Tekst

Sedert het begin van de jaren tachtig zijn in toenemende mate internationale initiatieven ontplooid in de strijd tegen het witwassen van uit criminele activiteiten afkomstige gelden, effecten, edele metalen en andere liquide waarden (hierna kortheidshalve: witwassen van geld)1.. Verschillende internationale gremia hebben zich met aspecten van deze problematiek bezig gehouden. Te wijzen valt op initiatieven in het kader van de Raad van Europa2., het Bazelse Comité van banken toezichthouders3.en de Verenigde Naties4.. De toegenomen internationale activiteit in dezen culmineerde op mondiaal niveau in veertig aanbevelingen van de Financial Action Task Force (FATF) on money laundering, van 30 mei 1990, en op communautair niveau in de Richtlijn van 10 juni 1991 (91 /308/EEG) tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld (hierna: Richtlijn inzake witwassen).

Wij achten het van nationaal en internationaal belang de mogelijkheden voor effectief optreden tegen deze verschijningsvorm van de georganiseerde criminaliteit te verbeteren. Dit wetsvoorstel heeft de strekking, de informatiepositie voor de rechtshandhaving met een meldingsplicht te verbeteren, alsmede door de meldingsplicht de integriteit van de financiële dienstverlening te bevorderen. Daarmee worden de aanbevelingen 15, 16, 17, 20, 21, 26, 28 en 32 van de FATF in de Nederlandse wet- en regelgeving gemplementeerd, wordt een beleidskeuze gemaakt ten aanzien van aanbeveling 24, en wordt uitvoering gegeven aan de Richtlijn inzake witwassen.

Dit voorstel van wet is tot stand gekomen na advies door een interdepartementale werkgroep, de Werkgroep Money Laundering, bestaande uit vertegenwoordigers van de ministeries van Financiën en van Justitie, het openbaar ministerie, de Centrale Recherche Informatiedienst, De Nederlandsche Bank N.V. en de Economische Controledienst. In het door deze werkgroep uitgebrachte verslag van mei 1992 dat bij deze memorie is gevoegd zijn de achtergrond en totstandkoming van het onderhavige wetsvoorstel beschreven.*

Het systeem van melding van ongebruikelijke transacties, zoals voorzien in het onderhavige voorstel van wet, geeft uitvoering aan onder meer de artikelen 5 en 6 van de Richtlijn inzake witwassen. Deze artikelen luiden:

,

en

.

Daarnaast vloeit de voorgestelde wetgeving voort uit de FATF-aanbevelingen. Aanbeveling 15 bepaalt:

,

en aanbeveling 16 bepaalt:

.

Op basis van de in paragraaf 2 vermelde artikelen en aanbevelingen wordt in dit wetsontwerp een meldingssysteem neergelegd dat een tweeledig doel dient: het voorkomen van het misbruiken van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en het bestrijden van het witwassen zelf.

De voorgestelde meldingsplicht beoogt te voorkomen dat gelden die door misdrijf zijn verkregen via financiële instellingen worden witgewassen. De handhaving van de integriteit van het financiële stelsel staat hierbij centraal. Wanneer een onderdeel van het financile stelsel systematisch misbruikt wordt voor het witwassen van uit criminaliteit afkomstige gelden, kan dit het publieke vertrouwen in het financiële stelsel als geheel en daarmee het functioneren van dit stelsel ernstige schade toebrengen. Het voorkomen van het misbruiken van het financiële stelsel voor het witwassen van geld bevordert de integriteit van de Nederlandse financiële dienstverlening en het daarmee samenhangende, en voor een goed functioneren essentiële, vertrouwen van het publiek in de ondernemingen en instellingen die de financiële dienstverlening verzorgen.

Naast deze preventieve functie heeft de voorgestelde meldingsplicht ook een repressieve functie. Door analyse van de verstrekte gegevens en de vergelijking ervan met andere gegevensbestanden kunnen feiten worden ontdekt die voor de opsporing en de vervolging van misdrijven van belang kunnen zijn.

Hierbij zij erop gewezen dat het witwassen van geld niet alleen zal worden bestreden met behulp van de voorgestelde meldingsplicht. Minstens zo belangrijk is het feit dat onlangs de helingsbepalingen uit het Wetboek van Strafrecht zijn verruimd, mede met het oog op een doeltreffende bestrijding van het witwassen van geld. Daarnaast moet worden gewezen op de wet van 10 december 1992 (Stb. 1993, …) tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering en enkele andere wetten ter verruiming van de mogelijkheden tot toepassing van de maatregel van ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel en andere vermogenssancties. Ook kan worden gewezen op de wet van 10 december 1992 (Stb. 1993, …) die voorziet in de mogelijkheid van internationale samenwerking bij de ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel. De voorgestelde meldingsplicht maakt derhalve deel uit van een reeks van maatregelen, inclusief de preventieve maatregelen, zoals de voorgenomen aanscherping van de identificatieverplichtingen bij het verlenen van financiële diensten, die gericht zijn op een doeltreffende aanpak van het witwassen.

Artikel 8, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM), verschaft een ieder onder meer recht op eerbiediging van zijn privéleven. Het tweede lid van dit artikel bevat een aantal doelcriteria op grond waarvan op dit recht inbreuk kan worden gemaakt. Alvorens hierop wordt ingegaan moet worden opgemerkt dat artikel 17 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR) niet meer bescherming biedt aan de burger, voor zover hier van belang, dan artikel 8 EVRM, zodat hier volstaan kan worden met een bespreking van artikel 8 EVRM.

Voorts moet worden opgemerkt dat Nederland verplicht is de Richtlijn inzake witwassen te implementeren. De wijze waarop dit gebeurt moet voldoen aan artikel 8 EVRM.

Het begrip ‘private life’ is vaag. Niettemin staat vast dat het melden van een ongebruikelijke transactie, overeenkomstig artikel 9 van het wetsvoorstel een inbreuk maakt op het privéleven van de persoon waarop de melding betrekking heeft. De melding bevat namelijk, voor zover mogelijk, de identiteit van de cliënt, de aard en het nummer van het identiteitsbewijs, de aard, de omvang, het tijdstip en de plaats van de transactie en de omstandigheden op grond waarvan de transactie als ongebruikelijk wordt aangemerkt. Voorts vormt ook het registreren, bewerken en analyseren van deze gegevens en het verstrekken van deze gegevens aan de politie, een inbreuk op het privéleven. Het tweede lid van artikel 8 EVRM stelt aan een dergelijke inbreuk de volgende eisen.

In de eerste plaats moet de beperking van het privéleven ‘in accordance with the law’ zijn. Dit impliceert dat de meldingsplicht en de bevoegdheid van het meldpunt deze gegevens te registreren, te bewerken en te analyseren een wettelijke basis moeten hebben. Voorts impliceert dit dat aan de kwaliteit van deze regeling bepaalde eisen moeten worden gesteld. De regeling moet voldoende toegankelijk zijn. Voorts dient zij bescherming te bieden tegen willekeurige inmenging van de overheid in de betreffende rechten en tegen misbruik van de bevoegdheid.

Mede gelet hierop bevat het wetsvoorstel verscheidene voorzieningen die voorkomen dat de gemelde gegevens voor andere doeleinden worden gebruikt dan de beoogde.

In de eerste plaats wordt voorgesteld het meldpunt niet rechtstreeks bij de politie onder te brengen. Het meldpunt dient als buffer te fungeren tussen de financiële instellingen enerzijds en de politie en justitie anderzijds. Het heeft tot taak de gegevens te selecteren en alleen die gegevens aan de politie te verstrekken die van belang kunnen zijn voor de voorkoming en opsporing van misdrijven.

