12.1 Algemeen

Het projectbesluit van de Omgevingswet biedt waterschappen, provincies en het Rijk de gelegenheid om de besluitvorming over complexe projecten van publiek belang in eigen hand te nemen. Het projectbesluit volgt de ‘sneller en beter’-aanpak en wordt voorafgegaan door een voornemen, een verkenning en eventueel een voorkeursbeslissing. Het projectbesluit wijzigt de regels van het omgevingsplan, voor zover die in strijd zijn met de regels van het projectbesluit. Ook kan het gelden als omgevingsvergunning voor bepaalde activiteiten.1.Artikel 5.46 van de wet vereist dat het projectbesluit wordt toegepast voor bepaalde infrastructuurprojecten en voor de aanleg, verlegging of versterking van primaire waterkeringen. Door wijzigingen van de Elektriciteitswet 1988[lees: 1998], de Gaswet en de Mijnbouwwet voorziet het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet erin dat voor bepaalde energieprojecten ook een projectbesluit vereist is. Maar het projectbesluit kan ook gebruikt worden voor geheel andere projecten van publiek belang, bijvoorbeeld natuurbouwprojecten.

Artikel 5.52 van de wet bevat de kern van de juridische werking van een projectbesluit: het is een wijziging van het omgevingsplan en kan gelden als omgevingsvergunning. De instructieregels voor die instrumenten vormen daarom het uitgangspunt voor het instrueren van het bevoegd gezag voor het projectbesluit. Dit besluit bevat nauwelijks materiële instructieregels voor projectbesluiten, maar verklaart waar nodig de instructieregels voor andere instrumenten van overeenkomstige toepassing. Niet de inhoud, maar de substantiële verschillen in bevoegdheden en procedures waren immers aanleiding voor een apart instrument in de wet.

Na het wijzigen van een omgevingsplan door een projectbesluit moet dat omgevingsplan nog steeds voldoen aan de instructieregels voor omgevingsplannen. Als het nieuwe regime in het omgevingsplan niet zou voldoen aan de geldende instructieregels is de gemeente in gebreke en moet deze een wijziging gaan doorvoeren. Het is voor de betrokken bestuursorganen en burgers niet wenselijk dat dergelijke situaties ontstaan. Er is bovendien geen reden om waterschappen en provincies in de gelegenheid te stellen om het omgevingsplan te wijzigen in gevallen waarin gemeenten dat niet mogen, of andersom. De instructieregels voor omgevingsplannen van afdeling 5.1 van dit besluit zijn daarom van overeenkomstige toepassing verklaard op projectbesluiten van provincies en waterschappen. Dit betreft alle instructieregels die het Rijk stelt met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Ook de mogelijkheden voor ontheffing van instructieregels bij projectbesluiten van provincies en waterschappen zijn gelijk aan de mogelijkheden voor ontheffing van deze instructieregels.

Hierop moet een uitzondering gemaakt worden als het belang van de instructieregel en het belang van het projectbesluit in elkaars verlengde liggen. Dat speelt bij één instructieregel die in dit besluit is opgenomen: een projectbesluit voor het wijzigen van een primaire waterkering, bijvoorbeeld het verleggen daarvan, hoeft niet te voldoen aan de instructieregels die dienen voor de bescherming van die waterkering. Die instructieregels, opgenomen in paragraaf 5.1.3.2 van dit besluit, zorgen ervoor dat in een omgevingsplan geen activiteiten toegelaten worden die een belemmering vormen voor de instandhouding, het onderhoud of de versterking van de bestaande primaire waterkering en, voor zandige waterkeringen, voor behoud van het zandvolume. Het wijzigen van een waterkering kan echter vereisen dat (delen) daarvan niet in stand gehouden worden, maar worden vervangen door nieuwe.

Bij de toepassing van de instructieregels blijft overigens het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel van toepassing. Dit is in artikel 2.3 van de wet verankerd en op grond van artikel 5.44, tweede lid, van toepassing op projectbesluiten van provincies en het Rijk. Het beginsel is echter — zonder wettelijke verankering — ook van belang voor projectbesluiten van waterschappen. Als de instructieregels voor het omgevingsplan beslisruimte overlaten aan de gemeente is het op grond van het subsidiariteitsbeginsel niet wenselijk dat het bevoegd gezag die beslisruimte invult in situaties die het project niet direct raken, terwijl de instructiegever bedoeld had de invulling over te laten aan de gemeente. Dit laat zich het beste illustreren met voorbeelden:

