4.8.5 Beschermen van de luchtkwaliteit

Om de gezondheid van mensen het milieu in het algemeen te beschermen heeft de Europese Unie voor 13 stoffen normen en meetverplichtingen vastgelegd in de richtlijn luchtkwaliteit en de richtlijn gevaarlijke stoffen. Deze Europese normen zijn in het besluit kwaliteit leefomgeving geïmplementeerd als rijksomgevingswaarden. Het gaat om: arseen (As), benzeen (C₆H₆), benzo[a]pyreen (PAK), cadmium (Cd), fijnstof (PM₁₀), de fijnere fractie van fijnstof (PM_2,5), koolmonoxide (CO), lood (Pb), nikkel (Ni), stikstofdioxide (NO₂), stikstofoxiden (NO_x) en zwaveldioxide (SO₂). Daarnaast wordt in het Besluit kwaliteit leefomgeving de mogelijkheid geboden om een decentrale omgevingswaarde voor luchtkwaliteit te stellen ter aanvulling of in afwijking van door het Rijk gestelde omgevingswaarden voor luchtkwaliteit. Met afwijkende omgevingswaarde wordt bedoeld: een andere waarde van de door het Rijk gestelde omgevingswaarde, bijvoorbeeld een scherpere norm voor fijnstof. Het is niet toegestaan om een lagere kwaliteit als lokale omgevingswaarde vast te stellen. Dat zou strijd met de Europeesrechtelijke verplichtingen opleveren. Met een aanvullende omgevingswaarde wordt bedoeld: een parameter die niet door het Rijk wordt genormeerd, bijvoorbeeld een omgevingswaarde voor de concentratie van roet. Zie paragraaf 5.2.1 van de nota van toelichting bij het Besluit kwaliteit leefomgeving voor een nadere toelichting op de omgevingswaarden voor luchtkwaliteit.

Omgevingswaarden werken alleen direct door naar de vaststelling van besluiten als dit in de instructieregels of beoordelingsregels is voorgeschreven. De hoofdkeuze is om daar zeer terughoudend mee om te gaan. De primaire insteek is dat als uit de monitoring blijkt dat een omgevingswaarde dreigt te worden overschreden, een programma met maatregelen wordt opgesteld om zodoende de overschrijding te voorkomen of zo spoedig mogelijk op te lossen. Met het oog op het voldoen aan de Europeesrechtelijke verplichtingen is in het Besluit kwaliteit leefomgeving een aantal instructieregels en beoordelingsregels opgenomen. Het gaat bijvoorbeeld om de regels over de aanleg van auto(snel)wegen of de aanleg van tunnels langer dan 100 meter. In het besluit kwaliteit leefomgeving is vastgelegd dat in deze gevallen de rijksomgevingswaarden voor PM₁₀ en NO₂ in acht genomen moeten worden. Ook bij beoordeling van vergunningplichtige milieubelastende activiteiten moeten de rijksomgevingswaarden met een resultaatverplichting in acht worden genomen. In deze gevallen valt niet uit te sluiten dat een overschrijding van een rijksomgevingswaarde voor luchtkwaliteit optreedt. De nota van toelichting bij het Besluit kwaliteit leefomgeving gaat in op de instructieregels en beoordelingsregels voor luchtkwaliteit.

De evenwichtige toedeling van functies aan locaties (omgevingsplan) is ook voor de luchtkwaliteit belangrijk. Enerzijds worden hiermee gevoelige functies beschermd en anderzijds wordt binnen grenzen ruimte gegeven aan bronnen van luchtemissies. Bekenden voorbeelden zijn het bestemmen van gebieden voor zware industrie op afstand van bijvoorbeeld wonen en het plannen van scholen op afstand van grote wegen.

Voor het beperken van luchtemissies vanuit de industrie en grote landbouwbedrijven is met name de Europese richtlijn industriële emissie van belang. Deze richtlijn verplicht het toepassen van de beste beschikbare technieken om allerlei vormen van verontreiniging, waaronder luchtemissies, te voorkomen. In paragraaf 11.6 van de toelichting bij het Besluit kwaliteit leefomgeving wordt hier uitgebreid op ingegaan.

Voor bronnen die niet door de richtlijn industriële emissies worden geregeld, kunnen de lidstaten zelf maatregelen bepalen. Nederland zet vergunningen en algemene regels voor milieubelastende activiteiten die onder dit besluit vallen in om, eveneens vooral door toepassing van passende preventieve maatregelen en de beste beschikbare technieken, luchtverontreiniging tegen te gaan.

Op internationaal en Europees niveau zijn ook nationale emissieplafonds vastgesteld, bijvoorbeeld voor de stoffen zwaveldioxide (SO₂), stikstofoxiden (NO_x), ammoniak (NH₃) en vluchtige organische stoffen (VOS). Zie voor een nadere toelichting hierop paragraaf 5.2.1 van de toelichting bij het Besluit kwaliteit leefomgeving.

