dat via het Invoeringsbesluit Omgevingswet of een later wijzigingsbesluit geschieden. Voor zover onderwerpen niet zijn opgenomen, wordt voorzien in een regeling daarvan in het Besluit kwaliteit leefomgeving zodat er bij inwerkingtreding van de Omgevingswet geen rechtsvacuüm ontstaat.

Voor sommige onderwerpen die in dit besluit worden geregeld, zijn ook een of meer van de andere besluiten onder de Omgevingswet van belang. Zo zijn procedurele regels voor instrumenten die dit besluit inhoudelijk regelt, neergelegd in het Omgevingsbesluit. Het Omgevingsbesluit bevat ook algemene onderwerpen zoals een regeling van het bevoegd gezag voor omgevingsvergunningen, handhaving, milieueffectrapportage en kostenverhaal.

Voor sommige onderwerpen die dit besluit regelt, zijn de andere besluiten onder de Omgevingswet meer in bijzonder van belang. Raakvlakken liggen onder meer bij:

het omgevingsplan: het omgevingsplan bevat – via instructieregels in dit besluit – regels over immissies in verband met de toegestane belasting van de fysieke leefomgeving, het Besluit activiteiten leefomgeving bevat regels over emissies (op de verhouding tussen beide soorten regels wordt ingegaan paragraaf 8.1.3 van deze toelichting) (Stb. 2018, 292, p. 198-201).