2.1.3.1 Regeling punitieve handhaving

In het omgevingsrecht kunnen bij niet-naleving van regels zowel reparatoire als punitieve sancties worden opgelegd. Reparatoire sancties zijn gericht op het beëindigen of ongedaan maken van een overtreding of de gevolgen daarvan, of het voorkomen van herhaling of continuering van de overtreding. Reparatoire sancties zijn vrijwel altijd bestuursrechtelijk van aard. De belangrijkste zijn de in de Awb geregelde last onder bestuursdwang en last onder dwangsom.

Punitieve sancties zijn gericht op het bestraffen van de overtreder door hem leed toe te voegen. Een van de sanctiemogelijkheden is de geldelijke sanctie (geldboete). Geldboetes hebben een algemeen preventieve werking en kunnen onder meer worden ingezet als overtredingen niet meer ongedaan kunnen worden gemaakt en herstelsancties dus niet (meer) aan de orde zijn. Zo wordt met een punitieve sanctie een overtreding bestraft, wat kan worden gecombineerd met een aankondiging van een sanctie bij herhaling of continuering van de eerdere overtreding.

In het omgevingsrecht worden punitieve sancties vanouds in het kader van het strafrecht opgelegd. In de Wed wordt het overtreden strafbaar gesteld van tal van voorschriften uit wetten die naar de Omgevingswet zijn overgeheveld. Overtreders worden vervolgd door het Openbaar Ministerie en krijgen hun straf opgelegd door de strafrechter. Vooral binnen het milieurecht bestaat de behoefte om het strafrecht in te zetten. Dat geldt bij zware overtredingen die aanzienlijke milieuschade (dreigen te) veroorzaken en daar waar criminaliteit plaatsvindt om veel geld te verdienen door milieuregelgeving te ontduiken1.. Bij dergelijke zware delicten die de rechtsorde schokken, is een openbare verantwoording van de verdachte met een daarbij passende, niet louter financiële, straf aangewezen. Het strafrecht biedt bovendien de mogelijkheid om dwangmiddelen en opsporingsbevoegdheden in te zetten, zodat achter de façade van een onderneming gekeken kan worden of sprake is van een criminele organisatie. Daarom heeft het Openbaar Ministerie ook een Functioneel Parket met aandachtspunt milieu ingericht.

Veel milieuovertredingen van minder ernstige aard worden afgedaan met een geldboete. Om het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie te ontlasten, is betrekkelijk recent (in 2012) als lik-op-stuk-boete-instrument de Bestuurlijke Strafbeschikking Milieu (hierna: BSB) ingevoerd. De BSB is wettelijk geregeld in het Wetboek van Strafvordering. Bij de BSB is een bestuursorgaan (in de praktijk omgevingsdiensten, waterschappen, Rijkswaterstaat en enkele landelijke inspecties) bevoegd bij strafrechtelijke beschikking een geldboete op te leggen. Dit kunnen zij doen voor lichte en eenvoudig vast te stellen overtredingen van voorschriften die zijn vastgesteld in het Besluit OM-afdoening. In Bijlage II bij die algemene maatregel van bestuur zijn alle feiten opgesomd die kunnen worden afgedaan met een BSB. In de bijbehorende beleidsregels van het Openbaar Ministerie is ook de hoogte van deze geldboetes (tarieven) opgenomen. Een overzicht van de feiten en tarieven is ook terug te vinden in het zogenoemde Feitenboekje Bestuurlijke strafbeschikking milieu en keurfeiten van het Openbaar Ministerie. Bijlage II en het feitenboekje worden jaarlijks aangepast aan gewijzigde wetgeving. Het werken met deze strafbeschikking gebeurt binnen de richtlijnen van het Openbaar Ministerie. Alleen op basis van een proces-verbaal van een buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA) in dienst bij het bestuursorgaan kan een BSB worden uitgevaardigd. De BSB is een zelfstandige bevoegdheid van de aangewezen bestuursorganen. Zij kunnen binnen het door het Openbaar Ministerie vastgestelde beleid over de BSB zelf bepalen in welke concrete gevallen de strafbeschikkingsbevoegdheid wordt ingezet. Het Openbaar Ministerie kan een door het bestuur uitgevaardigde strafbeschikking niet seponeren op beleidsmatige gronden, maar enkel als er technische gebreken aan kleven. Nadat de zaak is aangeleverd bij het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB), verstuurt het CJIB de strafbeschikking naar de bestrafte en start — als er geen verzet is ingesteld — de inning van de geldboete. Is de bestrafte het niet eens met de strafbeschikking dan kan hij verzet instellen bij de officier van justitie. In dat geval is de officier verplicht om de verdachte te dagvaarden en volgt een regulier strafproces. Alleen als er technische gebreken kleven aan de BSB kan hij daarvan af zien (technisch sepot). De BSB wordt toegepast naast de ‘normale’ strafrechtelijke vervolging door het Openbaar Ministerie van overtredingen die niet in aanmerking komen voor een BSB.

