2.1 Uitgangspunten

Met de invoering van de WOT is het onderwijstoezicht vernieuwd en aangepast aan de huidige bestuurlijke verhoudingen in het onderwijs. Een van de kernthema's binnen de WOT is het aanspreken van onderwijsinstellingen en hun bevoegde gezagsorganen (besturen) op kwaliteit. Uitgangspunt daarbij is dat de instellingen de kwaliteit van hun eigen onderwijs bewaken en verbeteren en daarover verantwoording afleggen aan zowel de directe omgeving (waaronder de ouders) als aan de maatschappij in het algemeen (waaronder de inspectie). Deze verantwoordelijkheid omvat het formuleren van doelen in termen van de onderwijskwaliteit, de realisatie van die kwaliteit, de kwaliteitsbewaking en de publieke verantwoording over de kwaliteit. Deze besturingsfilosofie kenmerkt ook de wet ‘Goed onderwijs, goed bestuur’, die met ingang van 1 augustus 2010 van kracht is geworden. Ingevolge deze wet, die een aantal artikelen in de sectorwetten wijzigt en een aantal nieuwe artikelen invoert, worden besturen en instellingen in eerste instantie aangesproken op de behaalde onderwijsresultaten en pas bij onvoldoende resultaten op de verrichte inspanningen.

De inspectie sluit op deze ontwikkelingen aan door het bestuur als eerstverantwoordelijke te betrekken bij het toezicht op zijn onderwijsinstellingen en bij de uitkomsten daarvan. In de geactualiseerde werkwijze spreekt de inspectie besturen van scholen daarom rechtstreeks aan op hun verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs en voor de naleving van wet- en regelgeving. De communicatie over de toezichtarrangementen die aan scholen worden toegekend, verloopt via het bestuur, en waar nodig worden met het bestuur afspraken gemaakt om de kwaliteit van het onderwijs op zijn scholen of de naleving van wet- en regelgeving te verbeteren. Deze bestuursgerichte aanpak laat uiteraard onverlet dat een bestuur er zelf voor kan kiezen ook de directie bij het bestuursgesprek met de inspectie te betrekken. Bij de kwaliteitsonderzoeken op een school of afdeling bespreekt de inspectie de resultaten van het onderzoek nadrukkelijk ook met de schoolleiding.

De WOT gaat ervan uit dat de inspectie de scholen niet meer belast dan voor een goede uitoefening van het toezicht noodzakelijk is (artikel 4, lid 2, WOT). In de notitie over de Kaderstellende Visie op Toezicht (KVoT) is voor het toezicht een zestal principes geformuleerd, die ertoe moeten leiden dat het toezicht minder last bezorgt aan degenen op wie het van toepassing is en toch voldoende effect sorteert. Door OCW is de KVoT uitgewerkt in de notitie ‘Toezicht in vertrouwen, vertrouwen in toezicht’, waarin dezelfde principes centraal staan: het toezicht moet selectief, slagvaardig, samenwerkend, onafhankelijk, transparant en professioneel zijn.

In het regeerakkoord van het kabinet Balkenende-IV is de rol van het toezicht verder aangescherpt. Uitgangspunt bij het toezicht is het vertrouwen in instellingen. Indien dit vertrouwen wordt ‘beschaamd’, dient door de toezichthouder snel en effectief te worden opgetreden. Tegelijkertijd moeten leerlingen en hun ouders erop kunnen vertrouwen dat hun school ten minste een maatschappelijk aanvaardbaar kwaliteitsniveau realiseert en daar niet onder zakt.

Om deze vorm van toezicht te kunnen realiseren richt de inspectie haar toezicht risicogericht en op maat in. Het risicogerichte toezicht is allereerst gericht op het detecteren van die instellingen waar mogelijkerwijs sprake is van onvoldoende kwaliteit van het onderwijs, eventueel in combinatie met risico's met betrekking tot de financiële continuïteit of de financiële rechtmatigheid op bestuursniveau, of — bij programmatisch handhaven — risico's in de naleving van wet- en regelgeving. Bij dit alles wordt gestreefd naar een zo gering mogelijke bevragingslast van de instellingen.

Om de mate van intensiteit van het toezicht te kunnen bepalen, vindt ten minste jaarlijks voor alle onderwijsinstellingen een analyse plaats van opbrengsten, jaarstukken en signalen (zie ook het schema op pagina 7). Op basis van deze analyse wordt een toezichtvorm bepaald. De mate van intensiteit van het toezicht varieert met de analyse van de gesignaleerde risico's voor de kwaliteit van het onderwijs; het toezicht wordt op maat ingericht. Daar waar zich geen risico's voordoen, onderneemt de inspectie geen actie. Bij de scholen waar wel sprake is van riscio's, worden aanvullende gegevens opgevraagd en geanalyseerd; indien nodig wordt onderzoek naar de kwaliteit van het onderwijs uitgevoerd. In de geactualiseerde werkwijze van de inspectie voert zij dus nog steeds schoolbezoeken uit en observeert zij nog steeds het onderwijs in de groepen. De keuze wel/niet onderzoek en zo ja: wat te onderzoeken, wordt bepaald door de aard en ernst van de gesignaleerde risico's.