Voorts zal het Besluit politieregisters worden gewijzigd zodat de gegevens uit het register van het meldpunt niet vrij toegankelijk zijn voor de politie. Tenslotte bevatten de artikelen 18 en 19 van het wetsvoorstel geheimhoudingsverplichtingen. Deze bepalingen strekken er eveneens toe te voorkomen dat misbruik van de gegevens wordt gemaakt of dat de gegevens voor andere doeleinden worden gebruikt dan voor de beoogde.

In de tweede plaats dient de regeling een ‘legitimate aim’ te hebben en in de derde plaats ‘necessary in a democratic society’ te zijn (pressing social need). De ‘pressing social need’ is reeds aanwezig op grond van het feit dat de Richtlijn inzake witwassen Nederland verplicht tot het in het leven roepen van een meldingsplicht. Voorts impliceert de ‘pressing social need’ in het bijzonder dat de beperking op het ‘private life’ proportioneel is ten opzichte van het beoogde legitieme doel. De voorgestelde regeling voldoet hieraan door de financiële instellingen te verplichten alleen die transacties te melden die ongebruikelijk zijn en derhalve van belang kunnen zijn voor de opsporing van strafbare feiten. Meer wordt van de financiële instellingen niet verwacht. De inbreuk op het ‘private life’ is in het belang van ‘the protections of the rights and freedoms of others’ en ‘the preventions of disorder and crime’ . Het belang van een verdragsstaat bij de toepassing van een dergelijke beperkingsgrond ‘must be balanced against the seriousness of the interference with the right to respect for his private life’ . De meldingsplicht en het registreren, bewaren en analyseren van de gemelde gegevens, alsmede het verstrekken van deze gegevens aan de politie, kan bijdragen aan de opsporing van ernstige delicten, hetgeen in het belang is van het slachtoffer, de openbare orde en de voorkoming van strafbare feiten. Deze inbreuken op artikel 8 EVRM zijn derhalve gerechtvaardigd.

Ter implementatie van de in paragraaf 2 genoemde artikelen en aanbevelingen wordt voorgesteld in Nederland een meldingssysteem in te voeren tot voorkoming en bestrijding van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld. Ondergetekenden hebben vastgesteld dat het meldingssysteem dient uit te gaan van verplichte melding, en niet van melding op basis van vrijwilligheid. De Richtlijn inzake witwassen verplicht hiertoe. Overigens verdient verplichte melding ook de voorkeur uit een oogpunt van effectiviteit, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. Door de meldingsplicht wordt duidelijkheid geschapen voor alle betrokkenen, concurrentievervalsing voorkomen en worden problemen van civielrechtelijke- en strafrechtelijke aard (zie paragraaf 7) ondervangen. Artikel 14 van de Richtlijn inzake witwassen verplicht de schending van de meldingsplicht te sanctioneren.

Ingevolge artikel 6 van de Richtlijn inzake witwassen dienen feiten die kunnen wijzen op het witwassen van geld te worden gemeld. Niet alleen banken, maar ook niet-bancaire financiële instellingen zullen aan deze verplichting moeten voldoen. Ondergetekenden geven er de voorkeur aan in dit verband de term ‘ongebruikelijke transacties’ te gebruiken, mede omdat deze term goed past bij het streven naar objectivering van de meldingsplicht, zoals dat in paragraaf 5 wordt toegelicht. Financiële instellingen zijn vanuit hun eigen specifieke positie bij uitstek in staat om — mede gezien de relatie met een bepaalde cliënt — te beoordelen of een transactie ongebruikelijk is.

Het blijft overigens wenselijk dat personen in dienst van financiële instellingen die kennis krijgen van een begaan strafbaar feit daarvan aangifte doen. De bevoegdheid daartoe bestaat op grond van artikel 161 van het Wetboek van Strafvordering. In deze gevallen zal eveneens sprake dienen te zijn van een melding van de transactie als ongebruikelijk.

Er zij op gewezen dat financiële instellingen in overleg met het openbaar ministerie kunnen besluiten aperte witwastransacties (transacties waarbij degene die het geld in ontvangst neemt weet of redelijkerwijs vermoedt dat het van misdrijf afkomstig is), in het belang van de opsporing wel te verrichten. Het spreekt voor zichzelf dat de instelling na zo'n vooraankondiging vanwege het wel uitvoeren van de transactie niet zal worden vervolgd.

Een systeem van verplichte melding van ongebruikelijke transacties creëert tevens een bijzondere aandachtsplicht voor deze transacties. De verplichting ongebruikelijke transacties te melden brengt namelijk met zich dat deze transacties met bijzondere aandacht moeten worden onderzocht. Nederland is hiertoe gehouden uit hoofde van de in paragraaf 2 genoemde artikelen van de Richtlijn inzake witwassen, alsmede de daar vermelde FATF-aanbevelingen.

Het onderhavige voorstel van wet voorziet dan ook in artikel 9, eerste lid, in een meldingsplicht ten aanzien van elke verrichte of voorgenomen ongebruikelijke transactie5.. Deze verplichting geldt voor een ieder die beroeps- of bedrijfsmatig een financile dienst verleent (hierna: financiële instelling). Artikel 1, onderdeel a, geeft een opsomming van financiële diensten in de zin van deze wet. Een ieder die deze diensten beroeps- of bedrijfsmatig verleent, valt in voorkomende gevallen onder de meldingsplicht voor ongebruikelijke transacties. Hierbij moet in ieder geval gedacht worden aan banken, levensverzekeraars, assurantietussenpersonen, wisselkantoren en effectenbemiddelaars.

Overigens is er alleen sprake van een financiële dienst in de zin van deze wet als de dienst in of vanuit Nederland wordt verleend. Dit betekent dat een Nederlands bijkantoor van een buitenlandse financiële instelling onder de werking van deze wet valt, terwijl een buitenlands bijkantoor van een Nederlandse financiële instelling dat niet doet. Uiteraard is een buitenlands bijkantoor van een Nederlandse kredietinstelling wel onderworpen aan eventuele voorschriften van DNB op dit terrein. Voorts zal een dergelijk bijkantoor vallen onder de lokale wetgeving inzake witwassen van geld. Voor een nadere uiteenzetting van financiële diensten wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij artikel 1.

Artikel 9, eerste lid, richt zich tot ‘een ieder die beroeps- of bedrijfsmatig een financiële dienst verleent’. De meldingsplicht rust derhalve op zowel de rechtspersoon als de natuurlijke persoon die beroeps- of bedrijfsmatig een financiële dienst verleent. Ter vermijding van misverstanden zij hierbij benadrukt dat het voorgaande niet betekent dat de meldingsplicht rust op het personeel van financiële instellingen, dat immers niet beroeps- of bedrijfsmatig financiële diensten verleent, maar in dienstverband. De meldingsplicht richt zich tot de instelling . Daarbij wordt verondersteld dat financiële instellingen goede interne procedures ontwikkelen die ervoor zorgen dat iedere ongebruikelijke transactie door de instelling als zodanig kan worden gemeld.

Ook voorgenomen ongebruikelijke transacties vallen onder de meldingsplicht. In geval van een duidelijke wilsuiting van een cliënt om een ongebruikelijke transactie te verrichten, zal die voorgenomen transactie, ook indien die (nog) niet tot uitvoering komt, moeten worden gemeld. Uiteraard hoeft in geval van een voorgenomen ongebruikelijke transactie geen melding plaats te vinden als dit zinloos is vanwege het ontbreken van (meldenswaardige) gegevens, bijvoorbeeld wanneer de cliënt weigert zich te identificeren en er zich overigens geen relevante meldenswaardige feiten voordoen.