In het omgevingsrecht heeft daarnaast recent (in 2015 in de Woningwet) de bestuurlijke boete haar intrede gedaan.2. Een bestuurlijke boete is een met de BSB vergelijkbaar lik-op-stuk-instrument. Het verschil is dat de bestuurlijke boete een zuiver bestuursrechtelijke punitieve sanctie is naast de strafrechtelijke handhaving. Het bestuur bepaalt zelf het boetebeleid en -tarief binnen het wettelijk toegestane maximum en het verzorgt zelf de inning. Tegen de boete kan bezwaar worden gemaakt bij het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd en vervolgens kan eventueel beroep worden aangetekend tegen de beslissing op bezwaar bij de bestuursrechter. De Awb voorziet sinds 1 juli 2009 in een algemene regeling voor de bestuurlijke boete. In de bijzondere wet wordt geregeld voor welke overtredingen een bestuurlijke boete kan worden opgelegd en tot welk maximum geldbedrag. Naast de bestuurlijke boete blijft soms ook punitieve handhaving via de Wed (strafrechtelijke vervolging door het Openbaar Ministerie) mogelijk (duaal stelsel). Het bestuursorgaan maakt met het Openbaar Ministerie afspraken over het inzetten van strafrechtelijke handhaving, bijvoorbeeld bij de meer ernstige overtredingen en bij recidive.3.

Bij de stelselherziening dient de vraag zich aan op welke wijze de nieuwe, geïntegreerde wet en onderliggende regelgeving punitief gehandhaafd zou moeten worden. In de toetsversie van de Omgevingswet was een globale regeling van de bestuurlijke boete opgenomen, ook omdat voor het domein bouwen dat instrument op korte termijn zou worden geïntroduceerd. In de toelichting op de toetsversie werd aangegeven dat per deelterrein in het omgevingsrecht een keuze zou kunnen worden gemaakt tussen de BSB of de bestuurlijke boete op basis van een afweging van de voor- en nadelen van beide instrumenten in verhouding tot de specifieke kenmerken van het betrokken domein. Door verschillende partijen werd naar aanleiding van die toetsversie gevraagd naar een verdere doordenking van de punitieve handhaving van het omgevingsrecht. Om hierop een beter afgewogen antwoord te formuleren, is in opdracht van het toenmalige Ministerie van Infrastructuur en Milieu in overleg met het toenmalige Ministerie van Justitie en Veiligheid door de Rijksuniversiteit Groningen onderzoek gedaan naar de gewenste inrichting van de punitieve handhaving van de Omgevingswet4.. Dit onderzoek is later in opdracht van het toenmalige Ministerie van Infrastructuur en Milieu aangevuld met een advies van prof. mr. A.B. Blomberg5..

