2.3.4 Inzet van typen regels en instrumenten

In deze paragraaf wordt achtereenvolgens kort ingegaan op de hoofdkeuzes gemaakt bij de inzet van de belangrijkste typen regels en instrumenten binnen dit besluit. Het gaat om:

Hoofdstuk 3 bevat een nadere beschrijving van de inzet van deze typen regels en instrumenten, en geeft een nadere toelichting op de hoofdkeuzes.

Voor alle categorieën van activiteiten waarvoor in dit besluit algemene rijksregels zijn opgesteld zijn specifieke zorgplichten geformuleerd. De specifieke zorgplichten borduren voort op de algemene zorgplicht in de wet, maar zijn concreter. Ze vormen voor de activiteiten waarover het Rijk regels stelt het fundament waarop de meer uitgewerkte rijksregels voortbouwen. Ze maken het mogelijk om zich bij het formuleren van die meer uitgewerkte regels te richten op de hoofdzaken. Omdat een specifieke zorgplicht geldt is het niet nodig om alle potentiële nadelige gevolgen van die activiteiten volledig met detailregels af te dekken. Dat zou in veel gevallen ook niet mogelijk zijn. De rijksregels over activiteiten opgenomen in dit besluit hebben betrekking op een breed scala aan activiteiten en het is onmogelijk om alle potentiële gevolgen van die activiteiten vooraf te voorzien en daarvoor concrete regels te stellen. Daarom zijn de uitgewerkte rijksregels gericht op de belangrijkste nadelige gevolgen en dekt de specifieke zorgplicht eventuele andere situaties.

Over de specifieke zorgplichten zijn in dit besluit de volgende hoofdkeuzes gemaakt:

Deze keuzes worden nader toegelicht in paragraaf 3.1.

De meer uitgewerkte regels in dit besluit hebben de vorm van doelvoorschriften, middelvoorschriften of informatieverplichtingen.

Doelvoorschriften drukken het te bereiken doel uit in objectieve termen, zoals te meten of te berekenen eenheden. Het is aan degene die de activiteit verricht om te bepalen hoe het doel wordt behaald. In het omgevingsrecht wordt van oudsher ook veel gewerkt met middelvoorschriften. Die verplichten direct om bepaalde maatregelen te treffen. Dat kunnen zowel technische als bijvoorbeeld organisatorische maatregelen zijn. Middelvoorschriften worden vooral ingezet als het niet mogelijk is een doelvoorschrift te formuleren, terwijl er wel een geschikte maatregel kan worden geformuleerd.

De voor- en nadelen van doel- en middelvoorschriften zijn op hoofdlijnen elkaars spiegelbeeld. Doelvoorschriften geven maximale flexibiliteit voor de keuze van maatregelen aan degene die de activiteit verricht, maar ze geven minder houvast over de vraag of met het zelf gekozen middel het doelvoorschrift wordt gehaald. Voor het bevoegd gezag kunnen doelvoorschriften hogere handhavingslasten met zich brengen, omdat het niet voldoen aan het doelvoorschrift in veel gevallen door het bevoegd gezag moet worden aangetoond.

Middelvoorschriften bieden meer duidelijkheid vooraf, vereisen meestal niet veel specifieke kennis en brengen niet of nauwelijks administratieve en bestuurlijke lasten met zich. Doordat standaardmiddelen zijn voorgeschreven, wordt innovatie niet gestimuleerd en is er minder ruimte voor eigen keuzes door degene die de activiteit verricht.

