10.5 Instructieregels omgevingsverordeningen over de uitoefening van taken voor de fysieke leefomgeving

Op grond van artikel 2.18, eerste lid, onder e, onder 1°, van de wet heeft de provincie de taak om de staat en werking van de luchthavens van regionale betekenis1. bij de provincie te behoeden voor nadelige gevolgen van activiteiten op of rond die luchthavens. Deze taak komt tot uitdrukking in de verplichting in afdeling 8.3.2 van de Wet luchtvaart om voor deze luchthavens beperkingengebieden vast te stellen en te begrenzen, voor zover het externe-veiligheidsrisico of de geluidbelasting van het luchthavenluchtverkeer gevolgen heeft voor de ruimtelijke indeling van het gebied rond de luchthaven. Ook wijst artikel 4.6 van het Omgevingsbesluit gedeputeerde staten aan als bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning voor beperkingengebiedactiviteiten. De regels hierover zullen pas op een later moment worden opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving, net als de instructieregels voor beperkingengebieden rond deze luchthavens.

Op grond van artikel 2.18, eerste lid, onder e, onder 2° van de wet heeft de provincie de taak om de staat en werking van de lokale spoorweginfrastructuur te behoeden voor nadelige gevolgen van activiteiten op of rond die infrastructuur. Deze taak berust uitsluitend bij de provincie voor zover deze lokale spoorweginfrastructuur gelegen is buiten vervoerregio's2. (in de vervoerregio's vervult het dagelijks bestuur van de vervoerregio die taak, zie paragraaf 8.2.2 van deze toelichting). De taak komt tot uitdrukking in de verplichting om voor deze spoorweginfrastructuur beperkingengebieden vast te stellen en te begrenzen. Voor deze beperkingengebieden geldt van rijkswege een vergunningplicht (artikel 5.1, tweede lid, onder f, onder 4°, van de wet). De aanwijzing en geometrische begrenzing maken onderdeel uit van de omgevingsverordening die op grond van afdeling 16.1 van de wet elektronisch beschikbaar gesteld wordt. De mogelijkheid voor provinciale staten om de vaststelling van delen van de omgevingsverordening te delegeren aan gedeputeerde staten (artikel 2.8 van de wet) kan behulpzaam zijn bij het vaststellen en bijstellen van de soms vrij gedetailleerde geometrische begrenzing.

Ter uitvoering van artikel 2.27, onderdeel c, van de wet is in artikel 7.10 van dit besluit bepaald dat de provinciale besturen bij of krachtens hun omgevingsverordening stiltegebieden aanwijzen en voor die gebieden regels stellen voor het voorkomen of beperken van geluidhinder in die gebieden. De te stellen regels moeten strekken tot de uitvoering van de richtlijn omgevingslawaai (artikel 3, onderdeel m, van de richtlijn). Bij de uitvoering van het bepaalde in artikel 7.11 kan de provincie ook instructieregels stellen die gaan over de inhoud van omgevingsplannen die betrekking hebben op die gebieden. Daarbij is in eerste instantie te denken aan instructieregels voor het toedelen van functies in of in de nabijheid van die gebieden, zoals luidruchtige of verkeersaantrekkende bedrijven, recreatiebedrijven, toeristische attracties, kartbanen, schietterreinen in de open lucht of hondenpensions/-kennels. Met inachtneming van artikel 4.2, tweede lid, van de wet kan men ook denken aan regels voor het gebruik van bepaalde lawaaiige toestellen of geluidoverlast veroorzakende activiteiten of evenementen (zoals muziekfestivals) en lawaaisporten, zoals crossen met motoren en auto's, autorally's en modelvliegen. Bij de omgevingsverordening kunnen — evenmin als bij omgevingsplan — geen regels gesteld worden over verstoringen door overvliegend luchtverkeer, in het bijzonder reclamevliegtuigen en militaire luchtvaart. Beperkende regels daarvoor worden gesteld op grond van de Wet luchtvaart.

Artikel 8 van de richtlijn omgevingslawaai verplicht er ook toe dat in agglomeraties met meer dan 100.000 inwoners zogenaamde ‘stille gebieden’ worden aangewezen (artikel 3, onderdeel l, van de richtlijn). Dit zijn andere gebieden dan de stiltegebieden als bedoeld in artikel 7.11 van dit besluit. De stiltegebieden liggen in het algemeen in het landelijk gebied. ‘Stil gebied’ is een algemenere term voor stille gebieden in agglomeraties en op het platteland als bedoeld in de richtlijn omgevingslawaai. De term ‘stil gebied’ wordt ook gebruikt om bestaande (relatieve) stilte-eilanden te duiden die in het stedelijk gebied kunnen voorkomen. Bijvoorbeeld stille hofjes tussen de bebouwing of een afgeschermd park. Deze stille gebieden moeten de daartoe verantwoordelijke bestuursorganen beschermen tegen een toename van geluidhinder. Regels die aan die verplichting gestalte geven zijn opgenomen in de regeling van de actieplannen geluid die is opgenomen in afdeling 4.3 van dit besluit en toegelicht in paragraaf 7.3 van deze nota.