In het voorgestelde artikel 9, eerste lid, is verder bepaald dat een melding onverwijld dient plaats te vinden, dat wil zeggen op het moment dat de ongebruikelijke aard van de transactie aan de financile instelling kenbaar is geworden.

Artikel 9, tweede lid, bepaalt dat een melding, voor zover mogelijk, de volgende gegevens bevat:

Uiteraard ligt het niet in de bedoeling van de wetgever dat instellingen systemen opzetten waarbij zij opzettelijk vermijden over deze meldenswaardige gegevens, zoals bijvoorbeeld de uiteindelijke begunstigde van een girale transactie, te beschikken. Wanneer een gemelde transactie reeds is verricht, zullen financiële instellingen meestal in staat zijn de genoemde gegevens te verstrekken. In het geval van een melding van een voorgenomen ongebruikelijke transactie zal dit niet steeds mogelijk zijn.

Krachtens artikel 11 van dit wetsvoorstel is het meldpunt bevoegd nadere regels te stellen omtrent de wijze waarop een melding moet worden gedaan (zie subparagraaf 6.6.). Daarnaast bepaalt het voorgestelde artikel 19, eerste lid, dat de financiële instelling verplicht is tot geheimhouding van de melding (zie subparagraaf 13.7.6.).

In artikel 21 wordt voorgesteld handelen in strijd met de meldingsplicht van artikel 9, de nadere regels gesteld krachtens artikel 11 (zie subparagraaf 6.6.), de verplichting tot het verstrekken van nadere gegevens of inlichtingen van artikel 10 (zie subparagraaf 6.5.) of de geheimhoudingsbepaling van artikel 19, in verband met de aard van dit handelen, aan te merken als een economisch delict in de zin van de Wet op de economische delicten (Stb. 1950, K258). De Economische Controledienst zal worden belast met de controle op de naleving ervan.

In het voorgestelde meldingssysteem speelt het begrip ‘ongebruikelijk’ een centrale rol7.. In artikel 1, onderdeel d, wordt een ongebruikelijke transactie gedefinieerd als een transactie die aan de hand van de ingevolge artikel 8 bepaalde indicatoren als zodanig wordt aangemerkt. Artikel 8 vormt de basis van het indicatorensysteem, zoals dat in deze paragraaf wordt toegelicht.

Het indicatorensysteem beoogt het begrip ‘ongebruikelijk’ zo veel mogelijk te objectiveren. Voorgesteld wordt de indicatoren na overleg met het meldpunt, gehoord de Begeleidingscommissie (waarin de betrokken bedrijfstakken mede zullen zijn vertegenwoordigd), bij ministeriële regeling vast te stellen, waarna die regeling binnen 6 maanden bij algemene maatregel van bestuur dient te worden bekrachtigd.

De reden voor deze delegatie is dat de op basis van artikel 7 te ontwikkelen indicatorenlijsten snel en eenvoudig zullen moeten kunnen worden gewijzigd of aangevuld. Deze lijsten zullen voortdurend moeten worden aangepast aan de nieuwste (kennis van de) ontwikkelingen op witwasgebied. Het valt namelijk te verwachten dat degenen die hun geld willen doen witwassen, zullen reageren op de indicatorenlijsten door bestaande witwaspatronen te veranderen. Hierbij wordt er met nadruk op gewezen, dat een snelle formele wijziging van de indicatoren ook essentieel is voor de rechtszekerheid van de meldingsplichtigen. Dat kan te meer klemmen, omdat de betrokken instellingen via hun rol bij de Begeleidingscommissie al in een vroeg stadium van voorgenomen nieuwe indicatoren op de hoogte zullen zijn. Het gaat dan niet aan zo'n indicator maandenlang ‘boven de markt’ te laten hangen. De indicatorenlijsten zullen als algemene maatregel van bestuur danwel als ministeriële regeling in de Nederlandse Staatscourant worden gepubliceerd.

De indicatoren dienen om inhoud te geven aan de term ongebruikelijke transacties. Twee categorieën ongebruikelijke transacties kunnen worden onderscheiden: de evident ongebruikelijke transacties en de overige ongebruikelijke transacties. Evident ongebruikelijke transacties zullen door middel van indicatoren geobjectiveerd worden. Een nadere subjectieve beoordeling is bij deze transacties dus niet aan de orde. Voor wat betreft de overige ongebruikelijke transacties zullen de indicatoren kwalitatiever van aard zijn en aldus meer aansluiten bij de subjectieve taxatie van de financiële instelling (‘ken uw cliënt’).

Bij wijze van voorbeeld kan gedacht worden aan de volgende objectieve indicatoren: contante transacties in vreemde valuta, contante transacties waarbij geld ongeteld wordt aangeleverd en transacties waarbij identificatieproblemen rijzen. Indien aan een nader te bepalen aantal van dergelijke indicatoren is voldaan, is de transactie evident ongebruikelijk.

Een voorbeeld van een subjectieve indicator is een transactie die a-typisch is voor een bepaalde cliënt (niet past in het gebruikelijke transactiepatroon van die cliënt) of een contante transactie waarbij geld in ongewone verpakking wordt aangeleverd.

Het werken met aangereikte indicatoren voor ongebruikelijkheid geeft — vooral daar waar sprake is van objectieve indicatoren — houvast aan het (balie-)personeel van financiële instellingen en komt zo de uitvoerbaarheid van de onderhavige regelgeving voor dit personeel ten goede. Tevens kan op deze wijze een zoveel mogelijk uniforme toepassing van de nieuwe regelgeving in de praktijk worden bewerkstelligd. Ook dient het indicatorensysteem het belang van de handhaafbaarheid van de meldingsplicht, in die zin dat het behulpzaam kan zijn bij het vaststellen van schendingen ervan.

De Begeleidingscommissie als bedoeld in artikel 14 van het wetsvoorstel (zie paragraaf 8) zal mede de wijze waarop de indicatoren functioneren moeten bezien en ter zake zonodig adviseren aan de minister van Justitie of de minister van Financiën.

In het onderhavige voorstel van wet wordt in artikel 2 het Meldpunt Ongebruikelijke Transacties in het leven geroepen. De melding van ongebruikelijke transacties als bedoeld in artikel 9, eerste lid, moet plaatsvinden aan dit meldpunt. De algemene leiding, de organisatie en het beheer van het meldpunt vallen ingevolge artikel 5 onder de verantwoordelijkheid van de minister van Justitie.

Gekozen is voor één centraal meldpunt teneinde een uniforme toepassing van de onderhavige regelgeving te bewerkstelligen en het zicht op ongebruikelijke transactiepatronen te optimaliseren. Het centrale meldpunt zal met het oog op de in artikel 3 omschreven en onderstaand toegelichte taakstelling (die typische overheidstaken omvat), gelegen zijn binnen de overheid. De keuze voor een niet-politieel meldpunt berust op de overweging dat het vanuit een staatsrechtelijk oogpunt bezien niet gewenst is particuliere financiële instellingen te verplichten ongebruikelijke gedragingen van burgers rechtstreeks te melden bij de politie. Het meldpunt zal als buffer fungeren tussen de financiële instellingen enerzijds en politie en justitie anderzijds. De wijze waarop de gegevensuitwisseling tussen het meldpunt en de autoriteiten die met de opsporing en vervolging zijn belast, is vormgegeven in het wetsvoorstel en de uitvoeringsbesluiten, voorkomt dat de politie rechtstreeks inzage krijgt in de gegevens van het meldpunt. Dit wordt nader toegelicht in paragraaf 6.7.