Een andere relatief vaak voorkomende categorie regels in dit besluit betreft de plicht om gegevens en bescheiden aan het bevoegd gezag te verstrekken. In deze nota van toelichting wordt deze plicht kortweg als informatieverplichting aangeduid. Daarbij kan het zowel gaan om informatie die voorafgaand aan het starten van de activiteit moet worden verstrekt, als om informatie die periodiek of alleen in bepaalde in het besluit omschreven situaties moet worden verstrekt. Die informatieverplichting moet worden onderscheiden van de meldingsplicht: bij een meldingsplicht is het verboden de activiteit te verrichten zonder te melden, bij een informatieplicht geldt zo'n verbod niet. De informatieverplichtingen sluiten aan op andere regels in dit besluit, en worden niet ingezet om bijvoorbeeld los van die regels informatie te vergaren. Deels zijn de informatieverplichtingen nodig gelet op de nationale beleidskeuze, deels volgen ze uit internationaal en Europees recht.

Over de doelvoorschriften, middelvoorschriften en informatieverplichtingen zijn in dit besluit de volgende hoofdkeuzes gemaakt:

Deze keuzes worden nader toegelicht in paragraaf 3.2.

Om bij maatregelen die in algemene regels zijn voorgeschreven flexibiliteit te waarborgen bevat de wet in artikel 4.7 de regeling van gelijkwaardigheid. Degene die de activiteit verricht heeft het recht om een maatregel toe te passen die gelijkwaardig is aan de maatregel die in de algemene regels is voorgeschreven, tenzij dat recht in die algemene regels expliciet is uitgesloten.

Met de gelijkwaardige maatregel moet ten minste hetzelfde resultaat worden bereikt als met de voorgeschreven maatregel is beoogd. Het is aan de initiatiefnemer om aan te tonen dat een maatregel gelijkwaardig is.

De wet gaat er in het eerste lid van artikel 4.7 van uit dat het bevoegd gezag eerst moet instemmen met de toepassing van een gelijkwaardige maatregel. Het tweede lid van dat artikel biedt de mogelijkheid om in algemene regels te bepalen dat toepassing van gelijkwaardige maatregelen mogelijk is zonder voorafgaande instemming, wel of niet met een voorafgaande melding.

Bij middelvoorschriften zou de beoordeling van gelijkwaardigheid kunnen worden bemoeilijkt doordat discussie zou kunnen ontstaan over de vraag welk resultaat met de voorgeschreven maatregel is beoogd, en welke belangen dus in de beoordeling van gelijkwaardigheid moeten worden betrokken. Daarom is in dit besluit bij maatregelen waar deze discussie zou kunnen spelen (zogenoemde verplichte maatregelen) zo veel mogelijk aangegeven met het oog op welke belangen regels zijn gesteld. Alleen die belangen moeten bij de beoordeling of de alternatieve maatregel gelijkwaardig is aan de verplichte maatregel worden meegenomen. Voor het overige moet bij de toepassing van de gelijkwaardige maatregel uiteraard voldaan worden aan de overige regels van dit besluit, waaronder de specifieke zorgplichten, en aan eventuele decentrale (maatwerk)regels.

Over de regeling van gelijkwaardigheid zijn in dit besluit de volgende hoofdkeuzes gemaakt:

Deze keuzes worden nader toegelicht in paragraaf 3.3.

De Omgevingswet maakt binnen algemene rijksregels de inzet van maatwerkvoorschriften en maatwerkregels mogelijk, waarmee algemene rijksregels kunnen worden ingevuld, of waarmee van die algemene rijksregels kan worden afgeweken. Maatwerkvoorschriften en maatwerkregels maken het mogelijk om de algemene rijksregels over activiteiten beter te laten aansluiten op de lokale omstandigheden en/of de specifieke situatie van degene die de activiteit verricht. Het bieden van mogelijkheden voor maatwerk is essentieel voor de vereenvoudiging van regels, de vermindering van de regeldruk en voor het bereiken van een evenwicht tussen het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving.

Maatwerkvoorschriften zijn beschikkingen, gesteld over een concrete activiteit. Ze kunnen ambtshalve worden gesteld, bijvoorbeeld naar aanleiding van een melding of van toezicht, of op verzoek, zowel van degene die de activiteit verricht als van een derde. Ze zijn gericht tot degene die de activiteit verricht, dus een bepaald persoon of een bepaald bedrijf.

