2.2.1.3 Voorbereidingsbesluit voor het omgevingsplan en de omgevingsverordening

Onder het huidige recht van de Wro en Wabo is het mogelijk om tijdens de voorbereiding van een nieuw bestemmingsplan regels te stellen die voorkomen dat een gebied minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van een daaraan te geven bestemming. Daartoe kan een voorbereidingsbesluit worden vastgesteld, waarin regels kunnen worden gesteld die een vergunningplicht bevatten voor aanlegactiviteiten, het slopen van bouwwerken en het wijzigen van het gebruik van gronden en bouwwerken. Voor het wijzigen van het gebruik van gronden en bouwwerken kan in een voorbereidingsbesluit ook een verbod in absolute zin worden opgenomen. Op grond van de Wabo geldt daarnaast dat bij een voorbereidingsbesluit of tijdens de totstandkomingsprocedure van een bestemmingsplan, de besluiten op aanvragen om vergunningen voor bouwactiviteiten en aanlegactiviteiten worden aangehouden. Deze aanhouding duurt in beginsel tot het nieuwe bestemmingsplan in werking treedt. Daarvoor is wel vereist dat het bestemmingsplan tijdens de geldigheidsduur van het voorbereidingsbesluit in procedure wordt gebracht en voldaan wordt aan de in artikel 3.8 Wro gestelde termijnen voor de procedure van totstandkoming van een bestemmingsplan. Voor de voorbereiding van een provinciale ruimtelijke verordening bestaat een vergelijkbare mogelijkheid.

In de Omgevingswet is de voorbeschermingsregeling uit de Wro en Wabo, met enkele modificaties, in de kern ongewijzigd overgenomen. Elk orgaan dat bevoegd is tot wijziging van het omgevingsplan (al dan niet in de vorm van een onderdeel van een projectbesluit) of elk orgaan dat bevoegd is tot het stellen van instructieregels (bij provinciale verordening of algemene maatregel van bestuur) of instructiebesluiten, kan een voorbereidingsbesluit vaststellen met voorbeschermingsregels. In aanloop naar de inwerkingtreding van een wijziging van het omgevingsplan kunnen op deze manier ongewenste activiteiten worden voorkomen. Het voorbereidingsbesluit heeft ook onder de Omgevingswet een beperkte werkingsduur. Voor een omgevingsverordening bestaat een vergelijkbare mogelijkheid.

Een nadeel van het stellen van voorbeschermingsregels in een zelfstandig werkende juridische figuur, te weten het voorbereidingsbesluit, is dat er per definitie sprake is van conflicterende regels met het geldende omgevingsplan of de omgevingsverordening. De burger moet dan beide conflicterende regelingen naast elkaar te raadplegen om te bezien of een voorgenomen activiteit toelaatbaar is. De regelconflicten kunnen worden voorkomen door de mogelijkheid te openen om de voorbeschermingsregels in het omgevingsplan of de omgevingsverordening zelf te stellen. De winst daarvan is dat een burger nog maar in één document hoeft te kijken of zijn activiteit toelaatbaar is. Een voorbeschermingsregeling wordt ook duidelijker omdat niet alleen nieuwe regels kunnen worden gesteld, maar ook bestaande regels buiten toepassing kunnen worden gesteld. In alle gevallen geldt, zoals dat nu ook voor een voorbereidingsbesluit het geval is, dat de voorbeschermingsregels tijdelijk zijn van aard.

De aanhoudingsplicht voor de beslissing op aanvragen om omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten wordt in de nieuwe regeling ook omgezet in de mogelijkheid tot het stellen van voorbeschermingsregels over bouwactiviteiten. Zoals al vermeld, wordt de aanhoudingsregeling in artikel 16.58 van de Omgevingswet met dit wetsvoorstel dan ook geschrapt. Dat houdt onder andere verband met het voorstel om de vergunningplicht voor bouwactiviteiten en het in stand houden van bouwwerken, voor wat betreft de toets aan het omgevingsplan, in het omgevingsplan zelf te regelen. Het omgevingsplan bevat de locatieafhankelijke regels over het bouwen en in stand houden van bouwwerken en regelt straks ook of het in verband met die regels nodig is dat er een voorafgaande toetsing in het kader van een vergunning nodig is. In het verlengde hiervan is het niet langer efficiënt om een centrale regeling voor het aanhouden van beslissingen op aanvragen om vergunning voor bouwactiviteiten te stellen op wetsniveau. Zo'n voorbeschermingsregeling kan ook alleen maar effectief zijn voor bouwactiviteiten die op grond van het omgevingsplan vergunningplichtig zijn gesteld. Voor bouwactiviteiten die niet vergunningplichtig zijn heeft deze op de vergunningprocedure gerichte voorbeschermingsregeling geen effect. Daarmee zou deze regeling in de nieuwe opzet, waarin meer bouwwerken onder rechtstreeks werkende regels uit het omgevingsplan (zonder vergunning) zijn toegestaan, een te beperkte voorbescherming bieden. Om die reden is de keuze gemaakt om deze bijzondere voorbeschermingsregeling voor bouwactiviteiten af te schaffen en aan te sluiten bij de gangbare regeling voor voorbescherming zoals die al geldt voor andere activiteiten. Deze gangbare regeling biedt de mogelijkheid om voor de activiteiten die door het omgevingsplan kunnen worden gereguleerd, voorbeschermingsregels te stellen.