Op grond van artikel 2.27, onder d, van de wet bevat dit besluit een instructieregel voor de omgevingsverordening met het oog op (onder meer) het beheer van natuurlijke hulpbronnen en het duurzaam veiligstellen van de openbare drinkwatervoorziening, met betrekking tot het beschermen van de kwaliteit van regionale wateren waaruit water voor de bereiding van voor menselijke consumptie bestemd water wordt gewonnen. Artikel 7.11 van dit besluit verplicht provinciale staten om in de omgevingsverordening ten minste regels te stellen ter bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning3. in bij de verordening aangewezen gebieden. Deze gebieden worden doorgaans kort aangeduid als grondwaterbeschermingsgebieden en/of boringsvrije zones. Deze instructieregel was vóór de inwerkingtreding van deze wet neergelegd in de Wet milieubeheer (artikel 1.2, tweede lid, aanhef en onder a) als instructieregel voor de provinciale milieuverordening. Door de ruimere reikwijdte van het begrip ‘fysieke leefomgeving’ van de Omgevingswet in vergelijking tot het begrip ‘milieu’ van de Wet milieubeheer wordt ook de ruimtelijke bescherming van grondwaterbeschermingsgebieden versterkt.

Het bestuurlijke zwaartepunt van de bescherming van de openbare drinkwatervoorziening in de fysieke leefomgeving ligt bij het provinciebestuur. Bij het provinciebestuur berusten onder meer de taak ter bescherming van de kwaliteit van het water in grondwaterbeschermingsgebieden en taken op het gebied van het beheer van watersystemen (artikel 2.18, eerste lid, onder c en d, van de wet). Bij het provinciebestuur berust ook de taak van gebiedsgerichte coördinatie van de uitoefeningen van taken en bevoegdheden door gemeenten en waterschappen, met inachtneming van de grenzen van artikel 2.3, tweede lid, van de wet. Binnen de in laatstgenoemde bepaling neergelegde randvoorwaarden van doelmatigheid, doeltreffendheid en subsidiariteit is het denkbaar dat bij omgevingsverordening ook instructieregels gesteld worden (artikel 2.23 van de wet). Ter uitvoering van de op grond van artikel 2.18 van de wet aan het provinciebestuur toegedeelde taken — zoals het beschermen van de grondwaterkwaliteit in grondwaterbeschermingsgebieden — kunnen de provincies bij omgevingsverordening instructieregels stellen voor het gemeentebestuur of het waterschap. Instructieregels over een omgevingsplan kunnen ook een evenwichtige toedeling van functies aan locaties betreffen (artikel 2.23, derde lid, aanhef en onder c, van de wet). Wanneer het provinciebestuur, binnen de genoemde wettelijke randvoorwaarden, kan onderbouwen dat bijvoorbeeld een specifiek innamepunt voor de drinkwatervoorziening om bepaalde beschermende regels in het omgevingsplan vraagt, dan zijn instructieregels in beginsel mogelijk.4.

Voor oppervlaktewater (zowel voor rijks- als regionale wateren) kan er ook aanleiding zijn tot het instellen van beschermingszones. Dit kan een beschermingszone betreffen in het oppervlaktewater zelf, maar kan ook een beschermingszone betreffen op het aangrenzende land. Het al dan niet instellen van een beschermingszone voor oppervlaktewater komt aan de orde bij de gebiedsdossiers voor drinkwaterwinningen en de bijbehorende uitvoeringsprogramma's. Partijen die hierbij aan zet zijn (waterbeheerders, provincies, gemeenten) hebben hiertoe in beginsel met het beschikbare instrumentarium voldoende in handen om dit op een goede wijze te regelen. Om die reden werd er geen aanleiding gezien om voor deze beschermingszones nieuwe regels in dit besluit op te nemen.

Vooral in verband met deze taak is het mogelijk dat provincies ook bepaalde wateractiviteiten vergunningplichtig maken. Als zij dat doen, geldt daarvoor net als voor de waterschappen de verplichting om de kaderrichtlijn water in acht te nemen bij het stellen van de beoordelingsregels voor die vergunningen (zie hoofdstuk 9 van deze toelichting).