11.6.1.3 Kernelementen

In het beoordelingskader is bepaald dat de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit alleen wordt verleend als geen significante milieuverontreiniging wordt veroorzaakt. Het criterium van ‘geen significante verontreiniging’ is al bekend in het milieurecht. Het is als beginsel opgenomen in artikel 11 van de richtlijn industriële emissies. In de Wabo werd dit criterium niet expliciet gehanteerd, maar werd het ingevuld door de verschillende onderdelen van het toetsingskader voor de omgevingsvergunning milieu. In het stelsel van de Omgevingswet is gekozen voor een omschrijving, die zonder omwegen de essentie van het criterium aangeeft, namelijk dat verontreiniging door een milieubelastende activiteit niet significant mag zijn. In de wet is dit bepaald in artikel 4.22, tweede lid, welke bepaling van overeenkomstige toepassing is op de beoordelingsregels voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit (artikel 5.26, tweede lid van de wet).

De richtlijn industriële emissies bevat zoals aangegeven een definitie van het begrip verontreiniging. Om verwarring met andere verontreinigingsbegrippen te voorkomen is deze definitie in dit besluit overgenomen als ‘milieuverontreiniging’. Wanneer sprake is van een significante verontreiniging is in de richtlijn niet nader omschreven. Ook de wet geeft geen nadere invulling van dit criterium. Het bevoegd gezag zal per geval moeten beoordelen of sprake is van significante milieuverontreiniging, waarbij met alle relevante feiten en omstandigheden rekening gehouden wordt. Net als onder de Wabo zal het bevoegd gezag dus bij deze beoordeling aandacht moeten besteden aan de bestaande toestand van het milieu en de gevolgen die de activiteit kan veroorzaken voor het milieu, de gezondheid en de veiligheid. Ook zullen de specifieke plaatselijke kenmerken van de locatie waar de milieubelastende activiteit plaatsvindt, moeten worden meegenomen bij de beoordeling. Dit betreft niet alleen de bestaande omgeving van de milieubelastende activiteit, maar ook de redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen in de omgeving van de milieubelastende activiteit. Ook kan gedacht worden aan ontwikkelingen van de activiteit zelf (zoals voorzienbare uitbreidingen). De ontwikkelingen zullen wel voldoende concreet moeten zijn. Dit zal per geval moeten worden beoordeeld.

In het stelsel van de Omgevingswet kan het omgevingsplan een belangrijke rol spelen bij de beoordeling of sprake is van ‘significante milieuverontreiniging’ door een milieubelastende activiteit. Het omgevingsplan zal immers regels bevatten over de milieugevolgen van milieubelastende activiteiten, ook gelet op de instructieregels die in dit besluit zijn gesteld over de onderwerpen geluid, trillingen, geur en externe veiligheid. In dit besluit is daarom bepaald dat bij de beoordeling of sprake is van significante milieuverontreiniging in ieder geval rekening gehouden wordt met het omgevingsplan. Dit betekent dat het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit moet motiveren op welke wijze de regels in het omgevingsplan de inhoud van het besluit hebben beïnvloed (zie paragraaf 2.3.2.3 van deze toelichting over basistype 2 ‘rekening houden met’). De regels kunnen aanleiding geven om voorschriften te verbinden aan de omgevingsvergunning die ook zijn ingegeven door die regels van het omgevingsplan of om zelfs de omgevingsvergunning te weigeren. Dit hoeft echter niet in alle gevallen. Een omgevingsvergunning zou bijvoorbeeld kunnen worden verleend als ondanks afwijking van de regels van het omgevingsplan is gewaarborgd dat de activiteit geen significante verontreiniging veroorzaakt. In dat geval moet wel een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit worden aangevraagd. Zonder die laatste vergunning kan niet worden afgeweken van het omgevingsplan. Het bevoegd gezag heeft op grond van artikel 3:20 Awb de inspanningsverplichting de aanvrager te informeren dat er nog andere vergunningen nodig zijn om de activiteit te kunnen verrichten.

