4.5.3 Vergunningplichten in verband met de mer-richtlijn

De in dit besluit aangewezen vergunningplichten voor milieubelastende activiteiten spelen ook een rol bij de implementatie van de mer-richtlijn. Deze richtlijn schrijft voor dat voor bepaalde projecten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben een milieueffectrapport moet worden opgesteld en ook aan bepaalde procedurele bepalingen moet worden voldaan. Dit moet voorafgaand aan het nemen van een besluit over het toestaan van een project plaatsvinden.

Om te bepalen voor welke projecten dit geldt, kent de Omgevingswet, net als voorheen de Wet milieubeheer, de mer-plicht en de mer-beoordelingsplicht. De aanwijzing van projecten waarvoor een mer-plicht of een mer-beoordelingsplicht geldt, is in bijlage V bij het Omgevingsbesluit opgenomen. Die bijlage bevat ook de aanwijzing van daaraan gekoppelde besluiten. Het gaat daarbij in de meeste gevallen om omgevingsvergunningen die uit dit besluit volgen, waarbij in veel gevallen de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit het besluit is waarbij de mer-plicht of de mer-beoordelingsplicht aan de orde komt.

Een vergunningprocedure waarbij ook sprake is van een mer-plicht of een mer-beoordelingsplicht verloopt op onderdelen anders dan vergunningprocedures waarbij dat niet het geval is. Bij de aanvraag van de vergunning moet bij de mer-plicht een milieueffectrapport worden gevoegd, en bij de mer-beoordelingsplicht de mededeling van het voornemen worden gevoegd. Dit volgt uit artikel 16.49 van de wet. Artikel 16.53 van de wet bepaalt vervolgens, dat bij het nemen van het besluit het bevoegd gezag rekening moet houden met alle gevolgen, die het project (de activiteit) voor het milieu kan hebben. Ook bepaalt het artikel, dat het bevoegd gezag aan het besluit (veelal de omgevingsvergunning), ongeacht de beperkingen die in de wettelijke regeling waarop dat besluit berust zijn gesteld, voorschriften kan verbinden die nodig zijn voor het beschermen van het milieu, of beslissen dat het project niet wordt uitgevoerd als het uitvoeren van dat project kan leiden tot ontoelaatbare gevolgen voor het milieu.

Voor zover de mer-plicht of mer-beoordelingsplicht aan een omgevingsvergunningplicht uit dit besluit is gekoppeld, impliceert voorgaande dat het bevoegd gezag breder moet kijken dan alleen naar de activiteit die is aangevraagd, en ook breder moet kijken dan de beoordelingsregels die in het Besluit kwaliteit leefomgeving bij de verschillende activiteiten zijn aangegeven. Op beide punten wordt hieronder nader ingegaan.

De mer-plicht of de mer-beoordelingsplicht zal, zoals hierboven al is opgemerkt, in de meeste gevallen plaatsvinden bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit. Deze activiteit sluit niet geheel aan bij de in de wet in navolging van de mer-richtlijn gehanteerde omschrijving ‘projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben’. De milieubelastende activiteit is in de wet namelijk omschreven als ‘activiteit die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken, niet zijnde een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk of een wateronttrekkingsactiviteit’. Daarmee zijn expliciet al een aantal (deel)activiteiten waarvoor de mer-beoordeling ook vereist is buiten het begrip milieubelastende activiteit geplaatst. Maar in de procedure waarmee invulling wordt gegeven aan de mer-plicht of de mer-beoordelingsplicht zullen deze (deel)activiteiten wel moeten worden betrokken.

Daarnaast is uit de wettekst in samenhang de tekst van artikel 2.2 van dit besluit duidelijk dat het begrip milieu bij de milieubelastende activiteiten niet zo breed wordt gebruikt als in de mer-richtlijn. Zo vallen gevolgen voor cultureel erfgoed buiten de oogmerken van de milieubelastende activiteit, ook omdat daarvoor een zelfstandige categorie activiteiten in de wet is opgenomen (activiteiten die cultureel erfgoed betreffen). Bij mer-plichtige en mer-beoordelingsplichtige projecten zullen gelet op de mer-richtlijn eventuele gevolgen voor cultureel erfgoed wel moeten worden betrokken. Zo nodig kunnen met gebruikmaking van artikel 16.53 van de wet ter bescherming daarvan regels aan de vergunning worden verbonden.

Bij activiteiten waarvoor een mer-plicht geldt spelen in de meeste gevallen naast de implementatie van de mer-richtlijn ook andere argumenten een rol bij de keuze om in dit besluit een vergunningplicht in te stellen. Die argumenten kunnen volgen uit andere Europese richtlijnen, zoals de richtlijn industriële emissies, of nationale keuzes. Dat houdt in dat naast het milieueffectrapport of de mededeling ook andere gegevens en bescheiden moeten worden verstrekt bij de aanvraag om een vergunning, en in de vergunningprocedure door het bevoegd gezag ook het beoordelingskader ten volle moet worden gevolgd, wat bij de milieubelastende activiteit onder meer betekent dat moet worden beoordeeld of alle passende preventieve maatregelen tegen verontreiniging zijn getroffen en beste beschikbare technieken zijn toegepast.

Bij een aantal milieubelastende activiteiten waarvoor een mer-beoordelingsplicht geldt, is die beoordelingsplicht de enige reden om in dit besluit een vergunningplicht in te stellen. Voor deze activiteiten is het voornemen om het beoordelingskader volledig toe te snijden op de mer-beoordeling, en voor het overige te werken met de algemene rijksregels. Daarin zijn de passende preventieve maatregelen en beste beschikbare technieken al uitgewerkt, zodat beoordeling daarvan in de vergunningprocedure niet meer nodig is.

Bij de vergunningplichten die alleen vanwege mer-beoordeling zijn ingesteld is dit in hoofdstuk 3 van dit besluit expliciet aangegeven met de zinsnede ‘aanwijzing vergunningplichtige gevallen alleen vanwege mer-beoordeling’. Het bevoegd gezag beoordeelt voor deze vergunningplichtige gevallen in beginsel alleen of een milieueffectrapport moet worden gemaakt, waarbij de criteria benoemd in artikel 16.43, derde lid, van de wet bepalend zullen zijn.