Uit het onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen (RUG) blijkt dat het verschil tussen de bestuurlijke boete en de BSB wat betreft rechtswaarborgen en efficiëntie klein is. De onderzoekers vinden het wenselijk om een en hetzelfde lik-op-stuk-boete-instrument te hanteren in alle domeinen van het omgevingsrecht. Zij menen dat het naast elkaar bestaan van de bestuurlijke boete en de BSB de handhaving nodeloos gecompliceerd maakt. Alles overwegende geeft de RUG de voorkeur aan brede toepassing van de BSB boven de bestuurlijke boete. Wel stelt de RUG enkele wijzigingen voor van de BSB. Zo wordt aanbevolen de lijst met strafbare feiten die via een BSB kunnen worden afgedaan, uit te breiden en vooral een meer open strafbeschikkingsbevoegdheid voor bestuursorganen vorm te geven. Verder zouden de opbrengsten van geldboetes verdeeld moeten worden naar rato van inspanningen die door de bestuurlijke en strafvorderlijke organen in het kader van de punitieve handhaving geleverd zijn. De RUG noemt overigens als voordeel van de bestuurlijke boete boven de BSB dat de lijnen tussen herstel- en punitieve sancties kort zijn.

In haar aanvullend advies stelt professor Blomberg dat het naast elkaar bestaan van de bestuurlijke boete en de BSB geen noemenswaardige knelpunten voor de justitiabelen oplevert, noch tot knellende samenloopkwesties leidt. Blomberg concludeert na een nadere analyse van de door de RUG genoemde voor- en nadelen van de bestuurlijke boete en de BSB dat veel van de voordelen van de onderscheiden instrumenten ook in meer of mindere mate bij het andere instrument zouden kunnen worden gerealiseerd. Kortom, de keuze tussen beide instrumenten lijkt om het even.

Medio 2015 heeft vervolgens de Afdeling advisering van de Raad van State in een ongevraagd advies aandacht gevraagd voor de verschillen in rechtsbescherming voor de justitiabele tussen het strafrecht en het punitieve bestuursrecht (bestuurlijke boete).6. Het Ministerie van Justitie en Veiligheid heeft op 14 mei 2018 de kabinetsreactie op dit advies met bijgevoegd het nader rapport aan het parlement gezonden.7. Bij het opstellen van het wetsvoorstel van de Invoeringswet Omgevingswet had behandeling hiervan in de Tweede Kamer nog niet plaatsgevonden. Ook is in opdracht van het toenmalige Ministerie van Veiligheid en Justitie een evaluatie van de Wet OM-afdoening uitgevoerd. De onderzoeksresultaten worden in de zomer 2018 openbaar gemaakt. De uitkomst van het debat over beide onderwerpen zal worden betrokken bij de verdere ontwikkelingen rond de bestuurlijke boete in de Omgevingswet. Het overleg over het boete-instrument zal worden gecontinueerd.

Dat het wenselijk is om ook in de toekomst te beschikken over de mogelijkheid van punitieve handhaving op grond van de Wed, is onomstreden. Voor de bestuurlijke boete en de BSB geldt dat deze allebei nog maar kort worden toegepast in het omgevingsrecht. Genoemd onderzoeksrapport (Rijksuniversiteit Groningen) en advies (Blomberg) laten een divers beeld van de voor- en nadelen van beide boete-instrumenten zien en vormen daarom op dit moment onvoldoende basis om nu al voor de Omgevingswet te kiezen voor het ene of andere instrument. Het debat zoals in de vorige alinea genoemd betreft ook de BSB. Daarom ligt het niet voor de hand in de Omgevingswet op dit moment fundamentele veranderingen door te voeren. Daarom stelt de regering voor om vooralsnog de huidige situatie voort te zetten. Dit betekent allereerst voortzetting van strafbaarstelling van omgevingsrechtelijke voorschriften via de Wed. De technische aanpassing van de Wed aan de Omgevingswet wordt geregeld in artikel 2.47 van dit wetsvoorstel. Daarnaast blijft een lik-op-stuk-boete-instrument voor een aantal lichte, eenvoudig bewijsbare overtredingen in de vorm van de BSB of de bestuurlijke boete onderdeel van de beschikbare instrumenten van decentrale overheden. Dit houdt in dat de huidige bestuurlijke strafbeschikking op grond van de Wet OM-afdoening binnen de domeinen milieu, water en natuur voorlopig wordt voortgezet. Daarnaast wordt de huidige bestuurlijke boete in het domein bouwen en voor de beperkingengebieden bij luchthavens en spoor in de Omgevingswet ondergebracht.