Ook al verleende omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten, de omgevingsverordening of de waterschapsverordening kunnen een belangrijke bron van informatie zijn bij de invulling van het criterium ‘significante milieuverontreiniging’. Daarom moet ook hiermee in ieder geval rekening gehouden worden bij de beoordeling van de vraag of sprake is van significante milieuverontreiniging door de vergunningplichtige milieubelastende activiteit.

Andere hulpmiddelen bij de beoordeling van de vraag of de activiteit significante milieuverontreiniging veroorzaakt zijn de informatiedocumenten genoemd in Bijlage XVIII onder B bij dit besluit. Dit betreft bijvoorbeeld de ‘Algemene BeoordelingsMethodiek 2016’, die een methodiek bevat die zich inhoudelijk op de bronaanpak (voorkomen van emissies) richt en daarmee ook van belang is voor de beoordeling van de significante milieuverontreiniging van de activiteit. Met de in de bijlage genoemde documenten moet dan ook ‘rekening worden gehouden’ bij de beoordeling van de vraag of sprake is van significante milieuverontreiniging. Ook onder de Wabo werden deze documenten gehanteerd bij de beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit.

Eén van de centrale verplichtingen van de richtlijn industriële emissies is de eis dat bij de exploitatie van installaties de beste beschikbare technieken worden toegepast. Dit moet gewaarborgd worden door de aan de vergunning te verbinden voorschriften. Andere EU-regelgeving zoals de kaderrichtlijn afvalstoffen en de richtlijn winningsafval sluiten hierbij aan en schrijven voor activiteiten die onder de reikwijdte van die richtlijnen vallen ook de toepassing van de beste beschikbare technieken voor. In navolging van deze Europese verplichtingen is ook in het nationale beoordelingskader de toepassing van de beste beschikbare technieken een centraal element in de beoordeling van aanvragen om een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit. Ook de Wet milieubeheer en de Wabo stelde de toepassing van de beste beschikbare technieken als centrale norm.

Het begrip beste beschikbare technieken is gedefinieerd in onderdeel A van bijlage I bij dit besluit. Anders dan onder de Wabo is nu de letterlijke definitie van de richtlijn industriële emissies opgenomen. Dit betekent dat zowel het gehele begrip ‘beste beschikbare technieken’ als de afzonderlijke elementen daarvan worden omschreven. Hiermee is geen inhoudelijke wijziging beoogd. In het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet wordt voorgesteld de definitie van beste beschikbare technieken, in gelijke bewoordingen, in de bijlage bij de wet op te nemen.

In artikel 8.10 van dit besluit is voorgeschreven waarmee rekening gehouden moet worden bij het bepalen van de beste beschikbare technieken. In de eerste plaats moet het bevoegd gezag bij de vaststelling van de beste beschikbare technieken rekening houden met op Europees niveau vastgestelde informatiedocumenten: de BBT-conclusies. De BBT-conclusies bevatten een aantal belangrijke delen van de zogenoemde ‘BREF-documenten’ (een afkorting van BAT Reference Documents, waarbij BAT staat voor Best Available Techniques). BREF-documenten zijn Europese documenten die tot stand komen op basis van een proces van uitwisseling van informatie tussen de lidstaten, de betrokken bedrijfstakken, milieuorganisaties en de Europese Commissie. De informatieuitwisseling moet conform artikel 13 van de richtlijn industriële emissies georganiseerd worden door de Europese Commissie. De BREF's beschrijven bedrijfstaksgewijs de verschillende beste beschikbare technieken. Daarnaast zijn er ook zogenoemde ‘horizontale’ BREF's die bedrijfstakoverschrijdend zijn (zoals de BREF-koelsystemen). In de BBT-conclusies zijn delen van de BREF's opgenomen met conclusies over de beste beschikbare technieken, een beschrijving ervan, informatie over de toepasbaarheid, de emissieniveaus die samenhangen met de beste beschikbare technieken en de te verbinden controlevoorschriften. De BBT-conclusies worden via de in artikel 75 van de richtlijn industriële emissies bedoelde Comité-procedure vastgesteld en worden vertaald in de talen van alle lidstaten. De BREF-documenten hebben geen formele status bij de bepaling van de beste beschikbare technieken; ze dienen als achtergronddocumentatie. De BBT-conclusies dienen op grond van artikel 14, vierde lid, van de richtlijn industriële emissies de referentie te vormen voor de vergunningvoorschriften. In dit besluit is de meer gangbare term ‘rekening houden met’ gehanteerd. De BBT-conclusies spelen een belangrijke rol bij het vaststellen van emissiegrenswaarden in de vergunning. Het bevoegd gezag is in beginsel gehouden emissiegrenswaarden (dan wel gelijkwaardige parameters of gelijkwaardige technische maatregelen die een gelijkwaardig niveau van milieubescherming garanderen) vast te stellen die de emissieniveaus van de BBT-conclusies niet overschrijden. Dit brengt het gelijke speelveld in de Europese Unie dichterbij en levert een bijdrage aan vermindering van grensoverschrijdende verontreiniging. Ook bij de actualisering van vergunningen en algemene regels spelen de BBT-conclusies een rol (zie verder paragraaf 11.11 van deze toelichting).