De taken van het meldpunt, zoals omschreven in het voorgestelde artikel 3, zijn:

Voorts wordt voorgesteld aan het meldpunt expliciet een aantal bevoegdheden toe te kennen die nodig zijn voor een doeltreffende uitvoering van zijn taakstelling: de bevoegdheid nadere gegevens of inlichtingen te vragen (artikel 10, eerste lid), de bevoegdheid nadere regels te stellen omtrent de wijze waarop een melding moet worden gedaan, respectievelijk nadere gegevens of inlichtingen moeten worden verstrekt (artikel 11), de bevoegdheid politieregisters te raadplegen (artikel 14 van het Besluit politieregisters) en de bevoegdheid informatie uit te wisselen met buitenlandse meldpunten (op basis van artikel 18 van de Wet politieregisters).

Het wetsvoorstel voorziet in artikel 10, eerste lid, in de bevoegdheid van het meldpunt nadere gegevens of inlichtingen te vragen teneinde te kunnen beoordelen of verzamelde gegevens dienen te worden verstrekt op grond van zijn taak bedoeld in artikel 3, onder b. In veel gevallen zal het meldpunt de nadere gegevens of inlichtingen willen vragen aan degene die een melding heeft gedaan. In het geval van een financiële dienst als bedoeld in artikel 1, onderdeel a, sub 7°, heeft het meldpunt evenwel ook de bevoegdheid die gegevens of inlichtingen te vragen aan andere instellingen die bij een transactie waarover het meldpunt gegevens heeft verzameld zijn betrokken. Bij een keten van tussenpersonen of betalingsinstellingen die bij een transactie betrokken zijn, kan het meldpunt aan elk van dezen nadere gegevens of inlichtingen vragen. Benadrukt wordt evenwel dat het meldpunt alleen in een concreet geval naar aanleiding van reeds verkregen informatie nadere gegevens of inlichtingen kan vragen. Overigens hoeft deze reeds verkregen informatie niet te zijn verkregen uit een gedane melding. Het meldpunt kan bijvoorbeeld ook informatie hebben verkregen door uitwisseling van gegevens met buitenlandse meldpunten. Het meldpunt kan in dit laatste geval nadere inlichtingen vragen aan Nederlandse financiële instellingen die op een of andere wijze zijn betrokken bij transacties waarover op deze wijze informatie is verkregen.

De bevoegdheid nadere gegevens of inlichtingen te vragen kan een cruciale bijdrage leveren aan het uiteindelijk herkennen van een ongebruikelijke transactie als een witwastransactie. Degene aan wie deze gegevens of inlichtingen zijn gevraagd, is dan ook ingevolge artikel 10, tweede lid, verplicht deze aan het meldpunt te verstrekken. Het verstrekken van nadere gegevens of inlichtingen zal schriftelijk, en in spoedeisende gevallen tevens mondeling, moeten geschieden, binnen de door het meldpunt gestelde termijn. Ook het verstrekken van nadere gegevens of inlichtingen zal overigens moeten plaatsvinden met inachtneming van de geheimhoudingsplicht van artikel 19, eerste lid. In artikel 21 wordt voorgesteld niet-nakoming van de verplichting van artikel 10, tweede lid, aan te merken als een economisch delict. Tevens wordt voorgesteld het schenden van de geheimhoudingsplicht (artikel 19, eerste lid) of van de gestelde regels krachtens artikel 11 (zie subparagraaf 6.6.) bij het verstrekken van nadere gegevens of inlichtingen te sanctioneren (artikel 21). De Economische Controledienst zal worden belast met de controle op de naleving ervan.

Op grond van artikel 11 van dit wetsvoorstel is het meldpunt bevoegd nadere regels te stellen omtrent de wijze waarop een melding moet worden gedaan. Deze regels mogen er niet toe strekken financiële instellingen meer gegevens te laten melden dan waartoe artikel 9, tweede lid, hen verplicht. Zij mogen slechts betrekking hebben op de wijze waarop de meldingen moeten worden gedaan. Hierbij ligt het voor de hand dat een standaardformulier voor de melding wordt ontworpen, zodat de wijze waarop wordt gemeld enigszins wordt geharmoniseerd. Daarbij zou het meldpunt, in overleg met de betrokken instellingen, ook kunnen bezien op welke wijze gebruik zou kunnen worden gemaakt van moderne electronische technieken van informatie-overdracht. Zoals hierboven onder 4.7. en 6.5. al eerder gesteld, wordt in artikel 21 voorgesteld overtreding van krachtens artikel 11 gegeven voorschriften strafrechtelijk te sanctioneren.

Het voorgestelde artikel 4 bevat de verplichting van het meldpunt een register bij te houden. Dit register is een register in de zin van de Wet politieregisters. De minister van Justitie wordt aangewezen als beheerder van het register. De keuze voor het regime van de Wet politieregisters en niet voor de Wet persoonsregistraties is gebaseerd op de overweging dat de taak van het meldpunt een onderdeel van de politietaak is, namelijk de gegevensverzameling en verstrekking met het oog op de voorkoming en opsporing van misdrijven en nauw met de uitoefening van de politietaak is verbonden. De gegevens waarover het meldpunt de beschikking krijgt zijn dan ook in verscheidene opzichten vergelijkbaar met de gegevens die bij de politie berusten. Het gaat namelijk om gegevens die de betreffende persoon niet zelf heeft geleverd. Bovendien zal het vaak gaan om gevoelige gegevens.

De belangrijkste consequenties van het van overeenkomstige toepassing verklaren van de Wet politieregisters op het register van het meldpunt, zijn de volgende.

Artikel 4, tweede lid, bepaalt dat het register slechts gegevens mag bevatten die rechtmatig zijn verkregen en die noodzakelijk zijn voor het doel waarvoor het is aangelegd (artikel 4, tweede lid). Het doel is neergelegd in het onderhavige wetsvoorstel, te weten de voorkoming en opsporing van misdrijven. Gegevens die zijn gemeld mogen slechts worden opgenomen in het register als een en ander conform de voorschriften uit dit wetsvoorstel heeft plaatsgevonden. Los daarvan dient de inhoud van het register ook verband te houden met het doel waarvoor het is aangelegd, zodat dit ook een ijkpunt biedt voor de rechtmatigheid van de opneming van de gegevens. Tenslotte rust op de beheerder de plicht zorg te dragen voor de juistheid en volledigheid van de opgenomen gegevens (artikel 4, derde lid).

Artikel 5 bevat een regeling over gevoelige gegevens, terwijl artikel 6 voorwaarden stelt waaronder een koppeling van het register met andere politieregisters is toegestaan. Het register van het meldpunt zal bijvoorbeeld systematisch moeten kunnen worden vergeleken met de registers van Criminele Inlichtingendiensten, als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, van het Besluit politieregisters om te kunnen vaststellen of de gegevens uit het register van het meldpunt betrekking hebben op CID-subjecten. Daarvoor zullen technische en organisatorische voorzieningen moeten worden getroffen. De koppeling zal in het reglement moeten worden geregeld.

Artikel 7 bepaalt dat de beheerder, in casu de minister van Justitie, verantwoordelijk is voor de juiste werking van het register. De artikelen 9 en 10 van de Wet persoonsregistraties zijn van toepassing. Artikel 9 voorziet in de mogelijkheid van schadevergoeding, waaronder begrepen immateriële schadevergoeding. Artikel 10 voorziet in de mogelijkheid van de rechter een verbod van onrechtmatig handelen te vorderen. De artikelen 9 tot en met 13 stellen voorschriften over het reglement. Volstaan wordt met daarnaar te verwijzen.

