2.3.6 Hoofdkeuzes met het oog op het vergroten van de inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en het gebruiksgemak

Dit besluit beoogt op verschillende manieren bij te dragen aan het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruikersgemak.

In de eerste plaats brengt dit besluit, samen met de aanvullingsbesluiten en het Invoeringsbesluit Omgevingswet, circa dertig AMvB's en tien (delen van) wetten samen in één besluit. In het oude recht waren de normen voor het bestuurshandelen versnipperd over een groot aantal wetten, besluiten en regelingen. Deze zijn gegroepeerd naar de instrumenten en de hoofdstukindeling van de Omgevingswet. Deze kanteling draagt bij aan de inzichtelijkheid en het gebruiksgemak van de nieuwe regelgeving. Bij het opstellen van een bestemmingsplan moest een gemeente tot op heden minstens tien wettelijke regelingen toepassen, bij het opstellen van een omgevingsplan zijn op termijn alle relevante instructieregels te vinden in dit besluit. Die kanteling is ook binnen dit besluit doorgevoerd, door niet te kiezen voor een thematische indeling, maar voor een indeling per instrument. Waar voor een instrument veel instructieregels gelden, is vervolgens gekozen voor een indeling naar de achterliggende belangen.

Verder zijn bepalingen die op een vergelijkbare wijze dienen door te werken naar besluiten zo veel mogelijk geharmoniseerd, door gebruik te maken van zoveel mogelijk dezelfde formuleringen. Dat geldt bijvoorbeeld voor instructieregels voor omgevingsplannen en andere besluiten en voor beoordelingsregels voor vergunningen. Hierop is in paragraaf 2.3.2.3 van deze toelichting ingegaan.

Ook zijn bestaande overlegverplichtingen zoveel mogelijk geherformuleerd als inhoudelijke beslisregel. Dit geldt ook voor motiveringsverplichtingen. Afzonderlijke motiveringseisen zijn alleen opgenomen als een inhoudelijke beslisregel een te zware vorm van sturing is of daardoor strijd met een EU-richtlijn aan de orde is.

Duidelijker dan in sommige delen van het oude recht is in dit besluit aangegeven met welk oogmerk een specifieke bepaling is gesteld. Dat is bijvoorbeeld gebeurd bij de regels van het voormalige Besluit algemene regels ruimtelijke ordening, die zijn overgegaan naar afdeling 5.1 van dit besluit. Ook dit draagt bij aan de voorspelbaarheid en inzichtelijkheid van het omgevingsrecht. Het maakt bijvoorbeeld duidelijk welke belangen aan de orde zijn als ontheffing van de regel in een specifiek geval aan de orde is.

Tot slot zijn veelvuldig gebruikte juridische begrippen, die voor verschillende domeinen net weer een andere betekenis hebben, zo veel mogelijk geharmoniseerd of begripsmatig duidelijk onderscheiden. Een voorbeeld is een eenduidig systeem om te bepalen of een gebouw ‘geluidgevoelig’, ‘trillinggevoelig’, ‘geurgevoelig’ of ‘kwetsbaar’ (voor veiligheidsrisico's) is.

De inzichtelijkheid en het gebruiksgemak van de regelgeving wordt daarnaast sterk vergroot door het digitale stelsel dat de Omgevingswet ondersteunt. Conform de toelichting bij het amendement-Smaling2., dat de juridische basis legt voor digitale stelsel, zijn deze regels uitgewerkt in het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet (afdeling 20.5). Hoewel voorzien is dat de uitwerking van die afdeling van de wet vooral in het Omgevingsbesluit wordt opgenomen, zal dit ook gevolgen hebben voor het Besluit kwaliteit leefomgeving. Om de ambities van het digitale stelsel te kunnen realiseren is in het gehele besluit gekozen voor een objectgerichte benadering. Dat wil zeggen dat de bepalingen zo zijn geformuleerd dat langs geografische weg getoond kan worden welke regels op een bepaalde plek gelden.

In de voorbije decennia is een flink aantal richtlijnen, circulaires of handreikingen opgesteld. Soms zijn deze documenten opgesteld door een overheidsorgaan, bijvoorbeeld door een minister, soms door particuliere organisaties. Sommige zijn alleen informatief bedoeld, andere hebben een normerend karakter. Zij spelen dikwijls een rol bij de uitoefening van bevoegdheden door bestuursorganen. Wanneer bestuursorganen de motivering van hun besluiten baseren op die documenten, kunnen deze documenten een status krijgen als waren zij een regel of norm. Dergelijke documenten worden daarom ook wel aangeduid als ‘pseudoregels’. Bij de stelselherziening is bekeken of de status van dit soort documenten voldoende helder was, of deze documenten nog actueel waren en of het wenselijk was de normerende onderdelen hiervan op te nemen in een van de uitvoeringsbesluiten of in de bijbehorende nota van toelichting. Sommige documenten bleken formeel niet te zijn ingetrokken, terwijl het beleid dat aan het document ten grondslag lag niet meer bestond. Dit heeft geleid tot een lijst van 25 handreikingen en circulaires die bij inwerkingtreding van de Omgevingswet via de Staatscourant zullen worden ingetrokken. Voor de inzichtelijkheid is deze lijst ook in deze toelichting opgenomen in de onderstaande tabel 2.4. Op deze manier wordt helderheid gecreëerd voor de praktijk.

