10.2 Instructieregels met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties

Met het toedelen van functies aan locaties wordt aangegeven welke functies die locaties hebben en op welke wijze en onder welke voorwaarden deze functies ter plaatse kunnen worden uitgeoefend.1. Ook de provincie kan in haar omgevingsverordening (mede) regels stellen met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Artikel 4.2, tweede lid, van de wet stuurt er echter op dat de provincie dit niet doet en zoveel mogelijk gebruik maakt van instructieregels als er behoefte is aan functie- en locatiespecifieke regels. Dit zorgt ervoor dat burgers en bedrijven dergelijke regels die van toepassing zijn op hun perceel zoveel mogelijk vinden in het omgevingsplan. Het omgevingsplan is immers het centrale instrument voor de toedeling van functies aan locaties. Door toedeling primair in het omgevingsplan te laten plaatsvinden, verbetert de toegankelijkheid van de regels. Bovendien voorkomt deze werkwijze incongruentie tussen gemeentelijke en provinciale regels. Als dit noodzakelijk is voor de uitvoering van haar specifieke taken (zoals stiltegebieden, en grondwaterbeschermingsgebieden) of met het oog op provinciale belangen kan de provincie via instructieregels bewerkstelligen dat een beschermende (neven)functie in het omgevingsplan opgenomen wordt. Daarvoor is het nodig dat de locatie wordt vastgelegd in de verordening. De instructieregels die gelden voor die locatie leiden in het algemeen niet tot een uitputtende functietoedeling in het omgevingsplan, maar zij hebben wel in grotere of kleinere mate invloed op de functie van een locatie.

Artikel 4.2, tweede lid, van de wet biedt echter de mogelijkheid om, als het gebruik van instructieregels of een instructie niet doelmatig of doeltreffend is, in de verordening toch regels te stellen met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Een voorbeeld is de situatie dat naleving van de instructieregel vrij bewerkelijk is voor de betrokken bestuursorganen, terwijl de doelgroep van de regel voldoende kennis en vaardigheden bezit om zelf de locatiespecifieke regels in de omgevingsverordening te vinden. Ook in dit geval is het wenselijk dat dit niet leidt tot incongruentie tussen gemeentelijke, provinciale en nationale regels. Daarom is ervoor gekozen om artikel 7.1 in dit besluit op te nemen. Voor zover in de omgevingsverordening regels worden opgenomen met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, moeten die regels aan dezelfde instructieregels van het Rijk voldoen als omgevingsplannen.

De praktische betekenis van deze regel is bescheiden. Direct toedelen van functies aan locaties in de omgevingsverordening is immers de uitzondering op het uitgangspunt dat toedeling van functies aan locaties gebeurt in het omgevingsplan en de provincie daarop zo nodig ingrijpt via instructieregels, instructies of projectbesluiten. Waar provincies wel direct functies toedelen, betreft het in het algemeen beschermende (neven)functies ter uitvoering van hun taken. De meeste regels van afdeling 5.1 zien niet op dat soort functietoedeling, maar op het mogelijk maken van nieuwe of andere activiteiten. Bij het toedelen van beschermende (neven)functies hebben dergelijke instructieregels hooguit een indirecte werking. Zo is er formeel geen strijd met een instructieregel als de provincie de functie stiltegebied zou toedelen aan een locatie waar het Rijk een reservering voor een nieuwe weg of spoorweg heeft gemaakt. Een dergelijke functietoedeling zou echter spanning opleveren met de afstemmings- en samenwerkingseisen van artikel 2.2 van de wet. De overeenkomstig toe te passen instructieregel functioneert dan vooral als aandachtscriterium. De overeenkomstige toepassing van instructieregels van meer algemene aard, zoals die voor de ‘weging van het waterbelang’, zal een meer rechtstreekse invloed hebben op eventuele functietoedelingen in de omgevingsverordening.

Bij de voorbereiding van dit besluit is de vraag opgekomen of het nodig is de regels van afdeling 5.1 van dit besluit ook te laten gelden voor de bevoegdheid van de provincie (op grond van artikel 2.22 van de wet) om instructieregels te geven over de inhoud van het omgevingsplan. De gedachte achter die vraag is dat een dergelijke bepaling zou voorkomen dat de gemeenten geconfronteerd worden met strijdige instructieregels. Hier is niet voor gekozen. De eerste en belangrijkste reden is het uitgangspunt ‘vertrouwen’: de regering gaat uit van professioneel gedrag van overheden en heeft niet de ervaring dat provincies instructieregels stellen die botsen met de rijksinstructieregels. Een tweede reden is dat artikel 119 van de Provinciewet er al in voorziet dat regels van de provincie vervallen voor zover in die onderwerpen van rijkswege is voorzien. Een provinciale instructieregel over hetzelfde onderwerp als een rijksinstructieregel vervalt in zijn geheel, ook wanneer die regel slechts ten dele overlapt met de instructieregel van het Rijk.2.