4.2.1 Regels in het omgevingsplan en rijksregels over milieubelastende activiteiten

Bij de bescherming van de fysieke leefomgeving bestaat een nauwe relatie tussen de rijksregels (algemene rijksregels en vergunningplichten) die zijn gericht op activiteiten met nadelige gevolgen voor het milieu en het in het omgevingsplan toekennen van functies aan locaties en in samenhang daarmee stellen van regels die geheel of gedeeltelijk op de bescherming van het milieu zijn gericht. Eind vorige eeuw is de inzet van algemene rijksregels over activiteiten met nadelige gevolgen voor het milieu sterk vergroot, naar aanleiding van het advies van de ‘MDW werkgroep Inrichtingen’. In de nota van toelichting bij de algemene rijksregels heeft de regering de verhouding tussen ‘milieuregels’ van het Rijk en ‘ruimtelijke regels’ in het bestemmingsplan als volgt verwoord:

‘De ruimtelijke ordening is het primaire kader om vestiging van (milieubelastende) activiteiten te kanaliseren. Het bestemmingsplan fungeert als primaire beslissingsgrondslag om de vestiging van bedrijven te reguleren. De algemene (milieu)regels van het Rijk gaan uit van een zorgvuldig gemeentelijk planologisch afwegingsproces en vestigingsbeleid’.

Dit uitgangspunt heeft ertoe geleid, dat de situering van een bedrijf geen bepalende rol speelde bij de keuze tussen vergunningplicht en algemene regels en bij het formuleren van de algemene regels. Dat maakte het mogelijk om veel meer bedrijven in plaats van onder vergunningplicht onder algemene rijksregels te brengen dan tot dan toe het geval was. Om de bal niet geheel bij de ruimtelijke regels te leggen, zijn mogelijkheden ingebouwd om binnen de algemene rijksregels via maatwerk in te spelen op lokale situaties. Het kon daarbij zowel gaan om aanscherpende als om verruimende mogelijkheden ten opzichte van de standaardnorm, waarbij onderkend is, dat de noodzaak tot toepassing daarvan afhankelijk is van de aard en kenmerken van de omgeving.

Bovenstaande lijn vormt nog steeds het uitgangspunt van het beleid. Het staat daarom buiten kijf dat bij voorbereiding van omgevingsplannen de bescherming van het milieu een cruciaal onderwerp is. Omgevingsplannen zullen dus regels bevatten die expliciet of impliciet vanwege die bescherming zijn gesteld. De vraag is vervolgens welke regels gericht op bescherming van het milieu zich aanvullend lenen voor opname in algemene rijksregels of voor vergunningplichten die door het Rijk worden ingesteld. Bij het beantwoorden van deze vraag speelt het in artikel 4.22 van de wet vastgelegde oogmerk van rijksregels voor milieubelastende activiteiten een rol. In het tweede lid van dat artikel komen twee invalshoeken terug, in lijn met de uitgangspunten van het Nederlandse en Europese milieubeleid van de afgelopen decennia:

2. Voor milieubelastende activiteiten houdt deze verplichting in ieder geval in dat:

Deze twee invalshoeken komen bij vele activiteiten en nadelige gevolgen voor het milieu terug, ook bij nadelige gevolgen die niet expliciet genoemd zijn in het niet uitputtende tweede lid van artikel 4.22 van de wet, maar die wel onder de te beschermen belangen vallen, zoals geluidhinder of geurhinder. Bijvoorbeeld:

De algemene rijksregels en de door het Rijk ingestelde vergunningplichten zijn uitermate geschikt om locatieonafhankelijke preventieve maatregelen en beste beschikbare technieken vast te leggen. Daarmee kan ook een bijdrage worden geleverd aan het ‘level playing field’. Dit is in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet omschreven als het ‘rechtvaardigheidsprincipe, inhoudende dat in gelijke omstandigheden voor een ieder gelijke regels gelden’. Juist omdat preventieve maatregelen en beste beschikbare technieken grotendeels los van de locatie van de activiteit kunnen worden geformuleerd, kan met landelijk geldende regelgeving worden bereikt dat voor een ieder gelijke regels gelden.

De algemene rijksregels voor milieubelastende activiteiten lenen zich veel minder voor het reguleren van de ‘restgevolgen’ die na de toepassing van de preventieve aanpak nog kunnen optreden. Dat heeft ermee te maken dat de algemene rijksregels primair kijken vanuit een activiteit en niet vanuit de specifieke locatie. De algemene rijksregels kunnen op zich wel regels bevatten, die de gevolgen één individuele activiteit op een bepaald (in die algemene regels omschreven) punt of object limiteren, maar kunnen geen rekening houden met cumulatieve gevolgen van meerdere activiteiten op datzelfde punt of object. Het later alsnog proberen te beperken van cumulatieve effecten door bijvoorbeeld de activiteiten via maatwerkvoorschriften tot kleinere gevolgen te dwingen, is omslachtig, en soms — als de activiteit daarmee onredelijk ingeperkt zou worden — zonder compensatie niet mogelijk.

De voorafgaand aan dit besluit geldende regels (met name het Activiteitenbesluit milieubeheer) kozen in een poging de restgevolgen te reguleren soms toch voor een algemene regeling met een groot aantal vrij in detail uitgeschreven afwijkingen en maatwerkmogelijkheden, om recht te doen aan de locatiespecifieke kenmerken.

Vanwege de vele afwijkingen, maatwerkmogelijkheden en interpretatieruimte creëren zulke algemene rijksregels uiteindelijk niet het gelijke speelveld, waar vooral het bedrijfsleven om vroeg. En ondanks de individuele maatwerkmogelijkheden en algemene formuleringen moest soms ook worden geconstateerd, dat de regels in specifieke gevallen niet toereikend zijn om de lokale leefomgeving adequaat te beschermen, bijvoorbeeld vanwege de cumulatieve effecten. Zoals hiervoor is aangegeven moesten ruimtelijke regels er dan alsnog voor zorgen, dat de omgeving adequaat wordt beschermd.

Bij de voorbereiding van dit besluit heeft de regering zich de vraag gesteld, of het voor de activiteiten en effecten waarvoor de regels in grote mate afhankelijk zijn van de lokale situatie en dus ook lokaal verschillen doelmatig en doeltreffend is om toch rijksregels met maatwerkmogelijkheden te stellen, of dat het beter is het stellen van die regels door de gemeenten en waterschappen te laten plaatsvinden. Gelet op het uitgangspunt ‘decentraal, tenzij’ heeft de regering gekozen voor het stellen van regels primair in het omgevingsplan en de waterschapsverordening. Belangrijke reden daarbij is, dat de gemeente en het waterschap naast de mogelijkheid om in het omgevingsplan en de waterschapsverordening regels voor het hele grondgebied te stellen (zoals het Rijk het doet in algemene rijksregels), ook de mogelijkheid heeft om regels aan specifieke locaties te koppelen en direct op die locaties toe te spitsen. Daardoor wordt die regel niet alleen korter, maar ook duidelijker. Als de gemeente kiest voor op de locatie toegesneden regels, kan dat regels opleveren die daadwerkelijk eenvoudig en beter zijn, en die de afweging die een bedrijf maakt over locatiekeuze of uitvoering van zijn activiteit vergemakkelijken.

Uiteraard wordt deze omslag in wijze van regelen voorzien van een adequaat overgangsrecht, waardoor bestaande bedrijven op een bepaalde locatie bij inwerkingtreden van de uitvoeringsregelgeving niet in het uitvoeren van hun activiteiten worden beperkt.