Maatwerkregels kunnen worden gesteld in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening, en kunnen ook gelden voor daarbij aangegeven locaties, en daarmee zowel voor bestaande als toekomstige activiteiten. Met maatwerkregels kan dus bij voorbaat, niet gekoppeld aan een specifieke activiteit, en ook gebiedsgericht duidelijk worden gemaakt welke regels er op de locatie gelden. Maatwerkregels kunnen zo bijvoorbeeld een belangrijke rol spelen bij het beheer van gebruiksruimte, waaronder het aanpakken van problemen veroorzaakt door cumulatie van nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving.

Over maatwerkvoorschriften en maatwerkregels zijn in dit besluit de volgende hoofdkeuzes gemaakt:

Deze keuzes worden nader toegelicht in paragraaf 3.4.

Het voorgaande betekent niet dat het stellen van maatwerkvoorschriften en maatwerkregels onbeperkt mogelijk is. Ten eerste bepaalt de wet dat het oogmerk en de strekking van de algemene rijksregels, zoals in de wet vastgelegd, ook van toepassing zijn op de bevoegdheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften en maatwerkregels. Wanneer in dit besluit het oogmerk en de strekking nader zijn afgebakend of uitgewerkt, geldt die afbakening of uitwerking dus ook voor het stellen van maatwerkvoorschriften en maatwerkregels. Ook is het stellen daarvan soms uitgesloten vanwege dwingende internationale verplichtingen. Ook het van toepassing verklaren van de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning op het stellen van maatwerkvoorschriften begrenst de mogelijkheden van maatwerk.

Bekeken vanuit het oogpunt van administratieve lasten is de lichtste vorm van regulering van activiteiten het stellen van algemene regels zonder procedurele verplichtingen. De initiatiefnemer kan dan direct aan de slag. Het gaat in dit besluit dan om activiteiten die geen substantiële gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving en waarbij het niet nodig is dat het bevoegd gezag voorafgaand aan de activiteit op de hoogte is om bijvoorbeeld te kunnen controleren of aan de regels wordt voldaan. Dit speelt vooral bij categorieën activiteiten waarover in dit besluit regels worden gesteld in verband met aan het Rijk toebedeelde taken. Zoals hiervoor bij toelichting op het toepassingsbereik is aangegeven, worden daarbij alle activiteiten die nadelige gevolgen kunnen hebben onder dit besluit gebracht, en daartoe behoren dus ook activiteiten met naar verwachting beperkte nadelige gevolgen.

Bij een deel van de activiteiten met potentieel grotere nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving is het gewenst dat de activiteit niet start, voordat het bevoegd gezag daarover op de hoogte is gebracht. In die gevallen wordt in dit besluit veelal een voorafgaande melding vereist. Deze melding geeft het bevoegd gezag de tijd voor een initiële controle van de voorgenomen activiteit, zodat het zich ervan kan vergewissen dat de regels zullen worden nageleefd. Een andere aanleiding voor het opnemen van een meldingsplicht is dat het bevoegd gezag dan tijdig kan beoordelen of het nodig is om maatwerkvoorschriften te stellen. Soms zal het bevoegd gezag zelf maatregelen moeten nemen in verband met de voorgenomen activiteit, zoals het nemen van verkeersmaatregelen in geval van een activiteit langs de snelweg. Ook kunnen omwonenden en andere belanghebbenden zo nodig voorafgaand worden geïnformeerd over de start van de voorgenomen activiteit.

Als het noodzakelijk wordt geacht dat het bevoegd gezag voorafgaand met de activiteit instemt, wordt in dit besluit een vergunning vereist. Voor inzet van het instrument vergunningplicht wordt met name gekozen als:

Paragraaf 3.5 gaat nader in op de keuzes voor meldingsplicht en vergunningplicht.