Met de door een voorbereidingsbesluit vast te stellen voorbeschermingsregels kunnen beperkingen worden gesteld aan het verrichten van activiteiten. Dat kan door activiteiten geheel te verbieden of aan beperkende regels te onderwerpen. Voor activiteiten kan op deze manier ook het vereiste van een vergunning of voorafgaande melding worden gesteld. Verder kan in een omgevingsplan of omgevingsverordening een bevoegdheid worden opgenomen om maatwerkvoorschriften te geven voor bepaalde activiteiten. De voorbeschermingsregels kunnen alleen worden gesteld om te voorkomen dat een locatie minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van het doel waarvoor de regels in het omgevingsplan of de omgevingsverordening, die in voorbereiding zijn, worden vastgesteld. Een belangrijke beperking is verder dat voorbeschermingsregels alleen beperkingen mogen opleggen aan activiteiten die wel zijn toegelaten op grond van een omgevingsplan of omgevingsverordening, maar die nog niet plaatsvinden. Het gevolg hiervan is dat een voorbereidingsbesluit bestaand gebruik en bestaande bouwwerken moet eerbiedigen. Een voorbereidingsbesluit kan dus alleen leiden tot een ‘bevriezing’ van een bestaande toestand op een locatie, maar kan geen bestaand gebruik verbieden of een plicht inhouden tot sloop van bestaande bebouwing. Voor bouwactiviteiten kunnen de voorbeschermingsregels tot gevolg hebben dat bouwwerken niet meer gebouwd of verbouwd mogen worden of dat er in het omgevingsplan alsnog een vergunningplicht voor bouwwerken gaat gelden. Deze laatste vergunningplicht kan tot gevolg hebben dat, bij weigering van de vergunning, het bouwwerk niet mag worden gebouwd. Wellicht ten overvloede wordt benadrukt dat een voorbereidingsbesluit alleen door het omgevingsplan of de omgevingsverordening toegelaten activiteiten kan verbieden of aan beperkingen kan onderwerpen. Met een voorbereidingsbesluit kunnen dus geen nieuwe activiteiten mogelijk worden gemaakt.

Een voorbereidingsbesluit kan tussentijds worden gewijzigd, maar de werkingsduur wordt hierdoor niet verlengd. Ook kan een voorbereidingsbesluit tussentijds, voor dat het is vervallen, worden ingetrokken. Er is geen expliciet verbod gesteld om na het vervallen van een voorbereidingsbesluit een nieuw voorbereidingsbesluit te nemen. In verband met nieuwe beleidsdoelen moet het altijd mogelijk zijn om een voorbereidingsbesluit te nemen met nieuwe voorbeschermingsregels. Ook in een situatie waarin al voorbeschermingsregels voor een locatie gelden, kan met het oog op een nieuw doel, een nieuw voorbereidingsbesluit worden genomen. Het kan dus voorkomen dat er op een locatie gelijktijdig twee of meer voorbereidingsbesluiten van toepassing zijn met een verschillende werkingsduur. Het herhaald nemen van voorbereidingsbesluiten gericht op het met hetzelfde doel te wijzigen omgevingsplan, moet niet mogelijk worden geacht. Daarmee zou het tijdelijke karakter en de daarvoor gestelde termijn van een jaar en zes maanden zonder betekenis worden.

De mogelijkheid bestaat dat, ter voorbereiding op een wijziging van het omgevingsplan, voorbeschermingsregels worden gesteld die een verdergaande bescherming bieden dan de uiteindelijke regeling in het vast te stellen omgevingsplan. Om ongewenste ontwikkelingen op voorhand te voorkomen en het debat over de vast te stellen regeling in het omgevingsplan niet te laten frustreren door tussentijdse ontwikkelingen, kan een bevoegd gezag de keuze maken voor zo'n stringente beschermingsregeling. In zo'n situatie kan het voorkomen dat de voorbeschermingsregels (bouw)ontwikkelingen tegenhouden, die wellicht na de inwerkingtreding van de wijziging van het omgevingsplan toch, onder het stellen van voorschriften, aanvaardbaar zijn. De voorbeschermingsregels zullen in zo'n geval moeten leiden tot de weigering van een gevraagde omgevingsvergunning, terwijl diezelfde vergunning op een later tijdstip onder de in voorbereiding zijnde regeling in het omgevingsplan verleend zou kunnen worden. In plaats van het weigeren van de vergunning binnen de beslistermijn, biedt artikel 4:15, tweede lid, Awb, de mogelijkheid om de beslistermijn met schriftelijke instemming van de aanvrager op te schorten. Voor situaties waarin de kans bestaat op het uiteindelijk kunnen verlenen van de aangevraagde vergunning, zouden het bevoegd gezag en de aanvrager gezamenlijk tot een dergelijke opschorting van de beslistermijn kunnen kiezen. Daarmee kan een met de huidige aanhoudingsregeling vergelijkbare procedurele oplossing worden gekozen. Verder blijft het mogelijk dat ook in afwijking van de voorbeschermingsregels uit het omgevingsplan een omgevingsvergunning wordt verleend. De regeling hiervoor is niet anders dan voor andere omgevingsplanactiviteiten waarbij (buitenplans) in strijd met het omgevingsplan een vergunning wordt verleend. Als de activiteit past binnen het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en niet in strijd is met instructieregels en instructies die het Rijk en de provincie over een omgevingsplan hebben gesteld, kan de omgevingsvergunning worden verleend. Daarmee blijft het omgevingsplan, ook met inbegrip van voorbeschermingsregels, optimale flexibiliteit behouden en kan altijd worden ingespeeld op onvoorziene ontwikkelingen.