De artikelen 14, 15 en 16 verplichten tot verstrekking van de gegevens in de aangewezen gevallen. Het voorgestelde artikel 4, tweede lid, beperkt de verplichting gegevens te verstrekken uit het register van het meldpunt op grond van de Wet politieregisters tot gegevensverstrekking met het oog op de voorkoming en opsporing van misdrijven. Van belang zijn in dit verband vooral de artikelen 14 en 15, eerste lid, onder a.

Artikel 14 verplicht gegevens te verstrekken aan:

Bezoldigde ambtenaren van rijks- en gemeentepolitie en daartoe aangewezen ambtenaren van de Koninklijk marechaussee mogen uit de registers putten voor de vervulling van de respectievelijk hun opgedragen politietaak. Onder politietaak wordt verstaan de taak van de politie als omschreven in artikel 28 van de Politiewet. Dit omvat dus zowel de handhaving van de openbare orde als de opsporing van strafbare feiten. Door de voorgestelde beperking in artikel 4, tweede lid, is het meldpunt alleen verplicht gegevens te verstrekken met het oog op de voorkoming en opsporing van misdrijven.

Voor andere opsporingsambtenaren dan de hierboven genoemde gelden nog verdere beperkingen. Het gaat hier in het bijzonder om ambtenaren die met de opsporing van bepaalde overtredingen en misdrijven zijn belast in het kader van het toezicht op de naleving van bepaalde wettelijke voorschriften (bijvoorbeeld ambtenaren van de ECD). Aan hen kunnen slechts gegevens worden verstrekt, voor zover zij deze behoeven voor opsporingsonderzoeken ter zake van strafbare feiten waarbij zij zelf zijn betrokken. Ook voor deze ambtenaren zal gelden dat het meldpunt slechts verplicht is gegevens te verstrekken met het oog op de voorkoming en opsporing van misdrijven. Voorts verplicht artikel 15, eerste lid, onder a, gegevens te verstrekken aan leden van het openbaar ministerie, voor zover zij deze behoeven voor de uitvoering van hun taak. Dat niet alleen aan de politie, maar ook aan leden van het openbaar ministerie gegevens moeten worden verstrekt, spreekt voor zichzelf. Artikel 17 bepaalt dat de verplichting om gegevens te verstrekken ingevolge de artikelen 14 en 15 ten aanzien van bepaalde categorieën van gegevens bij algemene maatregel van bestuur kan worden beperkt. Voorgesteld wordt om de verplichting van het meldpunt om gegevens te verstrekken uit het register te beperken tot:

Het meldpunt is verplicht gegevens die tot een van deze drie categorieën behoren te verstrekken. Het heeft ten aanzien van de overige gegevens niet de bevoegdheid gegevens te verstrekken. Gesteld kan dan ook worden dat het meldpunt bij de gegevensverstrekking een beperkte beleidsvrijheid heeft. Het is de taak van het meldpunt om te beoordelen of de gegevens die het ontvangt, verzamelt en veredelt tot één van deze categorieën behoort.

Over deze categorieën wordt het volgende opgemerkt.

De eerste categorie van gegevens zijn de gegevens waaruit een redelijk vermoeden voortvloeit dat een misdrijf is begaan. Dit is het criterium van artikel 27 Wetboek van Strafvordering dat verder geen toelichting behoeft.

De tweede categorie van gegevens zijn de gegevens die mogen worden opgenomen in een CID-register of in een ‘grijze veld’-register. Hiervan is sprake als de gegevens betrekking hebben op CID- of ‘grijze veld’-subjecten. Doordat het meldpunt de bevoegdheid krijgt met het oog op zijn taakuitoefening gegevens verstrekt te krijgen uit de politieregisters, kan het nagaan of de gegevens waarover het beschikt betrekking hebben op CID- of grijze veld-subjecten.

Een CID-register is een register van de Criminele Inlichtingendienst dat is aangelegd met het oog op de voorkoming of opsporing van misdrijven die, gezien hun ernst of frequentie dan wel het georganiseerd verband waarin zij worden gepleegd, een ernstige inbreuk op de rechtsorde opleveren. Een ‘grijze veld’-register is een register dat is aangelegd met het oog op de vaststelling of de geregistreerde in samenhang met andere gegevens kan worden aangemerkt als CID-subject (artikel 1, onderdeel d, van het Besluit politieregisters). Deze registers bevatten persoonsgegevens naar aanleiding van tips en van waarnemingen door de politie, zonder dat deze op voorhand in verband kunnen worden gebracht met een CID-subject. Deze registers staan uitsluitend ten dienst van de CID teneinde vast te stellen of de geregistreerde kan worden aangemerkt als CID-subject, en, zo ja, vervolgens in het CID-register kunnen worden opgenomen waaruit dan ten behoeve van het reguliere politiewerk gegevens kunnen worden verstrekt.

De derde categorie gegevens zijn de gegevens die van belang zijn voor de voorkoming en opsporing van misdrijven of van toekomstige misdrijven, die, gezien hun ernst of frequentie dan wel het georganiseerde verband waarin zij moeten of zullen worden gepleegd, een ernstige inbreuk op de rechtsorde opleveren. Dit criterium is ontleend aan artikel 1, onderdeel c, van het Besluit politieregisters dat een CID-subject definieert, het criterium is ruimer dan het begrip verdenking van een strafbaar feit, omdat ook toekomstige misdrijven eronder vallen. De reden voor opneming van het criterium is dat als het meldpunt over gegevens beschikt die hieraan voldoen, het voor de politie van belang is hierover te kunnen beschikken om op te nemen in het CID-register. Dus niet alleen de gemelde gegevens over reeds bestaande CID-subjecten moeten worden verstrekt, maar ook de gegevens over een persoon die voldoende hard zijn voor opname in een CID-register. Artikel 19 geeft de basis voor een regeling, waarbij waarborgen worden gegeven voor een correcte gang van zaken bij de verstrekking van gegevens en voor de controle op die verstrekking.

De artikelen 20 tot en met 25 regelen de rechten van belanghebbenden op kennisneming en verbetering.

Artikel 20 geeft de belanghebbende in beginsel het recht op kennisneming. Dit komt neer op de verplichting van de beheerder om desgevraagd mee te delen of, en zo ja welke, gegevens over de betrokkene in het register zijn opgenomen. Artikel 21 bepaalt dat deze mededeling achterwege blijft voor zover dit noodzakelijk is voor de goede uitvoering van de politietaak dan wel indien gewichtige belangen van derden daartoe noodzaken. Onder politietaak moet in dit verband worden verstaan de taak van het meldpunt.

De artikelen 22 tot en met 25 regelen de procedure voor de verbetering van gegevens. Deze regels stemmen overeen met de procedure uit de Wet persoonsregistraties.

De artikelen 26 tot en met 28 regelen het toezicht door de Registratiekamer. Dit toezicht bevordert de juiste naleving van de wet. De Registratiekamer heeft ten behoeve van een goede uitoefening van deze taak onder andere de bevoegdheid desgevraagd of uit eigen beweging onderzoek te doen naar de inhoud en werking van het register van het meldpunt. De bevoegdheden zijn dezelfde als in de Wet persoonsregistraties. Aan de Kamer worden op haar verzoek gegevens verstrekt. Bovendien kan zij ook zelf rechtstreeks de registers raadplegen.

De betrokkene heeft naast zijn rechten op kennisneming en verbetering, de mogelijkheid zich tot de Registratiekamer te wenden (artikel 46 van de Wet persoonsregistraties).