Bij de stelselherziening is bezien of van het Rijk of mede van het Rijk afkomstige richtlijnen en circulaires die normerende onderdelen bevatten in dit besluit kunnen worden opgenomen. Oogmerk daarvan is een bijdrage aan inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en gebruiksgemak. Deze wijziging sluit aan op aanwijzing 2.1 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, dat bepaalt dat algemeen verbindende voorschriften, interne regelingen of beleidsregels gebruikt worden voor het normeren van gedragingen, handelingen of bevoegdheden en dat van het gebruik van richtlijnen en circulaires zoveel mogelijk afgezien wordt. Om die reden is een aantal normerende elementen uit deze documenten in dit besluit en de toelichting opgenomen. Het betreft de normen voor trillinghinder voor bedrijfsmatige activiteiten uit de Meet- en beoordelingsrichtlijn B ‘Hinder voor personen’, van de Stichting Bouwresearch. Ook zijn elementen van de circulaire opslag ontplofbare stoffen voor civiel gebruik gebruikt voor instructieregels aan het omgevingsplan in paragraaf 5.1.2.4 van dit besluit.

Een aantal documenten, zoals de Handleiding risicoberekeningen Bevi (2015) zal worden betrokken bij het opstellen van de ministeriële regelingen. Daarvan is wel duidelijk dat de inhoud daarvan als gevolg van de stelselwijziging aangepast moet worden.

In de praktijk werken bestuursorganen ook met pseudoregels die niet afkomstig zijn uit richtlijnen, circulaires en handreikingen van of namens de Rijksoverheid. Ook voor een aantal van die documenten is bezien of onderdelen daarvan in dit besluit kunnen worden opgenomen, met als doel bij te dragen aan inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en gebruiksgemak. Een bekend voorbeeld is de VNG-handreiking Bedrijven en milieuzonering3.. Die handreiking is een hulpmiddel voor milieuzonering in bestemmingsplannen en bevat onder meer richtafstanden voor geur, geluid en stof. Wanneer een bestuursorgaan zich bij de vaststelling van een besluit op deze handreiking baseert, maar afwijkt van de daarin vermelde richtafstanden, wordt volgens jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een motivering voor die afwijking verlangd. Er is niet voor gekozen om de richtafstanden van de handreiking over te nemen als onderdeel van dit besluit. Een belangrijke overweging daarbij is dat het vastleggen van richtafstanden in dit besluit zich niet goed zou verhouden tot de beoogde vergroting van de bestuurlijke afwegingsruimte en het kunnen leveren van maatwerk. Dat doel komt tot uitdrukking in de keuze in dit besluit om bestuursorganen zoveel mogelijk zelfstandige discretionaire ruimte te bieden door geen instructieregels te stellen, of instructieregels te stellen met behoud van zoveel mogelijk bestuurlijke afwegingsruimte. Verder is van belang dat de handreiking is geschreven voor het maken van afwegingen onder het recht zoals dat gold voor inwerkingtreding van de wet. Deze is nog niet toegesneden op de integrale benadering van de fysieke leefomgeving waarin de wet voorziet. De VNG heeft kenbaar gemaakt dat de handreiking in de huidige vorm komt te vervallen en dat in het kader van de implementatie van de Omgevingswet wordt nagedacht over het concept zonering. Dit gebeurt in het kader van het project handvatten Omgevingsplan, dat gemeenten ondersteunt bij het maken van omgevingsplannen. De VNG heeft ook een aantal handreikingen uitgegeven die strekken tot het geven van informatie over de inhoud van regelgeving of advies over de toepassing daarvan. Twee daarvan verliezen door de stelselwijziging hun betekenis; de Handreiking Stad & Milieubenadering (2005), die samen met het IPO is uitgegeven en de Handreiking goede voorbeelden vergunningenmanagement (2005). Ook bij de aanvullingssporen voor bodem en geluid wordt een vergelijkbare opschoning uitgevoerd.

Een aparte categorie vormen de zogenoemde deskundigenrichtlijnen, die technisch-wetenschappelijke inzichten beschrijven, bijvoorbeeld over de wijze van berekening, de dimensionering van beschermende voorzieningen, de beste beschikbare technieken voor de verlening van omgevingsvergunningen, enzovoort. Het gaat hier meestal om milieutechnische onderwerpen. Deze deskundigenrichtlijnen vallen niet onder de genoemde aanwijzing 2.1 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Een achttal van deze documenten bleek verouderd en hoeft niet langer bij de vergunningverlening betrokken te worden. Het betreft hier documenten van de voormalige Commissie Integraal waterbeheer. De overige documenten blijven onder het stelsel van de Omgevingswet van betekenis. In bijlage XVIII bij dit besluit is een geactualiseerde lijst opgenomen van informatiedocumenten waar het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning van een milieubelastende activiteit of lozingsactiviteit rekening mee moet houden, en een lijst van documenten die van belang zijn voor de beoordeling of de beste beschikbare technieken worden toegepast.