Tevens stelt de regering voor om ter uitvoering van eerdere toezeggingen op twee domeinen de bestuurlijke boete te introduceren. Dit betreft de handhaving van de milieuregels uit het huidige Besluit risico's zware ongevallen 2015, die in de stelselherziening worden overgeheveld naar het Besluit activiteiten leefomgeving. En verder gaat het om de handhaving van regels ter bescherming van het cultureel erfgoed en werelderfgoed.

Voor de handhaving van de milieuregels uit het Besluit risico's zware ongevallen 2015 (hierna: Brzo) wordt de bestuurlijke boete geïntroduceerd in overeenstemming met de toezegging in de kabinetsreactie op het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid en het advies van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur over Odfjell.8. Op dit terrein bestaat een nauwe samenhang met de handhaving van andere niet-omgevingsrechtelijke voorschriften van arbeidsomstandighedenwetgeving waarvoor de bestuurlijke boete al wordt gebruikt. Voor de opzet van de bestuurlijke boete voor Brzo-milieuovertredingen is dan ook aangesloten bij de boetebevoegdheden waarover de Inspectie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid sinds 1 januari 2013 beschikt om veiligheidsvoorschriften binnen de zogenoemde Seveso-inrichtingen te handhaven. Hiermee wordt geborgd dat de verschillende handhavingsorganisaties bij vergelijkbare overtredingen over dezelfde instrumenten beschikken. Voor de maximale hoogte van de boetetarieven is aangesloten bij de boetebevoegdheid van de Inspectie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

De handhavingsbevoegdheid van Brzo-milieufeiten ligt bij gedeputeerde staten en bij de Minister van Economische Zaken en Klimaat. De uitvoering van de handhavingstaken is ondergebracht bij de speciaal daartoe ingerichte Brzo-Omgevingsdiensten en bij het Staatstoezicht op de Mijnen.

Het bevoegd gezag zal beleidsregels opstellen ter vaststelling van de boetetarieven. Deze beleidsregels zullen omwille van de rechtsgelijkheid en het handhaven van een gelijk speelveld onderling tussen de provincies in het verband van het Interprovinciaal Overleg worden afgestemd. Het boetebeleid wordt eveneens afgestemd met het Openbaar Ministerie in verband met hun strafrechtelijke handhavingstaak. De invulling van deze nieuwe bevoegdheid zal ook plaatsvinden door aanpassing van de in 2013 vastgestelde (en in 2014 geactualiseerde) Landelijke handhavingsstrategie Brzo 1999.

Verder stelt de regering voor om voor de monumentenzorg de bestuurlijke boete te introduceren. Dit is in lijn met de beleidsreactie van het kabinet op het rapport ‘Erfgoed in goede handen?’, waarin de aanbeveling wordt gedaan om het voor gemeenten mogelijk te maken om een bestuurlijke boete op te leggen.9. De boetebevoegdheid zal in de regel worden uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders en in een enkel geval de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de Minister van Infrastructuur en Waterstaat of de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Voor de maximale boetehoogte wordt voorgesteld te kiezen voor de vijfde categorie aansluitend bij artikel 1a, onder 2°, van de Wed, waarin nu overtreding van de artikelen 5.1, eerste lid, en 5.10, eerste lid, van de Erfgoedwet en op grond van artikel 9.1, tweede lid, onder b, van de Erfgoedwet overtreding van de artikelen 11, 53, eerste lid, en 56 van de Monumentenwet 1988, zoals die wet luidde voor de inwerkingtreding van de Erfgoedwet, strafbaar is gesteld.