Tenslotte bevat artikel 30 een geheimhoudingsbepaling. Deze heeft betrekking op de gegevens uit het register en vormt in die zin een aanvulling op de geheimhoudingsbepaling van artikel 18 van het wetsvoorstel. Dit artikel heeft namelijk betrekking op gegevens die nog niet in het register zijn opgeslagen, maar ter kennis zijn gekomen van het meldpunt.

Voorts is het voor een goede uitvoering van zijn taak noodzakelijk dat het meldpunt gegevens mag uitwisselen met buitenlandse politiële en niet-politiële meldpunten9.. Artikel 3, onderdeel g, van het wetsvoorstel noemt als taak van het meldpunt het onderhouden van contacten met buitenlandse van overheidswege aangewezen instanties die een vergelijkbare taak hebben als het meldpunt.

Artikel 18, eerste lid, van de Wet politieregisters biedt voor de uitwisseling van gegevens met buitenlandse politiële meldpunten een wettelijke basis. In artikel 13 van het Besluit politieregisters worden de voorwaarden genoemd waaronder de uitwisseling van gegevens mag plaatsvinden. Gegevens mogen worden verstrekt indien dit noodzakelijk is:

Bij de beoordeling van de vraag of gegevens zullen worden verstrekt, dient het meldpunt ingevolge artikel 13, derde lid, van het Besluit politieregisters rekening te houden met de mate waarin waarborgen in het andere land aanwezig zijn met betrekking tot een juist gebruik van de verstrekte gegevens en met betrekking tot de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. De gegevens zullen worden verstrekt onder de algemene voorwaarde dat deze slechts zullen worden gebruikt voor het doel waarvoor zij zijn verstrekt. Het meldpunt kan in bijzondere gevallen op verzoek van de buitenlandse meldpunten toestemmen in gebruik voor een ander doel voor zover dit noodzakelijk is voor de goede uitvoering van de politietaak in dat land.

Uit het voorgaande blijkt dat het meldpunt de bevoegdheid heeft om onder bepaalde voorwaarden gegevens te verstrekken aan buitenlandse meldpunten. Het meldpunt is echter niet verplicht gegevens te verstrekken aan deze meldpunten. Bovendien geldt voor deze gegevensverstrekking de voorwaarde van het voorgestelde artikel 4, tweede lid, namelijk dat zij alleen mag plaatsvinden met het oog op de voorkoming en opsporing van misdrijven. De verstrekking zal in principe plaatsvinden door tussenkomst van de CRI. Met toestemming van de minister van Justitie kan deze gegevensverstrekking echter ook tussen de meldpunten rechtstreeks plaatsvinden. In dit laatste geval kan de minister van Justitie bepalen dat het meldpunt aan de CRI meedeelt welke gegevens aan buitenlandse meldpunten zijn verstrekt.

Tenslotte wordt opgemerkt dat in artikel 22 wordt voorgesteld artikel 18 van de Wet politieregisters te wijzigen zodat bij algemene maatregel van bestuur ook regels kunnen worden gesteld voor de internationale gegevensuitwisseling tussen het Nederlandse meldpunt en buitenlandse niet-politiële meldpunten. Een dergelijke regeling is noodzakelijk omdat deze buitenlandse meldpunten niet altijd kunnen worden aangemerkt als een politie-autoriteit in de zin van de Wet politieregisters.

In verband met de gevoelige aard van de gegevens bij het meldpunt, die deels betrekking zullen hebben op bonafide transacties, wordt opgemerkt dat financiële instellingen er op moeten kunnen vertrouwen dat gegevens die krachtens deze wet door hen aan het meldpunt worden verstrekt strikt vertrouwelijk worden behandeld. Daartoe zal het meldpunt enerzijds een reglement inzake de privacy dienen vast te stellen waarin deze bescherming wordt gewaarborgd, terwijl anderzijds in artikel 18 een bijzonder restrictieve geheimhoudingsbepaling wordt voorgesteld. Deze geheimhoudingsbepaling sluit aan bij de geheimhoudingsbepaling van artikel 60, tweede lid, van de Wet toezicht kredietwezen 1992 (Stb. 1992, 722), waarin de clausule ‘behoudens voor zover enig wettelijk voorschrift’ (zoals die voorkomt in de modelgeheimhoudingsbepaling) ontbreekt. De reden hiervoor is dat belanghebbenden met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur geen toegang tot gegevens bij het meldpunt mogen verkrijgen. Een aparte sanctionering van deze geheimhoudingsverplichting is overigens niet nodig, omdat artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht daarin reeds voorziet.

Het ligt in de bedoeling het meldpunt te bemannen met zowel deskundigen met een financiële achtergrond als met deskundigen met een strafrechtelijke achtergrond. Wat betreft de strafrechtelijke deskundigen ligt het voor de hand dat ook CRI-medewerkers kunnen worden gedetacheerd bij het meldpunt.

Financiële instellingen die overeenkomstig artikel 9 van het wetsvoorstel een ongebruikelijke transactie melden, zouden, zonder nadere voorziening, het risico lopen dat zij gegevens verschaffen op basis waarvan zij zelf wegens opzet- of schuldheling kunnen worden vervolgd. Het is namelijk niet uitgesloten dat uit deze gegevens blijkt dat de meldende financiële instelling geld heeft aangenomen, terwijl zij wist of redelijkerwijs kon vermoeden dat het geld van misdrijf afkomstig is.

Gelet op het feit dat de meldingsplicht niet primair wordt voorgesteld om financiële instellingen als witwassers aan te merken, maar om de identiteit van degene die misdrijfgelden aanbiedt te achterhalen, wordt in artikel 12 inzake strafrechtelijke aansprakelijkheid voorgesteld dat gegevens of inlichtingen die in overeenstemming met het onderhavige wetsvoorstel verplicht zijn verstrekt niet als grondslag voor of ten behoeve van een opsporingsonderzoek of gerechtelijk vooronderzoek kunnen dienen tegen degene die deze gegevens of inlichtingen heeft verstrekt wegens verdenking van overtreding van de artikelen 416, 417 of 417bis van het Wetboek van Strafrecht. Evenmin kunnen deze gegevens of inlichtingen als bewijs meewerken ter zake van een telastlegging wegens overtreding van deze artikelen door de meldende financiële instelling. De gemelde gegevens kunnen uiteraard wel worden gebruikt bij de opsporing, vervolging en berechting van de persoon die het geld heeft aangeboden. De meldingsplichtige financiële instellingen blijven strafrechtelijk aansprakelijk voor heling.

Financiële instellingen die voldoen aan de meldingsplicht zouden, in verband met het verschaffen van de vereiste gegevens, door hun cliënt civielrechtelijk kunnen worden aangesproken uit wanprestatie of onrechtmatige daad voor eventuele schade die hier een gevolg van is. Artikel 9 van de Richtlijn inzake witwassen bepaalt: ‘wanneer een werknemer of een lid van de leiding van een kredietinstelling of een financiële instelling te goeder trouw de voor de bestrijding van het witwassen van geld verantwoordelijke autoriteiten de in de artikelen 6 en 7 bedoelde inlichtingen verstrekt, vormt zulks geen schending van een verbod op onthulling van informatie uit hoofde van een overeenkomst of een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling en brengt zulks voor de kredietinstelling of de financiële instelling, de werknemers of de leiding daarvan, generlei aansprakelijkheid met zich’. Dit artikel verplicht de Lid-Staten erin te voorzien dat de meldingsplichtigen niet aansprakelijk zijn voor de schade die eventueel voortvloeit uit een te goeder trouw gedane melding.