De in de vorige sectie beschreven werkwijze kan niet onverkort toegepast worden op rijksprojectbesluiten. De wet biedt niet de mogelijkheid voor het Rijk om ontheffing aan te vragen van rijksinstructieregels. Het past niet bij het uitgangspunt van vertrouwen dat wettelijk wordt vastgelegd dat ministers elkaar of zichzelf ontheffingen verlenen. Het zou echter niet evenwichtig zijn als de flexibiliteit die de ontheffing biedt bij omgevingsplannen en bij projectbesluiten van waterschappen en provincies niet beschikbaar zou zijn voor projectbesluiten van het Rijk. Een minister moet in gelijke situaties evenveel beslisruimte hebben als een decentrale overheid. Daarom is ervoor gekozen om de overeenkomstige toepassing van instructieregels voor omgevingsplannen op rijksprojectbesluiten te koppelen aan de ontheffingsmogelijkheid. Paragraaf 8.3 van deze toelichting gaat in detail in op de ontheffing. Kort gezegd geldt voor algemene belangen, zoals milieu en cultureel erfgoed, dat alle beschikbare afwegingsruimte in de instructieregel ingebouwd zit. Aanvullende afwijkingsmogelijkheden via een ontheffing worden dan niet geboden. Instructieregels zonder ontheffingsmogelijkheid zijn onverkort van toepassing op rijksprojectbesluiten. Instructieregels voor omgevingsplannen waarvan ontheffing kan worden verleend betreffen vooral specifieke rijkstaken, bijvoorbeeld taken op het gebied van de rijkswateren, de hoofdinfrastructuur en militaire terreinen. Deze instructieregels zijn niet van overeenkomstige toepassing verklaard op rijksprojectbesluiten. De bescherming van de belangen achter deze instructieregels is langs andere weg gewaarborgd. Het Rijk is immers, gelet op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, bij zijn besluitvorming gebonden aan het rijksbeleid dat is vastgelegd in de nationale omgevingsvisie en programma's. Bij een projectbesluit van het Rijk kan daardoor niet zonder deugdelijke motivering worden afgeweken van de beleidsuitspraken die de aanleiding vormen voor de instructieregels. Die binding aan beleidsuitspraken geldt niet voor de andere overheden, zoals beschreven in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet2., en vormt juist de achtergrond van veel instructieregels.

Als Europese of internationaalrechtelijke verplichtingen doorwerken naar het omgevingsplan, mag een projectbesluit die doorwerking niet ongedaan maken. Alle instructieregels voor het omgevingsplan met een internationale achtergrond gelden daarom voor projectbesluiten van alle overheidslagen. Het gaat om de instructieregels die gesteld zijn ter uitvoering van de Seveso-richtlijn (paragraaf 5.1.2.7 van dit besluit), de richtlijn luchtkwaliteit (paragraaf 5.1.4.1), de verdragen van Granada en Valletta (paragaaf 5.1.5.5), het VN-gehandicaptenverdrag (paragraaf 5.1.8) en de richtlijn stedelijk afvalwater (artikel 5.165 van dit besluit). De mogelijkheid tot het verlenen van een ontheffing is bij deze instructieregels niet opengesteld. Het bevoegd gezag voor het projectbesluit kan de Europese of internationaalrechtelijke verplichting in het projectbesluit soms wel anders invullen dan in het omgevingsplan voorzien was.

Op grond van artikel 5.53, derde en vierde lid, van de wet kan in een projectbesluit van het Rijk of een provincie ook worden afgeweken van bepalingen in decentrale verordeningen als die onevenredige belemmeringen vormen voor de uitvoering van het project. Dat dient vanzelfsprekend niet te gebeuren voor zover dat leidt tot strijd met internationale verplichtingen. Daarom is in artikel 9.1 van dit besluit geregeld dat artikel 6.1 van dit besluit, dat ziet op de doorwerking van de kaderrichtlijn water naar de waterschapsverordening, van overeenkomstige toepassing is op projectbesluiten.

Met de zogenoemde getrapte instructieregels in afdeling 7.2 en 7.3 van dit besluit geeft de provincie uitvoering aan Europese en internationaalrechtelijke verplichtingen: het werelderfgoedverdrag en het natuurnetwerk Nederland (dat mede dient ter uitvoering van het Biodiversiteitsverdrag3., de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn). De in de omgevingsverordening op te nemen regels zien, zoals bepaald in die afdelingen, ook op projectbesluiten van waterschappen en provincies. De provincie kan echter geen instructieregels geven over projectbesluiten van het Rijk. Daarom zijn in afdeling 9.1 van dit besluit voor het Rijk direct werkende instructieregels opgenomen die waarborgen dat de genoemde Europese en internationaalrechtelijke verplichtingen doorwerken naar rijksprojectbesluiten. Op de beleidsinhoud is al ingegaan in paragrafen 10.3 en 10.4 van deze toelichting.

De wettelijke regeling voor het projectbesluit biedt ook de mogelijkheid dat projectbesluiten gelden als omgevingsvergunning. Dit is geregeld in artikel 5.52, tweede lid, onder a, van de wet. De beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen en de regels over aan een omgevingsvergunning te verbinden voorschriften in en op grond van paragraaf 5.1.4 van de wet, waaronder de regels uit hoofdstuk 8 van dit besluit, zijn dan van overeenkomstige toepassing. De omgevingsvergunning wordt dan als het ware geïntegreerd in het projectbesluit. Dit is geregeld in artikel 5.53 van de wet. De wettelijke regeling is uitputtend en kent geen grondslag om bijzondere of nadere regels te stellen over een projectbesluit, voor zover dat geldt als omgevingsvergunningen. Wel is het zo dat het Rijk en de provincies bij hun projectbesluiten regels van ‘lagere’ overheden buiten toepassing kunnen laten als die de uitvoering van het projectbesluit onevenredig belemmeren (artikel 5.53, derde en vierde lid, van de wet). De regels die buiten toepassing gelaten kunnen worden omvatten naast regels over activiteiten ook de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen in het omgevingsplan, de waterschapsverordening en — voor wat betreft het Rijk — de omgevingsverordening. Ook dat buiten toepassing laten is uitputtend geregeld in de wet. Overigens bevat de Invoeringswet Omgevingswet een grondslag om hierover instructieregels te stellen.