In de tweede plaats moet het bevoegd gezag rekening houden met nationale informatiedocumenten over beste beschikbare technieken. Deze documenten worden aangewezen in bijlage XVIII, onderdeel A, bij dit besluit. Deze nationale documenten over beste beschikbare technieken betreffen circulaires, handreikingen enzovoort. Voorheen was een overzicht van deze nationale BBT-documenten als bijlage opgenomen in de Regeling omgevingsrecht. Dit overzicht blijft behouden, maar de lijst is wel opgeschoond. Zo zijn verouderde documenten, zoals ‘Milieunormen in perspectief’ (2002) en de ‘Beleidslijn IPPC-omgevingstoetsing ammoniak en veehouderij’ (2007), niet meer opgenomen.

Als op een (deel van een) activiteit of type productieproces geen BBT-conclusies van toepassing zijn of als die conclusies niet alle mogelijke milieueffecten van de activiteit of het proces behandelen, moet het bevoegd gezag zelf de beste beschikbare technieken vaststellen met behulp van de criteria voor het bepalen van beste beschikbare technieken die in bijlage III van de richtlijn industriële emissies genoemd worden. Deze richtlijnverplichting is overgenomen in artikel 8.10, tweede lid, van dit besluit. Zo moet onder meer rekening gehouden worden met de toepassing van technieken die weinig afvalstoffen veroorzaken, met vergelijkbare processen, apparaten of wijzen van bedrijfsvoering die met succes in de praktijk zijn beproefd en met de vooruitgang van de techniek en de ontwikkeling van de wetenschappelijke kennis. Ook moet rekening gehouden worden met nationale aangewezen BBT-documenten bedoeld in bijlage XVIII, onder A bij dit besluit.

Ten aanzien van de vraag of in de vergunning strengere voorwaarden kunnen worden opgenomen dan die welke door toepassing van de beste beschikbare technieken haalbaar zijn, is expliciet aansluiting gezocht bij de tekst van de richtlijn industriële emissies. Daarbij zijn twee bepalingen van de richtlijn industriële emissies relevant:

Deze twee bepalingen zijn omgezet in de bepalingen over de te verbinden vergunningvoorschriften (artikel 8.30 van dit besluit).