Ondergetekenden hebben geconcludeerd dat een aparte wettelijke voorziening, zoals wordt voorgesteld ten aanzien van de strafrechtelijke aansprakelijkheid, in Nederland strikt genomen niet nodig is. De meldingsplichtige die eventueel wordt aangesproken wegens wanprestatie kan zich met succes beroepen op het feit dat hij aan een wettelijke plicht heeft voldaan. De meldingsplicht prevaleert boven eventuele contractuele verplichtingen, bijvoorbeeld geheimhoudingsverplichtingen zodat de meldingsplichtige niet aansprakelijk is voor eventuele schade die een gevolg is van de melding. Wordt de meldingsplichtige aangesproken uit onrechtmatige daad, dan geldt de wettelijke verplichting als een rechtvaardigingsgrond in de zin van artikel 162, tweede lid, van boek 6 van het Burgerlijk Wetboek, zodat hij ook dan niet aansprakelijk is voor eventuele schade. Dit artikel bepaalt dat als een onrechtmatige daad kan worden aangemerkt: ‘een inbreuk op een recht en een doen of nalaten strijd met een wettelijke plicht of met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, een en ander behoudens de aanwezigheid van een rechtvaardigingsgrond’. Een wettelijke verplichting als de meldingsplicht geldt als rechtvaardigingsgrond in de zin van dit artikel. Er is derhalve geen reden om deze exoneratie voor dit concrete geval nog eens expliciet in de wet vast te leggen.

Echter, op uitdrukkelijk en herhaald verzoek van de Nederlandse Vereniging van Banken en van de verzekeringssector is het boven beschreven principe toch expliciet in artikel 13 neergelegd. De meldingsplichtige kan dus noch uit wanprestatie noch uit onrechtmatige daad met succes aansprakelijk worden gesteld voor schade die eventueel voortvloeit uit de melding. Voorwaarde is evenwel dat hij de meldingsplicht zorgvuldig is nagekomen.

In artikel 14 van het wetsvoorstel wordt de Begeleidingscommissie voor het Meldpunt Ongebruikelijke Transacties in het leven geroepen. De taakstelling van deze commissie, zoals neergelegd in artikel 15, luidt:

De commissie zal dienen als vraagbaak en deskundig panel voor het meldpunt. Verder komt de taak van de commissie in feite neer op het bezien van de wijze waarop het meldpunt zijn taak verricht en het zonodig adviseren van de minister van Justitie of de minister van Financiën in dit verband. De commissie zal mede de wijze waarop de indicatoren functioneren moeten bezien. Gelet zal moeten worden op de vraag of die indicatoren voldoende duidelijkheid bieden voor de financiële instellingen. Daarnaast moet worden bezien wat het rendement is van de meldingsplicht (met andere woorden, hoeveel en welk percentage van de meldingen zijn relevant voor opsporingsdoeleinden). Mede afhankelijk hiervan zal moeten worden bezien of de indicatoren moeten worden bijgesteld of aangevuld.

Wat de samenstelling van de Begeleidingscommissie betreft, is er van uitgegaan dat in beginsel alle betrokkenen hierin zitting kunnen hebben. Op grond van artikel 16 bestaat de commissie uit vertegenwoordigers van de minister van Justitie (bijvoorbeeld van het departement en de CRI), de minister van Financiën, de bedrijfstakken die onder de werking van deze wet vallen, de toezichthoudende autoriteiten voor de bedrijfstakken die onder de werking van deze wet vallen, de Economische Controledienst, het openbaar ministerie en de politie. Het ligt in de bedoeling een procureur-generaal met het voorzitterschap te belasten. De leden worden op voordracht van de genoemde instanties door de minister van Justitie voor drie jaren benoemd. Daarbij zal naar een evenwichtige samenstelling worden gestreefd. Het lijkt verder om redenen van doelmatigheid wenselijk dat het hoofd van het meldpunt de vergaderingen van de commissie bijwoont. Hij kan vooral in het begin zal daar behoefte aan bestaan — de ervaringen van het meldpunt hier naar voren brengen. Eventuele problemen kunnen zodoende direct met alle betrokkenen worden besproken. Tevens hoort hij op voorhand wat de eventuele suggesties voor verbeteringen van de financiële instellingen enerzijds en de politie en de CRI anderzijds zijn, zodat hij daarop meteen kan reageren. Er is evenwel van afgezien hem lid te maken, daar de commissie de wijze waarop het meldpunt zijn taak verricht zal moeten bezien.

Uiteraard zou de Begeleidingscommissie kunnen overwegen om één of meerdere werkgroepen in te stellen waarin specialisten zijn opgenomen. Dit zou met name ook wenselijk kunnen zijn in verband met de beoogde rol van de commissie voor wat betreft de indicatoren, zoals bovenstaand werd aangegeven.

De uit internationale verplichtingen voortvloeiende invoering van het systeem van melding van ongebruikelijke transacties heeft financiële gevolgen, zowel in termen van kosten als van opbrengsten.

Het is op dit moment niet goed mogelijk aan te geven wat de werklast van het meldpunt en het justitiële apparaat zal zijn. Daarom hebben ondergetekenden voor de volgende benadering gekozen:

Wanneer in de opbouwfase de sterkte van het meldpunt tot het maximum van 11 wordt opgevoerd, dan komt dat financieel neer op een totaal aan kosten van circa ƒ 2 000 000 per jaar (personeel en materieel). In verband met de gefaseerde opbouw van het meldpunt zal dit maximum in het eerste jaar naar verwachting niet nodig zijn. Naar verwachting zullen de kosten in het eerste jaar 1 500 000 gulden bedragen, inclusief incidentele startkosten (wervingskosten, automatiseringskosten en dergelijke).

Uiterlijk aan het einde van de periode van drie jaar zal een evaluatie plaatsvinden, waarbij op basis van opgedane praktijkervaringen opnieuw een afweging kan worden gemaakt. Eventueel zou deze evaluatie kunnen leiden tot het besluit de sterkte van het meldpunt uit te breiden tot boven de 11 formatieplaatsen. Dit geldt met name indien er zoveel meldingen met hoge opsporingsrelevantie worden gedaan, dat het meldpunt deze onvoldoende kan verwerken. Een dergelijk besluit kan slechts worden genomen op basis van nauw overleg tussen de ministeries van Justitie en van Financiën. Ingevolge artikel 7 van het onderhavige voorstel van wet stelt de minister van Justitie in overeenstemming met de minister van Financiën het budget en de sterkte van het meldpunt vast. De uitgaven verbonden aan het meldpunt worden geraamd en verantwoord op de begroting van Justitie.

Een effectief meldingssysteem zal een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan het opsporen van door misdrijf verkregen gelden. In combinatie met het creëren van de mogelijkheid om een financieel opsporingsonderzoek te starten en het ontnemen van het wederrechtelijk verkregen voordeel te verruimen is de verwachting gerechtvaardigd dat het invoeren van het meldingssysteem indirekt meeropbrengsten zal genereren. Een groot deel van deze meeropbrengsten zal door de fiscus worden gevorderd via aanslagen op crimineel verworven vermogen. Daarnaast is te verwachten dat bij Justitie ook enige meeropbrengsten neerslaan. Bedacht zij echter dat het hier om soms langdurige strafrechtelijke procedures kan gaan. Een schatting van de meeropbrengsten is moeilijk te geven. Gelet op het feit dat in het criminele circuit in Nederland jaarlijks ettelijke miljarden guldens rondgaan, is het echter alleszins plausibel te veronderstellen dat de kosten tenminste zullen worden terugverdiend. Daarom wordt voorgesteld de kosten van het meldpunt te dekken uit de voorziene extra opbrengsten. De kosten die voortvloeien uit de extra werklast voor het justitiële apparaat zullen vooralsnog worden opgevangen binnen het bestaande budget.