Activiteiten zijn onder meer in dit besluit opgenomen als ze gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit. Daarbij is de volgende systematiek gehanteerd:

In eerste instantie is gekozen een beperkt aantal luchtemissievoorschriften op te nemen, omdat de zorgplicht een belangrijk vangnet is dat in ieder geval geldt. De zorgplicht houdt voor het beschermen van de kwaliteit van de lucht in dat:

Onder passende preventieve maatregelen kan bijvoorbeeld worden verstaan:

Bij de zorgplicht om de beste beschikbare technieken toe te passen kan worden gedacht aan het gebruik van filters die geschikt en goed gedimensioneerd zijn. Bijvoorbeeld voor de verwijdering van stof dat een cycloon en gravitatie-afscheider bij een grotere stofbelading (circa 10 g/m³) en deeltjesgrootte (> PM₁₀) effectief zijn en een natte wasser juist bij een lagere stofbelading en kleinere deeltjes.

Bij het voorkomen van significante verontreiniging kan bijvoorbeeld worden gedacht aan geschikte situering en uitvoering van het afvoerpunt (schoorsteen) met het oog op de bescherming van de omgeving. Ander voorbeeld is de emissiebeperking van stoffen waarvoor geen specifieke voorschriften zijn gesteld, omdat ze normaal gesproken niet vrijkomen of omdat recent informatie over effecten bekend is geworden. Daarvoor geldt de zorgplicht die met maatwerk zo nodig wordt geconcretiseerd.

Voor de controle op de naleving moeten emissies representatief kunnen worden gemeten. Dit valt ook onder de zorgplicht. Daarbij gaat om de fysieke mogelijkheden om te bemonsteren, dat wordt bemonsterd op voldoende en representatieve punten en onder de omstandigheden waaronder de activiteit in de praktijk ook wordt gebruikt en dat de metingen te herleiden zijn op gestandaardiseerde temperatuur, druk, vochtigheid en zuurstofpercentages.

Luchtemissies worden verdeeld in vijf stofcategorieën, die weer onderverdeeld zijn in stofklassen op basis van hun chemische, fysische en toxische eigenschappen:

Voor gekanaliseerde luchtemissies (schoorstenen) zijn bij een groot deel van de milieubelastende activiteiten specifieke emissiegrenswaarden opgenomen. Deze zijn meestal gekoppeld aan erkende maatregelen. Door toepassing van de erkende maatregelen wordt ‘automatisch’ voldaan. Als een andere maatregel wordt getroffen toont de exploitant aan dat met die getroffen maatregel wordt voldaan aan de emissiegrenswaarden. In paragraaf 4.9 van deze toelichting worden enkele erkende maatregelen die voor beperken van luchtemissies worden toegepast nader toegelicht.

Voor de beoordeling van emissies gelden per stofklasse vrijstellingsgrenzen. Emissies die onder de daarvoor vastgestelde vrijstellingsgrens blijven, zijn niet significant, in de zin dat het niet kosteneffectief is daarvoor maatregelen te nemen, er zou niet langer sprake zijn van beste beschikbare technieken. Emissies die een of meer vrijstellingsgrenzen overschrijden, zijn wel significant.

Onder het Activiteitenbesluit milieubeheer en de NeR waren luchtemissies van de inrichting het aangrijpingspunt met een sommatieregel en grensmassastroom. Door het verlaten van het begrip inrichting is dit overbodig geworden. De relevantie van de emissie, en daarmee de hoogte van de vrijstellingsgrens, hangt nog wel steeds af van de schadelijkheid van de stoffen.

Omdat het niet goed mogelijk is diffuse emissies met emissiegrenswaarden te controleren, zijn voor het voorkomen van diffuse emissies technische maatregelen opgenomen, waaronder aan de bron afzuigen van emissiebronnen.

De voorschriften in dit besluit beperken luchtemissies meestal voldoende voor naleving van omgevingswaarden. Als er toch een dreigende overschrijding is waar een milieubelastende activiteiten in betekenende mate aan bijdraagt stelt het bevoegd gezag maatwerkvoorschriften. Voor het optimaliseren van milieugebruiksruimte in een gebied kunnen maatregels in het omgevingsplan worden opgenomen.

Om de naleving van Europese milieudoelen en Europese regelgeving te waarborgen is bij een aantal milieubelastende activiteiten alleen strenger maatwerk toegestaan of is soepeler maatwerk ingekaderd. Het gaat bijvoorbeeld om stookinstallaties en afvalverbranding.

Als maatwerk met strengere of minder strengere eisen wordt overwogen, wordt de technische en economische afweging die de achtergrond is van de algemene regels voor een individueel geval opnieuw gemaakt door het bevoegd gezag op grond van informatie van de exploitant. Onderdeel van de afweging is de beoordeling van de kosteneffectiviteit volgens de ‘Standaard berekeningswijze van de kosteneffectiviteit’. Dit is een belangrijk hulpmiddel om te toetsen of het maatwerk nog steeds de beste beschikbare technieken weerspiegelt.

Voor beperking van emissies vanuit dierenverblijven bevat dit besluit een bijzondere regeling, waarbij bij toetsing aan emissiegrenswaarden in de ministeriële regeling opgenomen emissiefactoren een rol spelen. Voor innovatieve systemen waarvoor nog geen emissiefactoren beschikbaar zijn kan gebruik worden gemaakt van de zogenoemde proefstalregeling.