7.1 Kwaliteit van de buitenlucht: verplicht programma bij dreigende overschrijding van een omgevingswaarde (concentratie)

De richtlijn luchtkwaliteit verplicht alleen tot een programma als een Europese luchtkwaliteitsnorm overschreden wordt. Deze verplichting volgt ook uit artikel 3.10, eerste lid, van de wet. De programmaplicht op grond van dat artikel geldt al bij een dreigende overschrijding om zoveel mogelijk te voorkomen dat er een daadwerkelijke overschrijding ontstaat. Het uitgangspunt dat een programma opgesteld wordt bij een dreigende overschrijding, betekent niet dat sprake is van een aanscherping van de rijksomgevingswaarde waaraan de luchtkwaliteit moet voldoen. Doel van een programma is, door het treffen van passende maatregelen, de concentratieniveaus beneden de rijksomgevingswaarden te houden of deze binnen een zo kort mogelijke periode daar te brengen.

Op grond van artikel 3.10, eerste lid, van de wet stelt het college van burgemeester en wethouders het programma vast, ook als een omgevingswaarde door het Rijk of de provincie is vastgesteld. Dit betekent niet, zoals hierboven al aangegeven, dat met de programmaplicht automatisch alle bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheden bij de gemeenten gelegd worden. In dit besluit is er niet voor gekozen om een gezamenlijke programmaplicht voor het Rijk en gemeenten vast te leggen. Omdat de resterende overschrijdingen lokaal van aard zijn, zijn de gemeenten primair verantwoordelijk. Voor de stoffen met een grensoverschrijdend karakter zoals ozon, ligt de programmaplicht al bij het Rijk. Op voorhand is het bovendien niet duidelijk welke bestuursorganen bij een specifieke overschrijdingssituatie betrokken zijn. Om deze gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het verbeteren van de luchtkwaliteit nader te verankeren, is het kabinet voornemens om bestuurlijke afspraken te maken met de relevante gemeenten en provincies in de aandachtsgebieden.

In afwijking van de algemene regel is bij de luchtkwaliteit voor bepaalde stoffen de programmaplicht bij het Rijk neergelegd. Het gaat om de rijksomgevingswaarden voor ozon en de rijksomgevingswaarde voor de blootstellingsconcentratieverplichting voor PM_2,5 (opgenomen in artikel 4.1, onder b, van dit besluit). Ozon wordt niet geëmitteerd bij menselijke activiteiten, maar ontstaat onder invloed van zonlicht uit chemische reacties van onder meer stikstofoxiden en vluchtige koolwaterstoffen. Voor het terugdringen van ozonconcentraties is internationale samenwerking van belang. Onder meer de emissieplafonds van de nec-richtlijn dragen bij aan het terugdringen van ozon. Op 14 december 2016 is de herziene nec-richtlijn vastgesteld door het Europese Parlement en de Europese Raad. De herziening verplicht de lidstaten de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen verder te verminderen. Omdat terugdringing van ozonconcentraties vooral door internationale samenwerking gestalte kan krijgen is de verplichting om de nodige maatregelen te nemen bij het Rijk gelegd.

Bij de blootstellingsconcentratieverplichtingen PM_2,5 gaat het om een gemiddeld kwaliteitsniveau dat bepaald wordt op basis van metingen op stedelijke achtergrondlocaties verspreid over het gehele Nederlandse grondgebied. Omdat bij het beoordelen of voldaan wordt aan deze omgevingswaarde uitgegaan wordt van landelijke gemiddelde waarden, is de programmaplicht bij dreigende overschrijding bij het Rijk gelegd. De programmaplicht voor de omgevingswaarden SO₂ en NO_x die gelden in grote natuurgebieden, komt te liggen bij gedeputeerde staten (zoals geregeld in artikel 4.1, onder a, van dit besluit). Gezien het bovenlokale karakter van deze gebieden ligt het niet voor de hand om de programmaplicht bij het college van burgemeester en wethouders te leggen. Voorzien is om via het Invoeringsbesluit Omgevingswet helderheid te bieden over de vraag om welke natuurgebieden het concreet gaat.

Voor de luchtkwaliteit zal niet meer gewerkt worden met een programmatische aanpak zoals in het Nationale Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). Vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet resteert een beperkt aantal lokale (dreigende) overschrijdingen van de rijksomgevingswaarde voor fijnstof en stikstofdioxide. Een verplicht groot nationaal programma zoals het NSL past daarbij niet.

De Omgevingswet voorziet in de mogelijkheid van een programmatische aanpak. Mocht er in de toekomst toch aanleiding zijn voor een programmatische aanpak voor luchtkwaliteit, dan kan het Besluit kwaliteit leefomgeving hierop worden aangepast.

Ter implementatie van de herziene nec-richtlijn wordt voorgesteld de plicht uit artikel 6 van deze richtlijn om een nationaal programma ter beheersing van luchtkwaliteit via de Invoeringswet Omgevingswet toe te voegen aan artikel 3.9 van de Omgevingswet. Dit artikel bevat de voor het Rijk verplichte programma's.