Indien naar aanleiding van het onderzoek de facto tekortkomingen zijn vastgesteld volgens de daartoe opgestelde beslisregels, krijgt de school een geïntensiveerde vorm van toezicht. De vorm van toezicht wordt vastgelegd in een zogeheten toezichtarrangement. Aansluitend voert de inspectie, al dan niet samen met het bestuur, een aantal interventies uit om te bewerkstelligen dat de tekortkomingen zo spoedig mogelijk worden opgeheven. Deze interventies zijn geordend naar zwaarte. Hoe ernstiger de geconstateerde tekortkomingen in de kwaliteit van het onderwijs op een school, hoe zwaarder de interventies die worden ingezet.

In verband met de door de minister aangekondigde wetswijziging om de verbetertermijn voor zeer zwakke scholen tot één jaar te verkorten, wil de inspectie haar toezicht meer preventief inrichten. Zodra zij waarneemt dat de leerresultaten van een school of afdeling één jaar onder de norm liggen, zal zij het betreffende bestuur hiervan op de hoogte stellen. Daarmee beoogt zij het bestuur te stimuleren zelf tijdig preventieve maatregelen te nemen ter verbetering van de kwaliteit.

Wanneer de leerresultaten voor het tweede volgende jaar onder de ondergrens liggen, geeft de inspectie als tweede stap een waarschuwing af aan het bestuur. Het bestuur ontvangt een brief van de inspectie waarin wordt aangedrongen op het opstellen en uitvoeren van een verbeterplan; de school dreigt immers zwak of zeer zwak te worden. In deze brief wordt ook gewezen op de mogelijke gevolgen van de kwaliteitsrisico's die het bestuur loopt in geval de school zeer zwak wordt, waaronder het intrekken van (een deel van) de bekostiging of het opheffen van de school.

Tot de wet is gewijzigd blijft de huidige werkwijze van kracht: na het oordeel ‘zeer zwak’ krijgt de school maximaal twee jaar de tijd om zich te verbeteren. Gestreefd wordt om de kwaliteit van het onderwijsproces in het eerste jaar zo ver te verbeteren dat bij een tussentijds kwaliteitsonderzoek (TKO) kan worden vastgesteld dat de kwaliteit niet zeer zwak meer is. Scholen die pas na twee jaar van zeer zwak naar zwak gaan, krijgen in de regel nog één jaar om weer in aanmerking te komen voor het basisarrangement.

Naleving van wet- en regelgeving kan zich verheugen in toegenomen belangstelling in het toezicht in het algemeen en eveneens in het onderwijstoezicht. Dit komt tot uitdrukking in de notitie ‘Toezicht in vertrouwen, vertrouwen in toezicht’ van OCW. Zoals boven beschreven is evenwel gelijktijdig sprake van een tendens tot verlaging van regeldruk en toezichtlast, zoals tot uitdrukking komt in de notitie ‘Minder last, meer effect. Zes principes van goed toezicht’ (2005). Door middel van programmatisch handhaven wil de inspectie hierin een evenwichtige benadering bieden.

Programmatisch handhaven wil zeggen dat er een onderbouwd plan wordt gemaakt voor de toezichtactiviteiten met betrekking tot het nalevingstoezicht. Dit plan is gebaseerd op een analyse van wettelijke bepalingen, waarbij wordt gekeken welke (overtreding van) bepalingen het meeste negatieve effect voor de maatschappij opleveren en bij welke bepalingen de kans het grootst is dat dit gebeurt. In het Jaarwerkplan van de inspectie wordt jaarlijks aangegeven welke prioriteiten dat jaar op het vlak van naleving worden gesteld. Besturen en scholen worden via de Nieuwsbrieven van de inspectie hiervan op de hoogte gesteld.

De inspectie is ook verantwoordelijk voor de coördinatie van het toezicht op de rechtmatige verkrijging en besteding van onderwijsmiddelen. De uitvoering van dit toezicht ligt bij de instellingsaccountant. De inspectie is verantwoordelijk voor de aansturing van dit toezicht via het zogeheten controleprotocol, en controleert jaarlijks, steekproefsgewijs, de kwaliteit van de controle door de instellingsaccountant. Er is een apart toezichtkader voor het financiële toezicht ontwikkeld.

Net als voor het toezicht op de kwaliteit van het onderwijs is voor het handhaven van de naleving van wet- en regelgeving een interventiesystematiek ontwikkeld, bestaande uit een aantal zogeheten escalatiestappen. Deze escalatiestappen verlopen volgens dezelfde stappen als de interventies voor kwaliteitstoezicht, maar de inhoud van de stappen voor naleving verschilt uiteraard van die voor kwaliteit.