Het openbaar ministerie kan zich in beginsel vinden in het introduceren van een wettelijke meldingsplicht voor financiële instellingen van ongebruikelijke transacties.

Ook kan het openbaar ministerie zich vinden in de in het wetsvoorstel geïntroduceerde regeling omtrent de uitsluiting van het bewijs ten aanzien van de verstrekker van de binnen het kader van de beoogde wettelijke regeling verstrekte gegevens. Het openbaar ministerie acht de keuze voor een strafrechtelijke handhaving van de meldingsplicht op het eerste gezicht niet dwingend. Bij gebrek aan een adequaat alternatief voor een strafrechtelijke handhaving van de meldingsplicht, is het openbaar ministerie echter bij nader inzien van oordeel dat een strafrechtelijke handhaving toch onvermijdelijk is.

Geconcludeerd kan worden dat het openbaar ministerie het wetsvoorstel op hoofdlijnen ondersteunt.

Niettemin verwacht het openbaar ministerie dat de handhaving van de meldingsplicht op problemen zal stuiten. Het openbaar ministerie gaat er daarbij echter vanuit dat de indicatoren, zoals opgesteld door de Werkgroep Money Laundering, niet 20 objectief meetbaar zijn als wordt gesuggereerd. Als voorbeeld worden genoemd de indicatoren: ‘a-typisch voor de cliënt’ en ‘in ongewone verpakking’.

Zoals in subparagraaf 5.3. van deze memorie werd uiteengezet, zullen objectieve en subjectieve indicatoren worden onderscheiden. Onder objectieve indicatoren worden verstaan, die indicatoren die objectief te toetsen zijn en onder subjectieve indicatoren, die indicatoren die dat niet zijn en die slechts als hulpmiddel kunnen fungeren voor de financiële instelling om te beoordelen of er sprake is van een ongebruikelijke transactie. Genoemde voorbeelden zijn voorbeelden van subjectieve indicatoren. Voor een nadere uiteenzetting wordt verwezen naar subparagraaf 5.3. van de memorie. Ongebruikelijke transacties die voldoen aan een nader te bepalen aantal van de in de ministeriële regeling opgesomde objectieve indicatoren moeten worden gemeld. De vraag of aan deze verplichting is voldaan, is objectief toetsbaar en, naar de mening van ondergetekenden, strafrechtelijk handhaafbaar. Transacties die voldoen aan de subjectieve indicatoren moeten eveneens worden gemeld. De vraag of aan deze verplichting wordt voldaan, kan niet alleen aan de hand van de indicatoren worden beoordeeld. Dit betekent echter niet dat de nakoming van deze verplichting niet te toetsen zou zijn. Duidelijk is wel dat deze toets meer van de opsporingsautoriteiten vergt dan alleen een verificatie van de indicatoren. Feiten en omstandigheden zullen betrokken moeten worden bij de beantwoording van de vraag of een transactie als ongebruikelijk moet worden aangemerkt.

Dit heeft consequenties voor de opsporing en de vervolging van overtredingen van de meldingsplicht. Als een financiële instelling transacties niet meldt, terwijl de objectieve indicatoren in de aangegeven mate van toepassing zijn, kan de schending van de meldingsplicht zonder veel nader onderzoek worden vastgesteld. Zijn daarentegen de subjectieve indicatoren van toepassing, dan kan voor de constatering van de overtreding niet worden volstaan met de vaststelling dat, ondanks de aanwezigheid van de subjectieve indicatoren, de transactie niet is gemeld. De Economische Controledienst zal dan nader onderzoek moeten doen naar de bijkomende omstandigheden, zoals bijvoorbeeld de verhouding van de financiële instelling tot de cliënt en de mate waarin de financiële instelling voorzorgsmaatregelen heeft getroffen door een goede opleiding van haar personeel, om te kunnen beoordelen of de instelling in overtreding is. Erkend wordt dat de handhaving van de meldingsplicht van ongebruikelijke transacties die op grond van subjectieve indicatoren als zodanig moeten worden aangemerkt, moeilijker is dan de handhaving van de meldingsplicht van ongebruikelijke transacties die op grond van objectieve indicatoren als zodanig moeten worden aangemerkt. Onoverkomelijk is dit echter zeker niet.

Met het openbaar ministerie zijn ondergetekenden van mening dat, nu geen adequaat alternatief aanwezig is, de strafrechtelijke handhaving van de meldingsplicht een juiste keuze is.

Voorts merkt het openbaar ministerie op dat het meldpunt zelf geen opsporingsinstantie is en niet de bevoegdheid heeft om beleidsmatige keuzes te maken met betrekking tot het verstrekken van gegevens aan de politie.

De taak van het meldpunt ingevolge het voorgestelde artikel 3, onderdeel b, is om de verzamelde gegevens te verstrekken in overeenstemming met deze wet en het bij of krachtens de Wet politieregisters bepaalde. Zoals eerder in subparagraaf 6.7. werd opgemerkt, is het meldpunt verplicht als aan bepaalde voorwaarden is voldaan deze gegevens te verstrekken aan de daartoe gerechtigde personen. Een beleidsvrijheid in de zin dat het meldpunt de vrijheid heeft om naar eigen inzicht gegevens aan de politie te verstrekken, zoals door het openbaar ministerie wordt gevreesd, heeft het meldpunt dus niet.

Tenslotte is het openbaar ministerie van mening dat voor de opname van persoonsgegevens in het register van het meldpunt, nadere wettelijke criteria geformuleerd moeten worden. Het kan in elk geval niet zo zijn dat alle gegevens die aan het meldpunt worden verstrekt, rijp en groen in bedoeld register worden opgenomen en daarmee vrij uitwisselbaar worden.

Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in artikel 3, onderdeel a, in een wettelijke basis voor het verzamelen, registreren, bewerken en analyseren van onder meer de gegevens die ingevolge het voorgestelde artikel 9 zijn gemeld. De voorgestelde regeling die hiervoor een wettelijke basis creëert, voldoet dan ook, als aangegeven in subparagraaf 3.4., aan de vereisten van artikel 8, eerste en tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens. Het is echter niet zo dat de gegevens uit het register van het meldpunt vrij toegankelijk zijn voor de politie. Zoals in subparagraaf 6.7. van de toelichting werd opgemerkt, mogen gegevens alleen worden verstrekt aan de politie als aan bepaalde voorwaarden is voldaan.

Tenslotte zij opgemerkt dat in subparagraaf 4.3. van de toelichting wordt beschreven dat het uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat financiële instellingen zich onthouden van aperte witwastransacties. Van hen wordt verwacht dat zij dit soort transacties aangeven bij Justitie. Dit uitgangspunt wordt door het openbaar ministerie onderschreven.

De verzekeringssector heeft een gezamenlijk advies uitgebracht over het concept-wetsvoorstel.

Hierbij zij opgemerkt dat voorkomen moet worden dat de levensverzekeringssector een uitwijkplaats wordt, wanneer het meer voor de hand liggende bancaire kanaal riskanter wordt voor witwas-activiteiten. Wat betreft het opstellen van relevante indicatoren wordt opgemerkt dat dit geschiedt in nauw overleg met de betrokken bedrijfstak. Voorts zullen de indicatoren na vaststelling regelmatig aan de praktijk worden getoetst en zonodig bijgesteld of aangevuld. Enkele opmerkingen van meer technische aard zijn overgenomen.

De Verzekeringskamer heeft een blanco advies uitgebracht.

In de vorige paragrafen van deze memorie van toelichting zijn de meeste artikelen reeds uitgebreid in hun onderlinge samenhang besproken, zodat in deze artikelsgewijze toelichting wordt volstaan met een summiere bespreking.