Ten eerste is expliciet bepaald dat het bevoegd gezag strengere voorwaarden mag stellen dan de eisen die volgen uit de BBT-conclusies (artikel 8.30, eerste lid, van dit besluit). De mogelijkheid tot het stellen van dergelijke strengere eisen wordt neergelegd bij het tot vergunningverlening bevoegd gezag. In veel gevallen zal dit, net als onder de Wabo, feitelijk worden ondersteund op nationaal niveau. Door het aanwijzen van Nederlandse informatiedocumenten over beste beschikbare technieken (of van informatiedocumenten van andere internationale instanties) zal het bevoegd gezag rekening moeten houden met de eventuele strengere eisen die hierin zijn opgenomen. Een voorbeeld zijn de PGS-richtlijnen voor externe veiligheid. Ook kunnen algemene rijksregels voor milieubelastende activiteiten zijn gesteld met strengere voorwaarden dan die zijn neergelegd in de BBT-conclusies.

Ten tweede zullen volgens artikel 18 van de richtlijn industriële emissies met het oog op het voldoen aan (Europese) milieukwaliteitsnormen strengere voorwaarden moeten gelden dan die welke door toepassing van de beste beschikbare technieken haalbaar zijn, tenzij er andere maatregelen getroffen kunnen worden om aan die norm te voldoen. De richtlijn industriële emissies omschrijft ‘milieukwaliteitsnorm’ als een eis waaraan op een bepaald moment in een bepaald milieucompartiment moet worden voldaan overeenkomstig de wetgeving van de Unie. In de Omgevingswet zijn deze Europese milieukwaliteitsnormen omgezet in rijksomgevingswaarden. Dit betreft de verplichting tot het bij AMvB vaststellen van omgevingswaarden voor enkele aangewezen onderwerpen, waaronder de kwaliteit van de buitenlucht en de waterkwaliteit (artikel 2.15 van de wet, uitgewerkt in hoofdstuk 2 van dit besluit). Om te voldoen aan de verplichtingen van de richtlijn industriële emissies is in de beoordelingsregels een algemene bepaling opgenomen ter omzetting van artikel 18 van de richtlijn. Deze bepaling houdt in dat aan de vergunning strengere voorwaarden worden verbonden dan die welke door toepassing van de beste beschikbare technieken haalbaar zijn, als dat voor het bereiken van een rijksomgevingswaarde voor, kort gezegd, de kwaliteit van de buitenlucht, de kwaliteit van oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen en de kwaliteit van zwemwater moet, onverminderd andere maatregelen die getroffen kunnen worden om aan die omgevingswaarden te kunnen voldoen (artikel 8.30, derde lid, van dit besluit).

In een individueel geval zijn overigens ook de andere beoordelingsgronden relevant waarin de beginselen van artikel 11 van de richtlijn industriële emissies zijn omgezet. Deze gronden houden immers meer in dan toepassing van de beste beschikbare technieken. Zo moeten ook de passende preventieve maatregelen getroffen worden, mag geen significante verontreiniging veroorzaakt worden enzovoort. Dit kan betekenen dat op basis van de andere gronden verdergaande maatregelen getroffen moeten worden.

Met dit stelsel van bepalingen is het niet langer nodig om in de beoordelingsregels voor te schrijven dat ten minste de beste beschikbare technieken worden voorgeschreven (zoals was bepaald in artikel 2.14 Wabo), maar is expliciet aangesloten bij de relevante bepalingen van de richtlijn industriële emissies. Hiermee is geen beleidswijziging beoogd.

De richtlijn industriële emissies bevat een uitzondering op de hoofdregel dat de emissiegrenswaarden in de vergunning de emissieniveaus van de BBT-conclusies niet mogen overschrijden. Deze uitzondering is opgenomen in de bepalingen over de vergunningvoorschriften.

Het betreft de mogelijkheid tot het vaststellen van minder strenge emissiegrenswaarden als het halen van de emissieniveaus zoals vastgesteld in de BBT-conclusies zou leiden tot buitensporig hoge kosten in verhouding tot de milieugevolgen als gevolg van de geografische ligging, de plaatselijke milieuomstandigheden of de technische kenmerken van de betrokken installatie. Deze uitzondering is opgenomen in artikel 15, vierde lid, van de richtlijn industriële emissies en is omgezet in artikel 8.28 van dit besluit. Een dergelijke afwijking moet uitdrukkelijk gemotiveerd worden in de vergunning. Voor sommige installaties zijn minimumemissiegrenswaarden in de richtlijn industriële emissies opgenomen, die nooit mogen worden overschreden. Deze minimumeisen zijn geïmplementeerd in het Besluit activiteiten leefomgeving. Maar ook als voor een installatie geen minimumeisen gelden, kan het bevoegd gezag in een specifiek geval niet onbeperkt van BBT-conclusies afwijken. Het bevoegd gezag moet in elk geval waarborgen dat er geen significante verontreiniging wordt veroorzaakt en dat een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel wordt gewaarborgd. Bovendien blijft de verplichting gelden dat de emissiegrenswaarden op de beste beschikbare technieken zijn gebaseerd (artikel 15, tweede lid, van de richtlijn industriële emissies), ook al zijn die vanwege de lokale situatie specifiek voor een individuele installatie bepaald. Ook zal de toepassing van de afwijking bij iedere toetsing van de vergunning opnieuw geëvalueerd moeten worden. Dat van deze afwijkingsmogelijkheid niet licht gebruik gemaakt mag worden, blijkt ook uit het feit dat Nederland aan de Commissie moet rapporteren over het verlenen van vergunningen waarbij gebruik gemaakt wordt van de afwijkingsmogelijkheid op basis van artikel 15, vierde lid, van de richtlijn industriële emissies. Voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet was deze afwijkingsmogelijkheid op vergelijkbare wijze opgenomen in artikel 5.5, zevende lid, van het Besluit omgevingsrecht.

Voor het beproeven van nieuwe technieken bevat dit besluit een tijdelijke afwijkingsmogelijkheid. In navolging van artikel 15, vijfde lid, van de richtlijn industriële emissies is de mogelijkheid opgenomen om voor het in de praktijk testen van nieuwe technieken tijdelijk, voor een periode van maximaal negen maanden, af te wijken van de emissieniveaus die samenhangen met de beste beschikbare technieken. In artikel 8.35 van dit besluit is daartoe de mogelijkheid opgenomen om in de omgevingsvergunning te bepalen dat daarbij aangewezen voorschriften niet gelden voor het testen of gebruiken van zogenoemde technieken in opkomst. Ook milieubelastende activiteiten die niet onder de werking van de richtlijn industriële emissies vallen, kunnen gebruik maken van deze innovatiebepaling. Een gelijkluidende bepaling was voorheen in artikel 5.9 van het Besluit omgevingsrecht opgenomen.

In artikel 11 richtlijn industriële emissies wordt expliciet een verband gelegd met de kaderrichtlijn afvalstoffen. Kort gezegd is daar bepaald dat op grond van de kaderrichtlijn afvalstoffen het ontstaan van afvalstoffen moet worden voorkomen en dat waar toch afvalstoffen worden voortgebracht de prioriteitsvolgorde van de kaderrichtlijn van toepassing is. In het beoordelingskader voor de milieubelastende activiteit is deze verplichting omgezet door te bepalen dat bij de beoordeling van de vergunningaanvraag rekening gehouden moet worden met het bepaalde in de artikelen 10.14 en 10.29a van de Wet milieubeheer. In deze bepalingen is de systematiek voor het rekening houden met de prioriteitsvolgorde (of: voorkeursvolgorde) voor afvalstoffen respectievelijk afvalwater neergelegd. Ook in de Wabo was deze verplichting van artikel 11 van de richtlijn industriële emissies omgezet door te verwijzen naar deze bepalingen van de Wet milieubeheer (zie artikel 2.14, eerste lid, onder b, onder 2, Wabo). Er is op dit punt geen beleidswijziging beoogd. Hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer wordt in de tweede module omgezet in de Omgevingswet en de uitvoeringsregelgeving. Het bepaalde in het beoordelingskader voor de milieubelastende activiteit over het voorkomen van afvalstoffen en de prioriteitsvolgorde zal ook worden meegenomen in deze module.